偏離、對(duì)沖、驅(qū)逐、溢出：中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估異化現(xiàn)象分析

□ 湯明磊 趙 巖

一、問題的提出

政府績(jī)效評(píng)估是發(fā)達(dá)國(guó)家在改革公共管理過(guò)程中逐漸形成和發(fā)展起來(lái)的，其發(fā)軔于20世紀(jì)初美國(guó)紐約市的績(jī)效評(píng)估實(shí)踐活動(dòng)，勃興于20世紀(jì)80年代的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)，目前廣泛地存在于各國(guó)政府管理的各個(gè)層面。

中國(guó)地方政府自20世紀(jì)90年代引入績(jī)效評(píng)估實(shí)踐以來(lái)，已經(jīng)進(jìn)行了積極的探索與創(chuàng)造，并形成了各具特色的績(jī)效評(píng)估模式，較為典型的有青島的目標(biāo)責(zé)任制、廈門的公共部門建設(shè)、杭州的公民評(píng)議和蘭州的第三方評(píng)估等。*藍(lán)志勇、胡稅根：《中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估：理論與實(shí)踐》，《政治學(xué)研究》，2008年第3期。然而，由于制度環(huán)境、組織結(jié)構(gòu)等多種因素的影響，中國(guó)地方政府在推進(jìn)績(jī)效管理工作的多個(gè)環(huán)節(jié)中均出現(xiàn)了偏離預(yù)期效果，甚至內(nèi)生出無(wú)形控制力量的負(fù)面現(xiàn)象，導(dǎo)致績(jī)效的功能異化。面對(duì)政府績(jī)效評(píng)估異化現(xiàn)象，關(guān)鍵問題是對(duì)異化的種類進(jìn)行歸納，并找出績(jī)效評(píng)估背離正態(tài)功能的深層次原因，本文試圖對(duì)中國(guó)地方政府在績(jī)效評(píng)估過(guò)程中的異化現(xiàn)象進(jìn)行探討，并對(duì)其內(nèi)在邏輯與“中國(guó)”誘因做初步回答。

二、績(jī)效評(píng)估異化現(xiàn)象分類

現(xiàn)實(shí)的政府在運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)一些“偏離”制度和法律規(guī)定的行為和狀態(tài)，任何政府的實(shí)踐活動(dòng)均會(huì)與其預(yù)期產(chǎn)生一定程度的偏差，然而偏差并不等于異化，如何界定“異化”，是對(duì)績(jī)效評(píng)估異化現(xiàn)象分類前的一個(gè)必要補(bǔ)充。

(一)績(jī)效評(píng)估異化的界定

1.績(jī)效評(píng)估定位是否準(zhǔn)確

明確績(jī)效評(píng)估的定位有助于明確績(jī)效評(píng)估的邊界，第一個(gè)需要明確的是績(jī)效評(píng)估究竟更多服務(wù)于“外部責(zé)任”還是“內(nèi)部控制”？政府組織績(jī)效評(píng)估雖然服務(wù)于多重目標(biāo)，但可以劃分為“外部責(zé)任”和“內(nèi)部控制”兩種基本類型。彼得·德魯克認(rèn)為，一個(gè)組織的績(jī)效是由外部決定的，在其內(nèi)部則更多地體現(xiàn)為費(fèi)用。發(fā)達(dá)國(guó)家的政府績(jī)效評(píng)估偏重于外部問責(zé)和服務(wù)，具有自下而上的雙向性特征；而中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估則更多著眼于內(nèi)部控制和監(jiān)督，具有自上而下的單向性特征。

第二個(gè)需要明確的是績(jī)效評(píng)估究竟更多側(cè)重于管理提升的措施還是效績(jī)預(yù)防的手段？績(jī)效評(píng)估作為目標(biāo)管理的一種手段，其目標(biāo)應(yīng)與組織的目標(biāo)保持一致，然而，隨著組織層級(jí)鏈的傳遞，處于底層的地方政府往往容易專注于活動(dòng)的過(guò)程導(dǎo)向，而忽視活動(dòng)的結(jié)果導(dǎo)向，使得效率、質(zhì)量對(duì)組織的貢獻(xiàn)程度退居次要地位，在評(píng)估過(guò)程中處于被動(dòng)地位。

2.績(jī)效評(píng)估內(nèi)容是否科學(xué)

政府部門角色的合理定位，是科學(xué)組織績(jī)效評(píng)估的前提?？?jī)效評(píng)估的內(nèi)容應(yīng)根據(jù)政府部門的職能確定，越位基礎(chǔ)上的績(jī)效評(píng)估是評(píng)估異化的重要表現(xiàn)。當(dāng)前，由于中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)仍處于較為劇烈的轉(zhuǎn)型期，政府職能在某些方面的界定仍處于莫衷一是的狀態(tài)，在目標(biāo)責(zé)任制、效能監(jiān)察等管理機(jī)制中，組織績(jī)效評(píng)估都是圍繞“中心工作”展開，而不少地方政府和部門所確定的“中心工作”，并不一定屬于或完全屬于政府的職能范疇，如果將這些工作置于績(jī)效評(píng)估體系的重要地位，則內(nèi)容的科學(xué)性就成為異化與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。

(二)績(jī)效評(píng)估異化分類

根據(jù)績(jī)效評(píng)估異化界定原則，可以將中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估的異化現(xiàn)象分為四類。

1.偏離性異化

偏離性異化指的是組織或個(gè)人在進(jìn)行績(jī)效評(píng)估時(shí)過(guò)分追求過(guò)渡性的“非使命指標(biāo)”，導(dǎo)致結(jié)果指標(biāo)向過(guò)程指標(biāo)轉(zhuǎn)化，使得與最初績(jī)效目標(biāo)產(chǎn)生嚴(yán)重偏離的現(xiàn)象。非使命目標(biāo)在很大程度上是改革者為應(yīng)對(duì)有效治理地方事務(wù)的壓力性政治需求而采取的權(quán)宜之計(jì)，屬于暫時(shí)性和過(guò)程性指標(biāo)，過(guò)分追求易導(dǎo)致本末倒置，侵蝕地方政府治理根基。*JieGao，Hitting the Target But Missing the Point: The Rise of Non-Mission-Based Targets in Performance Measurement of Chinese Local Governments，Administration & Society，42( 1S) ，2010，p．56-76．

在中國(guó)，偏離性異化集中體現(xiàn)在政府績(jī)效評(píng)估體系中對(duì)諸如信訪、招商引資、計(jì)劃生育、農(nóng)作物推廣等任務(wù)指標(biāo)的嚴(yán)格制定上。如招商引資目標(biāo)考核的任務(wù)被下發(fā)到各級(jí)地方政府，甚至某些國(guó)家級(jí)新區(qū)功能區(qū)區(qū)域外行使社會(huì)管理職能的下轄街道也被賦予剛性考核義務(wù)*如天津?yàn)I海新區(qū)在2013年9月26日撤銷塘沽、漢沽、大港三個(gè)城區(qū)工委、管委會(huì)建制后，仍賦予轄下27個(gè)街鎮(zhèn)招商引資指標(biāo)任務(wù)。，凡完不成招商指標(biāo)的部門和官員都將面臨著通報(bào)批評(píng)、扣發(fā)補(bǔ)貼、離崗、引咎辭職的處理。然而，招商引資僅僅是完成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的結(jié)果指標(biāo)下的過(guò)程指標(biāo)，當(dāng)面臨巨大的招商壓力時(shí)，政府部門很難成為“公正仲裁者”或良好市場(chǎng)秩序的締造者。

2.對(duì)沖性異化

對(duì)沖性異化指的是由于評(píng)估指標(biāo)設(shè)置的綜合性，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果被沖淡甚至失靈的現(xiàn)象。近年來(lái)，地方政府的指標(biāo)體系隨著績(jī)效評(píng)估的廣泛應(yīng)用而日益完善，考核形式也逐步增多，兩者都在一定程度上加劇了被評(píng)估主體的“應(yīng)試疲勞”；尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、節(jié)能減排、安全生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)助、環(huán)境保護(hù)、科技創(chuàng)新等諸多方面都被逐步納入考核體系，過(guò)于分散的指標(biāo)任務(wù)分散了政府部門的精力，且不同指標(biāo)任務(wù)之間也會(huì)存在不同程度的沖突，考核指標(biāo)不斷完善的同時(shí)也削弱了考核指標(biāo)的指向性；最后的評(píng)分階段，分?jǐn)?shù)配比往往又使用簡(jiǎn)單加權(quán)平均的通用計(jì)算方式，而不是對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行層次和權(quán)重的分配，最終導(dǎo)致考核指標(biāo)失靈，無(wú)法通過(guò)指標(biāo)考核改善治理質(zhì)量。

對(duì)沖性異化的另一個(gè)突出表現(xiàn)是同時(shí)專注于過(guò)程性指標(biāo)與結(jié)果性指標(biāo)，導(dǎo)致結(jié)果性指標(biāo)在加權(quán)中被沖淡。新公共管理理論認(rèn)為，“最核心的觀點(diǎn)是為結(jié)果而管理，而不是努力去完成那些被期望做的事；最重要的結(jié)果之一則是使‘顧客’滿意”*Bardach , Eugenel Getting Agencies to Work Together :The Practice and Theory of Managerial Craftsmanship. Washington D. C. : Brookings Institution Press ,1998.。然而，中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系中，領(lǐng)導(dǎo)重視程度、組織的保障、組織的活動(dòng)、服務(wù)對(duì)象滿意度，在評(píng)估結(jié)果中各占四分之一左右的比重，導(dǎo)致真正需要被重視的服務(wù)對(duì)象滿意度比重在聚合異化中被沖淡。這不僅使得參與者積極性受挫，也并未帶來(lái)公共服務(wù)質(zhì)量的明顯提升，政府績(jī)效評(píng)估效果和作用式微已影響到績(jī)效評(píng)估活動(dòng)的公信力及可持續(xù)性。

3.驅(qū)逐性異化

驅(qū)逐性異化指的是由于績(jī)效評(píng)估中量化指標(biāo)的可計(jì)量性，導(dǎo)致被評(píng)估主體對(duì)可計(jì)量指標(biāo)的過(guò)度關(guān)注，從而忽略其他不可計(jì)量性工作，出現(xiàn)可計(jì)量任務(wù)“驅(qū)逐”不可計(jì)量任務(wù)的現(xiàn)象。*Wilson，J.Q. What Governmental Agencies Do and Why They Do It? New York: Basic Books, 1989.績(jī)效指標(biāo)具有價(jià)值倡導(dǎo)與行為指南功能，盡管客觀可計(jì)量指標(biāo)是對(duì)評(píng)估工作內(nèi)容的抽象概括，并不能包含工作的全部方面，因?yàn)?，政府部門的產(chǎn)出往往包含很多無(wú)形的公共服務(wù)，與企業(yè)管理不同，有些公共服務(wù)很難用客觀指標(biāo)加以衡量。如果被評(píng)估者專注于量化指標(biāo)數(shù)據(jù)的營(yíng)造，易導(dǎo)致量化指標(biāo)出現(xiàn)機(jī)械性膠化，對(duì)實(shí)際工作產(chǎn)生消極影響。

舉例來(lái)說(shuō)，地方政府績(jī)效評(píng)估中長(zhǎng)期以招商引資和GDP作為核心指標(biāo)，以此決定對(duì)地方執(zhí)政者人事升遷考核的重要依據(jù)，而往往不會(huì)采用一些不易量化的指標(biāo)對(duì)執(zhí)政者進(jìn)行考核，如居民幸福感等；公安部門績(jī)效評(píng)估的核心指標(biāo)是破案率，而往往忽略居民的安全感；稅收部門績(jī)效評(píng)估的核心指標(biāo)是收款數(shù)，而往往忽略服務(wù)質(zhì)量、民主作風(fēng)等。長(zhǎng)此以往，數(shù)字驅(qū)動(dòng)下的績(jī)效評(píng)估容易誘發(fā)被考評(píng)主體的“迎合性執(zhí)行”和“偽造性執(zhí)行”。如果將治愈數(shù)作為醫(yī)療部門績(jī)效評(píng)估的核心指標(biāo)，醫(yī)生會(huì)傾向于接待病情較輕且容易治愈的病人，而對(duì)病情較重且難以治愈的病人避而遠(yuǎn)之；同樣，如果將破案率作為公安機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)估的核心指標(biāo)，辦案人員可能會(huì)選擇性地降低犯罪的標(biāo)準(zhǔn)或者專注于尋找甚至“創(chuàng)造”案件。因此，在評(píng)估主體信息不對(duì)稱的情況下，理性的被評(píng)估者就要想法設(shè)法隱瞞真實(shí)信息，或者創(chuàng)造出迎合標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)，通過(guò)多種手段保證評(píng)估結(jié)果好于實(shí)際狀況，這些都會(huì)為部門運(yùn)行的實(shí)際績(jī)效帶來(lái)危害。

4.溢出性異化

溢出性異化指的是績(jī)效評(píng)估在實(shí)施的過(guò)程中，功能出現(xiàn)異化，從而由“評(píng)價(jià)方法”擴(kuò)散為“執(zhí)政工具”的現(xiàn)象。盡管我國(guó)各級(jí)地方政府的績(jī)效評(píng)估也取得了一定的成效，但客觀地說(shuō)，以“考核”為目的的評(píng)估更多地是把績(jī)效評(píng)估作為了“評(píng)比評(píng)優(yōu)”的工具，從而更多地把注意力集中在最終的名次上，而不是思考如何通過(guò)評(píng)估發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。

溢出性異化的另一個(gè)突出表現(xiàn)是領(lǐng)導(dǎo)者不自覺地將績(jī)效評(píng)估當(dāng)作控制和駕馭下屬的策略性工具，甚至作為收縮權(quán)力的“指揮棒”，如果下屬有違背上級(jí)的意愿和行為，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)可以通過(guò)專項(xiàng)評(píng)估設(shè)置、公眾評(píng)議尋托、察訪核驗(yàn)突擊等手段對(duì)下屬進(jìn)行脅迫性控制，使得績(jī)效評(píng)估在此過(guò)程中由技術(shù)手段擴(kuò)散為政治手段。

三、績(jī)效異化的兩個(gè)走向

績(jī)效評(píng)估作為新管理主義倡導(dǎo)下的現(xiàn)代公共行政語(yǔ)言，其制度本身就具有價(jià)值取向上的主客觀分歧，這樣的分歧來(lái)源于評(píng)估主客體在不同視角下對(duì)組織績(jī)效的界定，如果過(guò)度傾向于其中一種方向，易導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估異化，從而使評(píng)估結(jié)果不能客觀、真實(shí)地反映政府部門的運(yùn)行績(jī)效。兩者的比較詳見表1。

表1 績(jī)效異化兩種方向的比較

(一)客觀評(píng)估：封閉系統(tǒng)下的“效率”

如果將被評(píng)估主體視為一個(gè)封閉的系統(tǒng)，假設(shè)任務(wù)是重復(fù)的、產(chǎn)出以某種方式消失、標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量的資源可以永久獲得，則評(píng)估主體會(huì)不自覺地開始專注組織的技術(shù)層面，致力于技術(shù)功能的有效運(yùn)行，被突出觀察的是組織的生產(chǎn)技術(shù)，即包含了序列的匹配和依賴，在流水生產(chǎn)線上以恒定的速率生產(chǎn)單一產(chǎn)品的能力，此時(shí)效率成為組織績(jī)效評(píng)估的核心指標(biāo)。

在封閉系統(tǒng)視角下，組織的效率問題得以凸顯，而組織的公平層面相應(yīng)被評(píng)估者淡化。評(píng)估者往往只分析組織的經(jīng)濟(jì)因素，而過(guò)少考慮組織的政治因素，特別是公共績(jī)效評(píng)估充分利用了技術(shù)的特點(diǎn)，但它簡(jiǎn)單地套用了物質(zhì)生產(chǎn)中產(chǎn)品質(zhì)量定級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法反映人類追求公平正義的價(jià)值。伴隨著各種管理技術(shù)手段的采用，如質(zhì)量管理、目標(biāo)管理和成本收益分析等等，政策制定者和執(zhí)行者往往傾向于依賴工具和技術(shù)手段的問題解決方案，這至少帶來(lái)了三個(gè)沒有預(yù)期的結(jié)果：(1)數(shù)理統(tǒng)計(jì)法在組織績(jī)效中的廣泛應(yīng)用，量化思維逐漸形成；(2)集中化政策的廣泛制定，組織趨同化與企業(yè)化現(xiàn)象嚴(yán)重；(3)人文與價(jià)值關(guān)懷的式微，社會(huì)人情的冷漠。這最終會(huì)導(dǎo)致管理權(quán)力的集中和依賴更多技術(shù)手段，由此導(dǎo)致了組織績(jī)效評(píng)估異化的封閉性方向。

(二)主觀評(píng)估：開放系統(tǒng)下的“滿意”

如果將評(píng)估對(duì)象視為一個(gè)開放的系統(tǒng)，組織將不是獨(dú)立的實(shí)體，而是與周圍環(huán)境循環(huán)作用、相互反饋的一個(gè)部門，評(píng)估主體會(huì)不自覺地開始專注組織的協(xié)調(diào)層面，致力于協(xié)調(diào)技術(shù)次組織及其產(chǎn)品使用者，被突出觀察的是組織的協(xié)調(diào)技術(shù)，即對(duì)于時(shí)空上散亂分布的多個(gè)客戶，依據(jù)客戶自身的反饋對(duì)多種技術(shù)進(jìn)行個(gè)性化的選取、組合與排序的能力，此時(shí)滿意成為組織績(jī)效評(píng)估的核心指標(biāo)。

在開放系統(tǒng)視角下，組織的公平問題得以凸顯，而組織的技術(shù)層面相應(yīng)遭遇淡化。評(píng)估者往往專注于組織的政治維度，而相應(yīng)地忽略了組織的經(jīng)濟(jì)維度。公眾對(duì)政府公共服務(wù)的需求、質(zhì)量評(píng)估、態(tài)度和滿意度等成為組織管理者競(jìng)相追逐的目標(biāo)，以此為基礎(chǔ)開展的政府績(jī)效評(píng)估往往會(huì)墜入“民眾迎合主義”的風(fēng)險(xiǎn)，公眾的監(jiān)督者和生產(chǎn)者角色被片面強(qiáng)調(diào)，而消費(fèi)者角色則被忽略。同樣地，這些觀念也會(huì)帶來(lái)負(fù)面的溢出結(jié)果：(1)參與泛化導(dǎo)致組織效率的低下；(2)民眾迎合主義導(dǎo)致組織的任務(wù)失去長(zhǎng)期規(guī)劃；(3)公眾評(píng)議可能會(huì)被利用成為政治斗爭(zhēng)的工具。由此導(dǎo)致了管理權(quán)力的過(guò)度分散以及組織績(jī)效評(píng)估的異化走向。

四、影響績(jī)效評(píng)估異化的普遍性因素

績(jī)效評(píng)估工作是一個(gè)系統(tǒng)的過(guò)程，做好績(jī)效評(píng)估工作，需要績(jī)效指標(biāo)的科學(xué)設(shè)計(jì)、考評(píng)結(jié)果的合理利用、考核方式的多樣組合以及評(píng)估主體的多元配比共同發(fā)揮作用，任何一方面出現(xiàn)問題都可能導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估實(shí)際效果弱化，甚至異化。在對(duì)績(jī)效評(píng)估異化影響因素的劃分中，能動(dòng)程度和匹配程度是其中極具代表性的兩類。能動(dòng)程度是指被考評(píng)單位對(duì)績(jī)效評(píng)估工作的認(rèn)知情況，包括對(duì)同一績(jī)效考評(píng)指標(biāo)的執(zhí)行時(shí)間長(zhǎng)短和是否主動(dòng)地接受績(jī)效考評(píng)兩方面；匹配程度是指績(jī)效評(píng)估工作與被考評(píng)單位日常工作及利益的契合程度，包括績(jī)效考核指標(biāo)是否與地方各部門利益匹配、績(jī)效目標(biāo)與結(jié)果運(yùn)用是否與街頭官僚利益匹配兩層次。

(一)能動(dòng)程度

能動(dòng)程度是影響績(jī)效評(píng)估工作異化的重要因素，能動(dòng)程度越高說(shuō)明對(duì)績(jī)效評(píng)估的認(rèn)知越深刻、越科學(xué)，績(jī)效評(píng)估越不容易異化；反之則說(shuō)明對(duì)績(jī)效評(píng)估的認(rèn)知越教條被動(dòng)。作為主觀認(rèn)知上的變量，能動(dòng)程度的高低取決于被評(píng)估主體對(duì)績(jī)效指標(biāo)、考評(píng)結(jié)果以及考評(píng)方式等多個(gè)方面的認(rèn)知，詳見表2。

表2 能動(dòng)程度影響維度匯總表

由政府發(fā)動(dòng)、政府實(shí)施的績(jī)效評(píng)估實(shí)際上是一種內(nèi)部控制型的評(píng)估，具有單向性的特點(diǎn)*周志忍：《我國(guó)政府評(píng)估需要思考的幾個(gè)問題》，《行政管理改革》，2011年第4期。，表現(xiàn)為上級(jí)政府或主管部門對(duì)下級(jí)政府或主管部門進(jìn)行自上而下的評(píng)估；績(jī)效評(píng)估體系也往往由處于行政序列高端的部門設(shè)計(jì)完成，缺乏社會(huì)和下級(jí)部門對(duì)體系設(shè)計(jì)的參與。內(nèi)部控制型組織把績(jī)效評(píng)估當(dāng)成控制約束下級(jí)的工具，而非承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的載體。內(nèi)部控制型績(jī)效評(píng)估能動(dòng)程度低，可能導(dǎo)致評(píng)估異化。

評(píng)估主體可以由各級(jí)政府部門、專家學(xué)者、獨(dú)立的社會(huì)團(tuán)體、普通公眾等聯(lián)合組成，甚至是“績(jī)效考評(píng)委員會(huì)”*王建名：《中國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)績(jī)效考評(píng)目標(biāo)模式研究》，《管理世界》，2005年第10期。，因評(píng)估主體的價(jià)值取向不盡相同*包國(guó)憲、冉敏：《政府績(jī)效評(píng)價(jià)中不同主體的價(jià)值取向》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》，2007年第1期。，評(píng)估主體多元且比例合理有助于提高被評(píng)估主體的能動(dòng)程度。采用政府封閉的績(jī)效評(píng)估，缺乏其他主體的參與，或者激進(jìn)的民眾評(píng)議，片面強(qiáng)調(diào)民眾參與數(shù)量及迎合民眾意見，一定程度上會(huì)忽視評(píng)估的科學(xué)客觀性*倪星、李佳源：《政府績(jī)效的公眾主觀評(píng)價(jià)模式：有效，抑或無(wú)效？——關(guān)于公眾主觀評(píng)價(jià)效度爭(zhēng)議的述評(píng)》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2010年第4期；毛壽龍、陳小華：《政府績(jī)效評(píng)估中公眾參與的限度及超越》，《理論探討》，2011年第1期。。

績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容和指標(biāo)也是影響績(jī)效評(píng)估的重要因素。指標(biāo)的不切實(shí)際會(huì)誘發(fā)個(gè)別地方政府為了追求指標(biāo)的達(dá)成而對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)進(jìn)行控制，從而導(dǎo)致職能越位；指標(biāo)體系貪大求全和朝令夕改也容易導(dǎo)致異化，龐大且定量化的指標(biāo)體系、頻繁修改的指標(biāo)內(nèi)容，容易降低指標(biāo)的敏感度，也會(huì)給實(shí)際工作人員增加執(zhí)行難度*倪星、余凱：《試論中國(guó)績(jī)效評(píng)估制度的創(chuàng)新》，《政治學(xué)研究》，2004年第3期。。包含目標(biāo)責(zé)任意涵的績(jī)效評(píng)估易導(dǎo)致地方政府鑒于壓力和時(shí)限進(jìn)行虛假行為，也可能催生成本的集中化浪費(fèi)；而包含突擊檢查意涵的績(jī)效評(píng)估，則會(huì)給地方帶來(lái)一個(gè)新的檢查，而不是一個(gè)過(guò)程管理的評(píng)估。

(二)匹配程度

匹配程度反映的是客觀上的指標(biāo)，包括績(jī)效考核指標(biāo)與地方實(shí)際利益匹配程度、績(jī)效考評(píng)指標(biāo)實(shí)現(xiàn)難度與街頭官僚利益獲得難度兩方面的匹配程度。匹配程度越高說(shuō)明績(jī)效評(píng)估工作與地方實(shí)際情況越契合，在推進(jìn)過(guò)程中不會(huì)出現(xiàn)異常；反之績(jī)效評(píng)估工作則會(huì)帶來(lái)被考核單位的選擇性執(zhí)行和虛假化執(zhí)行等情況。

績(jī)效考核指標(biāo)的科學(xué)性不僅僅包括指標(biāo)本身是否能夠達(dá)到績(jī)效目的，也包括績(jī)效指標(biāo)是否符合地方實(shí)際利益以及績(jī)效指標(biāo)實(shí)現(xiàn)難度是否適中等因素。地方實(shí)際利益包括地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和地方各政府部門的利益關(guān)系。如果在一個(gè)以重工業(yè)為基礎(chǔ)的城市實(shí)行綠色GDP為核心指標(biāo)的績(jī)效考評(píng)指標(biāo)，會(huì)催生各地方政府機(jī)構(gòu)在目標(biāo)責(zé)任制的要求和績(jī)效評(píng)估結(jié)果的激勵(lì)下做出瞞報(bào)謊報(bào)、偽造數(shù)據(jù)的行為。績(jī)效指標(biāo)與地方實(shí)際匹配程度越低，越容易導(dǎo)致異化。

績(jī)效評(píng)估結(jié)果運(yùn)用的目的在于通過(guò)激勵(lì)懲罰機(jī)制提高政府效能，然而當(dāng)績(jī)效評(píng)估的效績(jī)獎(jiǎng)勵(lì)占基層公務(wù)員收入的比例過(guò)高時(shí)，基層公務(wù)員則可能為了績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)過(guò)分追求指標(biāo)的達(dá)成，從而忽視指標(biāo)的內(nèi)涵。事實(shí)上，一味追求量化的績(jī)效措施也會(huì)妨礙公共服務(wù)的質(zhì)量，并且削弱對(duì)街頭官僚的問責(zé)制，導(dǎo)致績(jī)效問責(zé)的“可計(jì)量的任務(wù)驅(qū)逐不可計(jì)量的任務(wù)”、“選擇性執(zhí)行”和“績(jī)效悖論”。*顏海娜、聶勇浩：《基層公務(wù)員績(jī)效問責(zé)的困境——基于“街頭官僚”理論的分析》，《中國(guó)行政管理》，2013年第8期?？?jī)效目標(biāo)和結(jié)果運(yùn)用與街頭官僚利益匹配程度越低，越容易導(dǎo)致異化。

(三)績(jī)效異化的普遍性邏輯

影響績(jī)效評(píng)估異化的兩個(gè)因素，按照高低程度兩兩組合形成四種組合，每一種組合對(duì)應(yīng)著不同的異化方向，參見表3。

表3 匹配程度與能動(dòng)程度的集中異化

表3表明，能動(dòng)程度高、匹配程度高時(shí)，一般不會(huì)帶來(lái)異化。能動(dòng)程度低、匹配程度高時(shí)，盡管績(jī)效評(píng)估實(shí)施起來(lái)難度很低，也不會(huì)得到各方的反對(duì)，最后也能順利執(zhí)行；但是由于被評(píng)估主體對(duì)績(jī)效評(píng)估的認(rèn)知不足，推行評(píng)估的自主意愿不強(qiáng)，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估的效果變?nèi)?，?jī)效評(píng)估的質(zhì)量降低，對(duì)沖性異化和溢出性異化都屬于這種情形。能動(dòng)程度高、匹配程度低時(shí)，盡管被評(píng)估主體對(duì)績(jī)效管理認(rèn)識(shí)深刻，績(jī)效評(píng)估的目的是為了提高政府效能、擴(kuò)大評(píng)估主體、優(yōu)化評(píng)估指標(biāo)、強(qiáng)調(diào)過(guò)程管理，但是在具體執(zhí)行時(shí)易遭遇較多阻礙，會(huì)出現(xiàn)指標(biāo)設(shè)計(jì)虛假化、指標(biāo)獲得艱難化、考評(píng)結(jié)果緊張化等情況，偏離性異化、驅(qū)逐性異化屬于這種情形。能動(dòng)程度低、匹配程度低時(shí)，績(jī)效評(píng)估基本上就流于形式了。

五、影響績(jī)效評(píng)估異化的中國(guó)特殊性因素

(一)目標(biāo)責(zé)任制與傳統(tǒng)政績(jī)觀的耦合

中國(guó)的績(jī)效評(píng)估是在一種“壓力型體制”和“干部崗位目標(biāo)管理責(zé)任制”下形成的，這種評(píng)估更容易形成上級(jí)對(duì)下級(jí)的考核，尤其是上級(jí)政府掌握著下級(jí)政府的資源時(shí)，績(jī)效評(píng)估異化的可能性將大大提高。一任政府官員可能會(huì)為了追求短期效果而對(duì)城市規(guī)劃、投資領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)整，在傳統(tǒng)的政績(jī)觀里取得一定的成績(jī)、得到領(lǐng)導(dǎo)的賞識(shí)是中國(guó)地方官員晉升的主要途徑。壓力型體制下的目標(biāo)責(zé)任制加上傳統(tǒng)的政績(jī)觀使得地方政府在推進(jìn)績(jī)效評(píng)估的過(guò)程中，往往形成上級(jí)對(duì)下級(jí)的單向度考核，缺少社會(huì)公眾參與，更容易出現(xiàn)溢出性異化。

(二)運(yùn)動(dòng)式治理與根據(jù)地經(jīng)驗(yàn)的擴(kuò)散

中國(guó)的績(jī)效評(píng)估帶有運(yùn)動(dòng)式治理的特點(diǎn)，并且呈現(xiàn)出較強(qiáng)的根據(jù)地決策經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)散的色彩。一旦績(jī)效管理提出，它的生命力和滲透力都會(huì)達(dá)到頂峰，在各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)部門都要進(jìn)行績(jī)效管理，一個(gè)新指標(biāo)和新方法提出，各個(gè)領(lǐng)域都在學(xué)習(xí)，這既與中國(guó)開展績(jī)效管理時(shí)間較短有關(guān)，也帶有政策擴(kuò)散的色彩。運(yùn)動(dòng)式治理導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估異化的主要原因是政策擴(kuò)散過(guò)程中出現(xiàn)的不適應(yīng)問題。廣東的經(jīng)驗(yàn)適應(yīng)廣東，但不一定適合北京，然而中國(guó)的績(jī)效評(píng)估有革命經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)散的色彩，一套指標(biāo)在各地流轉(zhuǎn)，實(shí)際上中國(guó)的經(jīng)濟(jì)具有明顯的跨越式斷層發(fā)展的特點(diǎn)，東中西部差異明顯，同樣強(qiáng)調(diào)同一指標(biāo)的含義，甚至用同一“科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)”來(lái)設(shè)計(jì)績(jī)效考核指標(biāo)是導(dǎo)致異化的重要因素，在落后地區(qū)強(qiáng)調(diào)發(fā)達(dá)地區(qū)的績(jī)效考核指標(biāo)只會(huì)帶來(lái)弄虛作假和選擇性執(zhí)行。

(三)企業(yè)化政府與西方新思維的嫁接

新公共管理運(yùn)動(dòng)倡導(dǎo)績(jī)效問責(zé)，希望通過(guò)績(jī)效評(píng)估來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)政府效能的提升，提高政府工作效率，改變政府形象，把政府當(dāng)成是一個(gè)生產(chǎn)公共服務(wù)的企業(yè)，強(qiáng)調(diào)提高政府的生產(chǎn)率。新公共管理強(qiáng)調(diào)測(cè)量，追求績(jī)效量化模式管理。

然而政府的職能除了提高效率之外，更要求注重公平和社會(huì)正義。從目前實(shí)行績(jī)效管理的各省市試點(diǎn)來(lái)看，政府都在強(qiáng)調(diào)行政效率的提高和行政態(tài)度的改變，各部門都在強(qiáng)調(diào)高效的部門運(yùn)營(yíng)與企業(yè)化管理；然而這些都是提高政府能力的經(jīng)濟(jì)維度，并沒有過(guò)多涉及政治維度的再分配。中國(guó)地方政府在績(jī)效評(píng)估中熱衷于以技術(shù)手段設(shè)計(jì)和開發(fā)政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，以技術(shù)理性代替政治理性探討政府績(jī)效管理機(jī)制,沉湎于對(duì)技術(shù)的精細(xì)化追求*陳天祥：《政府績(jī)效管理研究：回歸政治與技術(shù)雙重理性本義》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》，2011年第4期。；出現(xiàn)以民為本價(jià)值缺失、經(jīng)濟(jì)價(jià)值泛化等扭曲現(xiàn)象*廖曉明、孫莉：《論我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估中的價(jià)值取向》，《中國(guó)行政管理》，2010年第4期。，政府績(jī)效的提高，行政效率的提升，包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)的擴(kuò)張，在不能更好地用于再分配以減緩階層固化、縮小貧富差距的情況下，績(jī)效評(píng)估就沒有了存在的意義。片面強(qiáng)調(diào)政府的企業(yè)化管理，強(qiáng)調(diào)政府行為的營(yíng)利性，而忽視政府行為的公平性，績(jī)效評(píng)估的目的必然會(huì)受到詬病。

六、提高績(jī)效評(píng)估有效性的對(duì)策建議

中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估異化導(dǎo)致公共資源的不合理配置，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。過(guò)度偏向“效率”和“滿意”中的一方都不適宜中國(guó)的實(shí)際，如何才能跳出“效率”和“滿意”的兩難境地，提高地方政府績(jī)效評(píng)估的有效性，需要在戰(zhàn)略管理與政策設(shè)計(jì)上做方向性的調(diào)整與轉(zhuǎn)變。

(一)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)：由“建設(shè)能力”向“治理能力”轉(zhuǎn)變

“一種有效的管理工具”是很多學(xué)者對(duì)政府績(jī)效評(píng)估性質(zhì)的基本概括。這種“管理工具”的認(rèn)識(shí)主要源自企業(yè)績(jī)效管理理論的觀點(diǎn)，進(jìn)而衍生出“管理評(píng)估”范式，該范式的主要特點(diǎn)表現(xiàn)在以“所有者”和“經(jīng)營(yíng)者”的身份，專注于對(duì)組織建設(shè)能力的評(píng)估，而忽略了對(duì)組織維持能力的評(píng)估。隨著資本市場(chǎng)的發(fā)展和股份制的不斷完善，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步分離，“治理評(píng)估”范式逐步顯現(xiàn)發(fā)展，該范式的主要特點(diǎn)主要表現(xiàn)在以經(jīng)營(yíng)者的身份，專注于對(duì)組織維持能力而非建設(shè)能力的評(píng)估，雖然二者的評(píng)估對(duì)象是一致的，均為組織的整體績(jī)效，但它們所持的立場(chǎng)和評(píng)估的動(dòng)機(jī)卻有著實(shí)質(zhì)上的區(qū)別。

中國(guó)地方政府因?yàn)槭艿絺鹘y(tǒng)行政文化、現(xiàn)行行政體制等諸多因素的影響，對(duì)政府績(jī)效評(píng)估較大程度仍停留在“管理評(píng)估”范式上，仍多以地區(qū)生產(chǎn)總值等經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)為地區(qū)績(jī)效評(píng)估的重要標(biāo)準(zhǔn)，專注于地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)能力，而忽略了地區(qū)的維持能力與可持續(xù)能力。今后在地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系確立的過(guò)程中，可以在延續(xù)對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)能力評(píng)估的基礎(chǔ)上，適當(dāng)?shù)丶尤胍恍?duì)地方政府治理能力的評(píng)估指標(biāo)，如政府負(fù)債、地區(qū)就業(yè)率、地區(qū)間泰爾指數(shù)、地區(qū)復(fù)合治理能力等，這些指標(biāo)的加入在強(qiáng)化政府治理能力的同時(shí)，也減少了評(píng)估過(guò)程中的偏離性異化。

(二)評(píng)估體系：由“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”向“分層標(biāo)準(zhǔn)”轉(zhuǎn)變

中國(guó)的績(jī)效評(píng)估帶有運(yùn)動(dòng)式治理的特點(diǎn)，一旦某一方法或指標(biāo)被提出，在各個(gè)層級(jí)、各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)部門都要接受相同的考核，分?jǐn)?shù)配比往往使用簡(jiǎn)單加權(quán)平均的通用計(jì)算方式，而不對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行層次和權(quán)重的分配，這也在一定程度上導(dǎo)致了績(jī)效評(píng)估過(guò)程中驅(qū)逐性異化和對(duì)沖性異化的出現(xiàn)。現(xiàn)實(shí)的情況是，由于各個(gè)層級(jí)的政府職能差異性的存在，政府組織整體績(jī)效評(píng)估結(jié)果的有效性往往被“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”中的經(jīng)濟(jì)性導(dǎo)向和平均化導(dǎo)向所沖淡，最終導(dǎo)致考核指標(biāo)失靈，無(wú)法通過(guò)指標(biāo)考核改善治理質(zhì)量。

今后地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系確立的過(guò)程中，可以針對(duì)政府績(jī)效評(píng)估中的經(jīng)濟(jì)性導(dǎo)向和平均化導(dǎo)向，設(shè)立多層次的指標(biāo)考核體系，這里的“多層次標(biāo)準(zhǔn)”主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一是指標(biāo)內(nèi)容上的層次性，即對(duì)考核指標(biāo)做基礎(chǔ)性、重點(diǎn)性和發(fā)展性的分類，如基礎(chǔ)性指標(biāo)包括社會(huì)保障、社會(huì)就業(yè)、基礎(chǔ)教育、市政交通、環(huán)境保護(hù)等，重點(diǎn)性指標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)福利、高等教育等，發(fā)展性指標(biāo)包括文化創(chuàng)意、科技創(chuàng)新等，每類指標(biāo)依次被賦予相應(yīng)的權(quán)重；第二是考核對(duì)象上的層次性，即對(duì)考核對(duì)象做層級(jí)上的區(qū)分，各級(jí)地方政府應(yīng)依據(jù)職能劃分的不同確立不同的指標(biāo)考核體系，以便更有效地考察地方政府的實(shí)際運(yùn)行情況。

(三)評(píng)估主體：由“單一主體”向“復(fù)合主體”轉(zhuǎn)變

中國(guó)地方政府長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行在以政府內(nèi)部為主體的績(jī)效評(píng)估過(guò)程，一定程度上造成了政府體系之外的其他主體的監(jiān)督缺位，如權(quán)力機(jī)關(guān)、政黨組織、社會(huì)公眾、媒體、第三方評(píng)估等。隨著這些主體的社會(huì)主體意識(shí)不斷增強(qiáng)，政府部門應(yīng)有意識(shí)地建立復(fù)合評(píng)估主體系統(tǒng)，根據(jù)地方政府實(shí)際情況，強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)在政府績(jī)效評(píng)估中的作用，發(fā)揮其他政黨組織的建議和監(jiān)督作用，進(jìn)一步完善公民參與機(jī)制，建立健全專家評(píng)估機(jī)制，有效利用媒體與社會(huì)組織的監(jiān)督作用，賦予每一主體適當(dāng)?shù)臋?quán)重，可以有效地減少驅(qū)逐性異化現(xiàn)象。

綜上而言,政府能力是個(gè)體能力與機(jī)制能力的總和，為了提高政府績(jī)效，發(fā)揮績(jī)效評(píng)估的重要作用，我們應(yīng)該尋求新的導(dǎo)向，倡導(dǎo)地方政府的“治理”能力，分層次地鋪開績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，建立績(jī)效復(fù)合評(píng)估主體系統(tǒng)，以期兼顧中國(guó)的具體實(shí)際，考慮到上下級(jí)的關(guān)系，考慮到?jīng)Q策和執(zhí)行的協(xié)調(diào)等諸多問題，這亟需學(xué)者們努力?！?/p>