鄰避型群體性事件的產(chǎn)生及其治理

□ 林奇凱 張廣州 劉海潮

近年來(lái),隨著公眾環(huán)保意識(shí)和權(quán)利意識(shí)的提高，我國(guó)因鄰避設(shè)施而引發(fā)的群體性事件日益增多，呈現(xiàn)出不斷蔓延的趨勢(shì)，并對(duì)社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了不少負(fù)面影響。如上海磁懸浮項(xiàng)目抗議事件、廣東番禺反垃圾焚燒廠事件、四川什邡事件、江蘇啟東事件以及始于廈門的一系列反PX項(xiàng)目事件等因鄰避設(shè)施而引發(fā)的群體抗議事件中，大量當(dāng)?shù)孛癖娂w散步、上街游行、圍堵、沖擊政府機(jī)構(gòu)甚至縱火焚燒公共設(shè)施，產(chǎn)生了非常深遠(yuǎn)的社會(huì)影響。鄰避沖突不僅影響社會(huì)正常秩序，而且影響到一些涉及國(guó)家重大項(xiàng)目的戰(zhàn)略布局，成為社會(huì)沖突的死結(jié)。因此，如何深入剖析鄰避型群體性事件產(chǎn)生的深層次原因，創(chuàng)新治理的機(jī)制體制,提升各級(jí)地方政府的系統(tǒng)治理和應(yīng)對(duì)能力，無(wú)疑具有重大的理論與實(shí)踐意義。

一、鄰避與鄰避型群體性事件

“鄰避”既是一種情緒，也是一種態(tài)度和行為，這種高度情緒化很容易導(dǎo)致集體反對(duì)甚至抗?fàn)?，因而與群體性事件具有很強(qiáng)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。這一概念是0'Hare于1977年首次提出的，用英文表示為：Not In My Back Yard，五個(gè)單詞的首字母簡(jiǎn)縮為NIMBY，也是鄰避這一詞的音譯來(lái)源，*O’Hare M.，“Not on My Back, You Don’t: Facility Sitting and the Strategic Important of Compensation”， Public Policy, Vol.25,1977(4),pp.407-458.又譯為“不要在我家后院”。除了“別在我家后院”之外，根據(jù)不受歡迎的程度或性質(zhì)差異，還有許多類似表述，如“風(fēng)險(xiǎn)設(shè)施”(Risky Facilities)、“本地不想要的土地使用”(Locally Unwanted Land Uses)、“不要在我任期內(nèi)”(Not In My Term Of Office)、“不要在地球上”(Not On Planet Earth)，等等?！班彵堋币辉~被媒體和學(xué)界廣泛使用，主要用以描述現(xiàn)代化與城市化進(jìn)程中，許多集體消費(fèi)的必要公共設(shè)施與非集體消費(fèi)的生產(chǎn)設(shè)施(主要包括垃圾掩埋場(chǎng)、發(fā)電廠、電視信號(hào)發(fā)射塔、化工廠、垃圾焚化廠、性病防治中心、污水處理廠、變電所、戒毒中心、精神病院等)外部性擴(kuò)散之際引起周邊居民強(qiáng)烈反對(duì)與抵制的現(xiàn)象。*鄧君韜：《“鄰避運(yùn)動(dòng)”視野下PX項(xiàng)目事件審視》，《湖南社會(huì)科學(xué)》，2013年第5期。

近些年由于大量鄰避型群體性事件的發(fā)生，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)鄰避設(shè)施及其行為的研究正處在快速發(fā)展階段。很多學(xué)者對(duì)鄰避的內(nèi)涵作了分析，如周春曉認(rèn)為它主要是居民希望保護(hù)自己的生活領(lǐng)域免受具有負(fù)面效應(yīng)的公共或工業(yè)設(shè)施干擾的抗拒心理，主要表現(xiàn)為一種鄰避情結(jié)；*周春曉：《鄰避設(shè)施的負(fù)外部性考量及其治理》，《湛江師范學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第1期。張樂(lè)和童星則認(rèn)為所謂“鄰避”是指人們反對(duì)那些修建在自己社區(qū)附近公共設(shè)施的情緒、態(tài)度和行為。*張樂(lè)，童星：《價(jià)值、理性與權(quán)力：鄰避式抗?fàn)幍膶?shí)踐邏輯——基于一個(gè)核電站備選廠址的案例分析》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第1期。由此可見(jiàn)，鄰避設(shè)施盡管與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要密切相關(guān)，但由于其具有直接或潛在的負(fù)外部性，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的潛在性、非自愿承擔(dān)性和規(guī)避成本高等特征，極易激起附近居民反對(duì)和排斥，產(chǎn)生鄰避型群體性事件。

可見(jiàn)，鄰避型群體性事件是基于鄰避行為——設(shè)施附近居民考慮到其負(fù)面影響而產(chǎn)生的，激烈的并帶有情緒化地堅(jiān)決反對(duì)某種公共設(shè)施修建的行為*Michael E. Kraft and Bruce B. Clary,“Association Citizen Participation and the Nimby Syndrome: Public Response to Radioactive Waste Disposal”，The Western Political Quarterly, Vol. 44, No. 2 (Jun.,1991), pp. 299-328.而產(chǎn)生的極具擴(kuò)散效應(yīng)的群體性事件。具有以下幾個(gè)基本特征：

(一)抗?fàn)帍?qiáng)度以鄰避設(shè)施為中心向四周擴(kuò)散

在鄰避型群體性事件中，鄰避設(shè)施附近區(qū)域的居民成為參與這類事件的主體。由于鄰避設(shè)施的負(fù)面影響主要集中在一定區(qū)域，“設(shè)施的危害程度通常與離設(shè)施的距離成反比，距離越近，潛在風(fēng)險(xiǎn)與危害越大；距離越遠(yuǎn)，風(fēng)險(xiǎn)與危害越小?！?陳寶勝：《公共政策過(guò)程中的鄰避沖突及其治理》，《學(xué)海》,2012年第5期。因此，受影響的居民一般處于一個(gè)相對(duì)較小的范圍內(nèi)，這些居民又相對(duì)集中、聯(lián)系緊密、容易形成互動(dòng)，很容易由于共同利益而聚集起來(lái)，共同抵抗和排斥鄰避設(shè)施的興建或運(yùn)行。如李敏指出，“鄰避危機(jī)中公民參與的主體上同質(zhì)性強(qiáng)，民眾的社會(huì)心理上集體同感強(qiáng)”,*李敏：《城市化進(jìn)程中鄰避危機(jī)的公民參與》，《東南學(xué)術(shù)》，2013年第2期。這是鄰避運(yùn)動(dòng)主體的獨(dú)有特點(diǎn)，也是民眾易于被組織、被動(dòng)員的關(guān)鍵要素。而且，設(shè)施附近居民為造成較大聲勢(shì)給地方政府施加壓力，往往會(huì)特意選擇白天和公眾場(chǎng)合聚集，集體散步、堵塞交通、圍堵政府機(jī)構(gòu)等制造社會(huì)影響，希望能夠引起政府部門的重視并盡快解決問(wèn)題。盡管參與者在職業(yè)、年齡等方面全然不同，但共同目標(biāo)很容易使他們聚集起來(lái)堅(jiān)決反對(duì)此類設(shè)施興建在“自家后院”。寧波反PX項(xiàng)目事件，首先是寧波鎮(zhèn)海灣塘等村數(shù)百名村民以正建的PX項(xiàng)目距離村莊太近為由到區(qū)政府門前抗議，盡管鎮(zhèn)海區(qū)政府回應(yīng)稱項(xiàng)目符合環(huán)評(píng)要求，但隨后還是引發(fā)了民眾堵路、聚眾沖擊招寶山派出所和更大一輪的游行示威活動(dòng)，并迅速蔓延至寧波市中心的天一廣場(chǎng)。事件演變過(guò)程中，鄰避運(yùn)動(dòng)從以鄰避設(shè)施為中心向四周擴(kuò)散的速度是非?？斓?，直至市政府做出“堅(jiān)決不上PX項(xiàng)目”的承諾，該區(qū)域周圍的抗議活動(dòng)才逐漸平息。

(二)共同利益促使抗?fàn)幹黧w形成自組織網(wǎng)絡(luò)

鄰避型群體性事件由于其參與者的利益訴求相當(dāng)具體和明確，且?guī)缀跛袇⑴c者對(duì)于鄰避設(shè)施的負(fù)面評(píng)價(jià)都持有相對(duì)一致的態(tài)度，即他們均有可能不同程度地成為受害者。因此，這類事件的演變都有一個(gè)從醞釀到爆發(fā)的過(guò)程，且能夠在短期內(nèi)形成自發(fā)組織的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，通常會(huì)在現(xiàn)實(shí)中打出利益訴求的口號(hào)、橫幅、標(biāo)語(yǔ)，同時(shí)借助網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)布相關(guān)信息動(dòng)員更多人加入抗議活動(dòng)之中。當(dāng)前發(fā)生的鄰避型群體性事件，尤其是一些參與人數(shù)多、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、規(guī)模較大的事件，往往都有組織者和策劃者，他們分工明確、目標(biāo)統(tǒng)一，有人借助網(wǎng)絡(luò)、即時(shí)通訊工具、手機(jī)移動(dòng)終端宣傳、策劃、動(dòng)員、組織，如創(chuàng)建論壇、發(fā)布網(wǎng)絡(luò)倡議書(shū)、征集網(wǎng)上簽名、號(hào)召集體抗?fàn)幓顒?dòng)等；還有人直接進(jìn)入鄰避設(shè)施附近居民社區(qū)宣傳動(dòng)員，如發(fā)傳單、現(xiàn)場(chǎng)征集簽名活動(dòng)等。因其共有的利益訴求、同質(zhì)性強(qiáng)、心理認(rèn)同度高，因而信息傳播速度迅捷且影響面廣。寧波反PX項(xiàng)目事件發(fā)生之前就有專人組織、策劃，特別是網(wǎng)絡(luò)動(dòng)員的信息不斷出現(xiàn)，甚至制定了行動(dòng)計(jì)劃，組織化程度趨向明顯。共同的利益訴求把他們維系在一起, 又極易吸納利益相關(guān)者和非利益相關(guān)群體，少則數(shù)十人,多則上千人，使事態(tài)不斷蔓延擴(kuò)展,最終導(dǎo)致鄰避型群體性事件。

(三)鄰避事件具有較強(qiáng)的地區(qū)模仿性

事實(shí)證明，鄰避型群體性事件具有較強(qiáng)的地區(qū)模仿性特征。從各地一系列反PX事件來(lái)看，PX最初進(jìn)入公眾視線并為公眾所熟悉是從2007年廈門PX事件開(kāi)始的，之前PX項(xiàng)目在國(guó)內(nèi)雖已存在但很少或者幾乎沒(méi)有遭到公眾的反對(duì)或排斥。廈門PX事件成為一個(gè)明顯的分水嶺，從廈門到成都、大連到寧波、昆明到茂名，PX項(xiàng)目所到之處無(wú)不遭到當(dāng)?shù)鼐用竦膹?qiáng)烈反對(duì)和排斥，認(rèn)為該項(xiàng)目“劇毒、致癌，還可能產(chǎn)生爆炸”。還謠傳一家印度PX工廠曾經(jīng)發(fā)生過(guò)爆炸事件，導(dǎo)致20多人死亡。類似的恐慌情緒、謠言和廈門PX抗?fàn)幩a(chǎn)生的示范效應(yīng)導(dǎo)致在后續(xù)的諸多PX項(xiàng)目中，鄰避行動(dòng)如火如荼、此次彼伏。因此，在鄰避型群體性事件中，不僅反對(duì)的對(duì)象被不斷的仿效，而且反對(duì)時(shí)所采取的抗?fàn)幏绞揭脖徊粩嗟姆滦?，一般都采用較為溫和的抗?fàn)幏绞剑缂w散步、圍堵交通、游行示威等，寧波的反PX項(xiàng)目事實(shí)上也是這樣仿效的結(jié)果。不過(guò)，在廣東茂名反PX和浙江余杭反垃圾焚燒廠事件中，卻出現(xiàn)了縱火焚燒公共設(shè)施和警車等過(guò)激行為，這是比較極端的案例。

二、鄰避型群體性事件產(chǎn)生的原因

鄰避型群體性事件的產(chǎn)生具有特定的利益訴求和目標(biāo)導(dǎo)向，既與鄰避設(shè)施的特殊性密切相關(guān)，也受當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)行決策體制等因素的直接影響。正是由于政府、公眾與企業(yè)對(duì)鄰避設(shè)施的不同立場(chǎng)和態(tài)度，鄰避設(shè)施的負(fù)外部性、顯失公平的利益分配導(dǎo)致設(shè)施周邊居民長(zhǎng)期焦慮，不公開(kāi)、不透明的決策以及相互之間信任的缺失最終釀成影響程度各異的群體性事件。

(一)鄰避設(shè)施的負(fù)外部性和顯失公平的利益分配是客觀誘因

鄰避型群體性事件產(chǎn)生的關(guān)鍵原因是鄰避設(shè)施具有顯著的負(fù)外部性，其負(fù)外部性衍生的收益成本分配的不均衡是引燃鄰避沖突的根本原因。*王瑩：《轉(zhuǎn)型期我國(guó)鄰避沖突的發(fā)生機(jī)理及成因——基于對(duì)什邡群體性事件樣本的分析》，《齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2013年第5期。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是對(duì)自然環(huán)境的影響，主要有空氣污染、水污染、土壤污染等；二是對(duì)附近居民生活環(huán)境、身體健康、生活質(zhì)量、財(cái)產(chǎn)價(jià)值的負(fù)面影響或令附近住戶感到不愉悅、不舒適。這是周邊居民以過(guò)激手段排斥鄰避設(shè)施的癥結(jié)所在。

但由于受科技水平所限，人類尚無(wú)法徹底規(guī)避鄰避設(shè)施對(duì)附近空氣、水、土地等造成的污染，因此，滋生這類群體性事件的客觀因素將是長(zhǎng)期存在的。如在寧波反PX事件發(fā)生之前，化工區(qū)附近村莊的村民就反映澆地的小河呈黃綠色，泛出一股腐臭味，而空氣、土壤和水污染問(wèn)題則造成農(nóng)作物產(chǎn)量低且病蟲(chóng)害嚴(yán)重；在排污方面，經(jīng)常半夜就會(huì)從鎮(zhèn)海煉化方向飄來(lái)工業(yè)毒氣，有時(shí)化工區(qū)的大煙囪還會(huì)“冒火”，等等。經(jīng)常性的空氣和土壤污染已經(jīng)導(dǎo)致當(dāng)?shù)卮迕衤员茄住⒑硌紫喈?dāng)常見(jiàn)，而肺癌、淋巴癌等癌癥數(shù)量也明顯高于其他遠(yuǎn)離化工區(qū)的村莊。*佚名：《寧波市民反對(duì)PX始末：附近村莊長(zhǎng)期受化工之害》，《三聯(lián)生活周刊》，http://www.lifeweek.com.cn/，2012年11月16日。由于這些化工污染問(wèn)題真切存在，鎮(zhèn)海煉化附件的居民長(zhǎng)期承受了鄰避設(shè)施的負(fù)外部性，鄰避設(shè)施附近居民基于對(duì)環(huán)境惡化和自身健康的擔(dān)憂，對(duì)化工區(qū)始終有很深的社會(huì)積怨，其怨氣自然而然的就通過(guò)反PX事件一并發(fā)泄出來(lái)，最終使得鄰避運(yùn)動(dòng)成為一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的群體性事件。

(二)對(duì)項(xiàng)目和政府的質(zhì)疑、不信任以及焦慮情緒是心理誘因

公平性問(wèn)題既表現(xiàn)為鄰避設(shè)施周圍居民成本—收益的失衡，也表現(xiàn)為對(duì)鄰避設(shè)施選址的質(zhì)疑，此問(wèn)題一直是附近居民反對(duì)建設(shè)鄰避設(shè)施的訴求焦點(diǎn)?！班彵茉O(shè)施所產(chǎn)生的收益由所在城市居民共同享有，但產(chǎn)生的成本和風(fēng)險(xiǎn)卻由設(shè)施附近公眾承擔(dān)，從而產(chǎn)生不均衡和不對(duì)稱的成本—收益分配結(jié)構(gòu)”。*范少虹：《論“鄰避沖突”中的政府依法行政》，《暨南學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2013年第3期。這種利益權(quán)衡就會(huì)產(chǎn)生“為什么建在我家后院”而不是他處，從而產(chǎn)生對(duì)鄰避設(shè)施選址的公平性質(zhì)疑。

鄰避設(shè)施的選址雖然有相關(guān)具體原則可依，但是這類公共設(shè)施是由政府負(fù)責(zé)修建的，也就是政府部門成為確定選址位置的最終決定者。在利弊權(quán)衡之下，政府通常采取“最小抵抗路徑原則”，盡可能地減少來(lái)自設(shè)施附近居民的反對(duì)。但是這種取舍原則會(huì)讓處于設(shè)施附近居民更加質(zhì)疑選址位置是否合理，心理上的不公平感和相對(duì)剝奪感就會(huì)涌現(xiàn)，從而產(chǎn)生對(duì)政府決策公平性的質(zhì)疑，進(jìn)而加劇對(duì)鄰避設(shè)施的排斥和反抗。而當(dāng)前各類鄰避沖突顯示出來(lái)的問(wèn)題是政府公信力明顯偏低。很多民眾寧可選擇性的偏聽(tīng)偏信謠言，也不愿意信任政府的權(quán)威信息發(fā)布。其中的原因是多方面的，與個(gè)別地區(qū)政府決策不公開(kāi)、不透明以及決策價(jià)值分配過(guò)程中的顯失公平密切關(guān)聯(lián)，另一個(gè)就是社會(huì)逐漸形成了一種呆板印象，即政府是自利的，并不會(huì)真正的關(guān)注鄰避設(shè)施周邊居民的利益和呼聲?！皬哪撤N程度上看，鄰避行為者通常對(duì)設(shè)施修建方缺乏信任和信心，認(rèn)為這些設(shè)施的修建主要反映了修建者的個(gè)人利益，而忽視了對(duì)居住社區(qū)所產(chǎn)生的長(zhǎng)遠(yuǎn)負(fù)面影響”*Michael E. Kraft and Bruce B. Clary，“Association Citizen Participation and the Nimby Syndrome: Public Response to Radioactive Waste Disposal”，The Western Political Quarterly, Vol. 44, No. 2 (Jun.,1991), pp. 299-328.。政府本應(yīng)在其中發(fā)揮著關(guān)鍵性的平衡和裁判作用，但對(duì)政府的不信任使這種作用難以發(fā)揮。事實(shí)上，國(guó)外的PX項(xiàng)目不少設(shè)施距離居民區(qū)很近，“韓國(guó)釜山PX裝置距市中心4公里；新加坡裕廊島?？松梨跓拸SPX裝置距居民區(qū)0.9公里；日本橫濱NPRC煉廠PX裝置與居民區(qū)僅隔一條高速公路?！?佚名：《寧波市民反對(duì)PX始末：附近村莊長(zhǎng)期受化工之害》，《三聯(lián)生活周刊》，http://www.lifeweek.com.cn/，2012年11月16日。因而說(shuō)明設(shè)施距離并非問(wèn)題根源，關(guān)鍵是如何通過(guò)系統(tǒng)化的機(jī)制體制建設(shè)，在確保民眾權(quán)益和適當(dāng)補(bǔ)償?shù)那疤嵯孪粽`解、消除困境、化解沖突。

(三)正當(dāng)?shù)睦嬖V求和表達(dá)權(quán)利被剝奪是直接誘因

如前所述，社會(huì)排擠和社會(huì)剝奪才是社會(huì)沖突的關(guān)鍵原因,也是鄰避型群體性事件頻發(fā)的核心因素。鄰避設(shè)施修建過(guò)程中的社會(huì)排擠或剝奪主要體現(xiàn)為兩方面，一是決策性排擠。張樂(lè)和童星指出，政府在決策權(quán)力方面的壟斷導(dǎo)致鄰避設(shè)施建設(shè)決策問(wèn)題表述含糊不清、決策過(guò)程中的價(jià)值沖突難以調(diào)和、決策過(guò)程中的參與地位不平等。*張樂(lè)，童星：《“鄰避”沖突管理中的決策困境及其解決思路》，《中國(guó)行政管理》，2014年第4期。這是誘發(fā)鄰避沖突的體制性根源，關(guān)鍵就在于精英決策模式下政府與公民的互動(dòng)漸微，*王瑩：《轉(zhuǎn)型期我國(guó)鄰避沖突的發(fā)生機(jī)理及成因——基于對(duì)什邡群體性事件樣本的分析》，《齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2013年第5期。利益相關(guān)者的決策參與權(quán)、利益訴求和表達(dá)權(quán)被排擠甚至直接剝奪，成為鄰避沖突的導(dǎo)火索。二是體制內(nèi)權(quán)利救濟(jì)渠道匱乏。隨著公民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，當(dāng)鄰避設(shè)施附近居民的合法權(quán)益遭受侵害時(shí)，他們會(huì)主動(dòng)通過(guò)各種渠道來(lái)表達(dá)利益訴求，比如合法上訪、通過(guò)居委會(huì)反映情況等途徑捍衛(wèi)自己的權(quán)益，這是社會(huì)重要的安全閥。然而，由于體制內(nèi)民眾的表達(dá)渠道不暢、表達(dá)效果并不理想，社會(huì)安全閥缺失。最終，在鄰避設(shè)施負(fù)外部性、顯失公平的利益分配、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)蔓延下的恐慌心理的共同作用下，鄰避設(shè)施周邊的民眾不得不采取更為激烈的對(duì)抗性方式向政府部門施壓，以維護(hù)自己的合法權(quán)益。事實(shí)上，盡管鄰避行為被批評(píng)為過(guò)于自私，甚至有時(shí)不夠理性，但在中國(guó)的鄰避維權(quán)則是推動(dòng)政府?dāng)U大公眾參與渠道的重要方式。*Thomas Johnson. Environmentalism and NIMBYism in China: promoting a rules-based approach to public participation，Environmental Politics，Vol. 19, No. 3, May 2010, 430-448.同時(shí)，個(gè)體在參與此類抗?fàn)幓顒?dòng)中存在法不責(zé)眾的心態(tài)，容易受其他成員情緒感染而產(chǎn)生從眾效應(yīng)和群體極化效應(yīng)，進(jìn)而形成規(guī)模不等的群體性事件。

三、鄰避型群體性事件的治理策略分析

從我國(guó)近些年發(fā)生的一系列鄰避型群體性事件來(lái)看，鄰避沖突已成為地方政府突出的挑戰(zhàn)和治理危機(jī)，因此如何推進(jìn)此類事件治理機(jī)制體制的現(xiàn)代化，提升地方政府的治理能力已成為當(dāng)務(wù)之急、重中之重。十八屆三中全會(huì)提出要改進(jìn)社會(huì)治理方式，強(qiáng)化源頭治理、系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理，標(biāo)本兼治，但更應(yīng)重在治本，為鄰避型群體性事件治理提供了基本的治理策略。因此，政府對(duì)鄰避型群體性事件的治理不能僅限于危機(jī)之后的應(yīng)急管理，更應(yīng)推進(jìn)社會(huì)治理體系和治理方式變革，強(qiáng)化公眾參與機(jī)制，從而奠定這類事件善治的基礎(chǔ)。

(一)完善政策法規(guī)和重大項(xiàng)目決策程序，建立長(zhǎng)效機(jī)制

鄰避型群體性事件是我國(guó)當(dāng)前一種突出的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，因事關(guān)群眾利益與公共利益甚至國(guó)家戰(zhàn)略，應(yīng)對(duì)處置非常困難。因此，必須完善相應(yīng)的政策法規(guī)和重大項(xiàng)目決策程序，建立鄰避型群體性事件治理的長(zhǎng)效機(jī)制。事實(shí)上，我國(guó)法律規(guī)章對(duì)相應(yīng)重大決策問(wèn)題有明確的制度規(guī)定，如2006年出臺(tái)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》要求重大項(xiàng)目在環(huán)評(píng)的各個(gè)階段都要公開(kāi)有關(guān)信息，聽(tīng)取公眾意見(jiàn)。2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》則明確指出，“要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。作出重大決策前，要廣泛聽(tīng)取、充分吸收各方面意見(jiàn)，意見(jiàn)采納情況及其理由要以適當(dāng)形式反饋或者公布”*《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2010〕33號(hào))，詳見(jiàn)中國(guó)政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/gongbao/content/2010/content_1745842.htm，2010-10-10。。因此，關(guān)鍵是強(qiáng)化制度建設(shè)和行政執(zhí)行力，唯制度才是根本性、長(zhǎng)期性、全局性的東西。應(yīng)盡快出臺(tái)《重大行政決策程序規(guī)定》、《重大項(xiàng)目決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估》等法律法規(guī)，建立決策科學(xué)化、民主化和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)鄰避設(shè)施決策的制度化、規(guī)范化、程序化，突出鄰避型群體性事件的源頭治理和法治化治理路徑。唯有如此，才能確立鄰避型群體性事件治理的長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的社會(huì)效益。

(二)強(qiáng)化協(xié)同機(jī)制，提升鄰避沖突的系統(tǒng)治理能力

善治強(qiáng)調(diào)的是政府與社會(huì)多元主體之間精誠(chéng)合作達(dá)到公共事務(wù)治理的最佳效果。民眾對(duì)鄰避設(shè)施的質(zhì)疑和抗?fàn)庯@然不可能完全靠政府“一肩挑”，必須發(fā)揮社會(huì)組織等多元主體的作用，即強(qiáng)化鄰避沖突應(yīng)對(duì)的協(xié)同，強(qiáng)化政府不同職能部門、政府部門與社會(huì)組織、民眾之間立體多元的協(xié)同。首先，政府要及時(shí)回應(yīng)社會(huì)訴求，對(duì)公眾的意見(jiàn)建議做出及時(shí)反應(yīng)，并在與社會(huì)的積極互動(dòng)中敏銳的捕捉并解決問(wèn)題。一般而言，“回應(yīng)性越大，善治的程度也就越高”，*俞可平主編：《全球化：全球治理》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版，第12頁(yè)。迅捷的回應(yīng)極可能幫助政府把鄰避沖突化解于萌芽狀態(tài)。具體而言，一是在鄰避設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施前期，政府應(yīng)主動(dòng)邀請(qǐng)附近居民代表參與鄰避設(shè)施選址問(wèn)題的參與和對(duì)話，為鄰避設(shè)施有關(guān)各方(政府、項(xiàng)目單位、居民)提供了解和溝通的平臺(tái)。二是在項(xiàng)目的環(huán)境評(píng)價(jià)、安全評(píng)價(jià)、能耗評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)上，不應(yīng)當(dāng)僅僅在公示環(huán)節(jié)才讓社會(huì)了解，而是應(yīng)主動(dòng)吸納社會(huì)公眾代表參與環(huán)境評(píng)價(jià)的調(diào)研、論證和公示等基本環(huán)節(jié)，努力做到不讓公眾誤認(rèn)為在環(huán)保上存在某種隱情而加以反對(duì)。三是在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，通過(guò)多渠道最大可能的收集民意、敏銳把握民意訴求并及時(shí)回應(yīng)。尤其是必須針對(duì)鄰避型群體性事件的苗頭性因素第一時(shí)間響應(yīng)、第一時(shí)間回應(yīng)，強(qiáng)化溝通、互動(dòng)，解疑釋惑。其次，要充分發(fā)揮公共協(xié)商的功能，實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)整合。公共協(xié)商強(qiáng)調(diào)公民平等地參與公共政策的制定過(guò)程，在充分討論、溝通和整合的基礎(chǔ)上形成具有共識(shí)基礎(chǔ)和集體約束力的政策方案，其核心要素是協(xié)商與整合，“是走出鄰避項(xiàng)目決策困境的一種現(xiàn)實(shí)選擇”。*林志標(biāo)：《鄰避項(xiàng)目決策輿論支持系統(tǒng)建構(gòu)與優(yōu)化——基于協(xié)商民主的視角》，《中共寧波市委黨校學(xué)報(bào)》，2013年第6期。因此，要從源頭上化解鄰避型群體性事件，必須健全協(xié)商民主制度，使公眾參與、平等協(xié)商和社會(huì)整合成為一種常態(tài)，并確立長(zhǎng)效機(jī)制。在協(xié)商過(guò)程中，應(yīng)盡量擴(kuò)大協(xié)商和參與主體，借助新媒體等媒介渠道創(chuàng)新協(xié)商平臺(tái)，拓寬協(xié)商渠道，最核心的一條是把鄰避設(shè)施周邊民眾納入?yún)f(xié)商過(guò)程，使之成為公共協(xié)商的一個(gè)平等環(huán)節(jié)，尊重其知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。唯有深入、廣泛、有效的公共協(xié)商以及在此基礎(chǔ)上的社會(huì)整合，杜絕政策排擠和對(duì)鄰避設(shè)施周邊民眾利益的剝奪才能夠奠定化解鄰避沖突的基礎(chǔ)，防止鄰避型群體性事件的產(chǎn)生。

(三)完善補(bǔ)償機(jī)制，奠定消除鄰避沖突的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

在強(qiáng)化公民參與和評(píng)判修建鄰避設(shè)施的同時(shí)，積極主動(dòng)地進(jìn)行補(bǔ)償也是解決問(wèn)題的重要方式。*O'Hare, Michael. “Not on My Block You Don't”: Facility Siting and the Strategic Importance of Compensation. Public Policy 25,1977.No:4 (Fall): 407-458.由于受損居民的具體利益主要表現(xiàn)在居住環(huán)境惡化、房?jī)r(jià)貶值、心理不適等方面，因此政府部門的補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式為主，并兼顧其他補(bǔ)償。具體而言，主要通過(guò)稅費(fèi)減免、直接給付金錢等貨幣補(bǔ)償，以及提供輔助公共設(shè)施、房屋置換與搬遷、加強(qiáng)心理干預(yù)、改善小區(qū)環(huán)境實(shí)物補(bǔ)償?shù)?；此外還包括建立公園、圖書(shū)館、運(yùn)動(dòng)館、游泳池等供附近居民免費(fèi)或低價(jià)使用。同時(shí)，應(yīng)明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具有的穩(wěn)定性，也就是說(shuō)形成制度化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之后在一段時(shí)間內(nèi)要保持其連續(xù)性，考慮補(bǔ)償?shù)墓叫?，尤其是在不同群體之間保證基本的公平。*儲(chǔ)誠(chéng)：《“村改居”社區(qū)鄰避沖突的治理》，《江淮學(xué)刊》，2014年第2期。此外，為了能夠讓公眾消除后顧之憂，可以考慮讓鄰避設(shè)施社區(qū)或居民代表、政府與運(yùn)營(yíng)企業(yè)簽訂具有一定責(zé)任義務(wù)關(guān)系承諾書(shū)，“明確回饋制度、監(jiān)測(cè)公示制度、意外發(fā)生后的補(bǔ)救制度，同時(shí)居民代表團(tuán)體通過(guò)教育疏導(dǎo)社區(qū)居民，增加居民對(duì)政府和項(xiàng)目單位的信任度?！?何艷玲：《對(duì)“別在我家后院”的制度化回應(yīng)探析》，《學(xué)術(shù)前沿》，2014年第3期。最后，對(duì)可能影響民眾擔(dān)憂的各類因素開(kāi)展系統(tǒng)的追蹤調(diào)查，通過(guò)定期公布工程進(jìn)展、鼓勵(lì)公民代表參與調(diào)查活動(dòng)等方式，對(duì)鄰避設(shè)施修建與運(yùn)行的具體情況進(jìn)行透明化處理，使公眾在親自參與中減少抵觸情緒，同時(shí)也有利于最大限度降低潛在風(fēng)險(xiǎn)。

綜上所述，隨著鄰避型群體性事件在我國(guó)的日益增多，政府部門需要不斷提升應(yīng)對(duì)水平和策略，這就離不開(kāi)管理理念的更新和具體法律制度的完善。由于鄰避設(shè)施存在具有現(xiàn)實(shí)必要性，由此帶來(lái)的社會(huì)矛盾沖突也難以避免，而目前各地政府以管控為主的應(yīng)急方式，以及相關(guān)立法的相對(duì)滯后和決策程序的不完善，進(jìn)一步增加了化解沖突的難度。因此，面對(duì)政府、企業(yè)與個(gè)體之間的利益平衡，政府部門應(yīng)深化法治理念，加強(qiáng)與社會(huì)的合作，強(qiáng)化系統(tǒng)治理、綜合治理能力，主動(dòng)增強(qiáng)社會(huì)利益訴求的回應(yīng)性，這既是新形勢(shì)下轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新社會(huì)治理方式的基本途徑，也是消除這類群體性事件的有效途徑?！?/p>