“省直管縣”改革：目標(biāo)定位、認(rèn)知偏差與理性思考

□ 王雪麗

一、問題的提出

上個世紀(jì)90年代開始，浙江等省(區(qū))陸續(xù)推行以“強縣擴權(quán)”、“擴權(quán)強縣”和“縣財省管”等為主要內(nèi)容的“省直管縣”系列改革。2005年以來，中央文件和中央領(lǐng)導(dǎo)人多次在不同場合中提及“省直管縣”改革。2010年中編辦在8省(區(qū))選取30個縣(市)作為行政“省直管縣”體制改革試點*中編辦選擇的8個試點省區(qū)包括：安徽、河南、黑龍江、江蘇、湖北、河北、云南、寧夏。。與此同時，其他一些省(區(qū))在結(jié)合本地的實際情況，有計劃、有步驟地探索行政“省直管縣”體制。2013年黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)再次提出要“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方探索推進省直接管理縣(市)體制改革”?？梢哉f，“省直管縣”改革已經(jīng)成為中國地方政府改革中的一項重要內(nèi)容。

任何一項改革都要清楚改革的最終目的是什么。根據(jù)需要合理定位改革目標(biāo)，才能有的放矢，實現(xiàn)制度變遷的正向收益，否則難免會出現(xiàn)“偏差”甚至是對改革初衷的“背離”。歷史制度主義的“路徑依賴”原理表明，政府在制度方面的變革往往是被動的。很多改革都是問題“倒逼”政府做出的適應(yīng)性變革，“省直管縣”改革也不例外，如何解決“市管縣”體制下的各種弊端，解放和發(fā)展縣域經(jīng)濟，成為推進“省直管縣”改革的直接原因。

當(dāng)前對“市管縣”體制弊端的認(rèn)識主要集中在兩個方面：其一，“市刮縣”、“市卡縣”和“市壓縣”等觀點認(rèn)為市已經(jīng)是掠奪縣級資源、制約縣域經(jīng)濟發(fā)展的罪魁禍?zhǔn)?；其二，普遍認(rèn)為行政層級過多導(dǎo)致管理成本過高，行政效率低下。那么，是不是實行了“省直管縣”體制，上述問題就能夠從根本上得到解決呢？回答顯然是否定的。首先，上級政府侵占下級政府資源并不是“市管縣”體制的固有產(chǎn)物，如果不能夠切實轉(zhuǎn)變政府職能，理順縱向政府間的職責(zé)關(guān)系，即使在“省直管縣”體制下仍然可能存在“省刮縣”的潛在可能，縣域經(jīng)濟的發(fā)展同樣會受到來自省級政府的掣肘。其次，“省直管縣”固然壓縮了行政層級，但擴大了管理幅度，省級政府直接面對眾多市縣政府，在監(jiān)管和協(xié)調(diào)方面都將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，行政效率在短時間內(nèi)也未必能夠有效提高。最后，受長期形成的行政級別與政府規(guī)模一一對應(yīng)的慣例影響，不排除一部分縣在“省直管縣”后為了謀求市縣同級，而效仿市政府的框架搭建班子，這很有可能引發(fā)縣級政府的機構(gòu)膨脹，降低行政成本的改革愿望也有可能會落空。從這個意義上來說，當(dāng)前推行的“省直管縣”體制只能看作是解決“市管縣”體制弊端的一種改革路徑，而非此輪改革本身要實現(xiàn)的最終目標(biāo)。因此，如何理性看待“省直管縣”改革，澄清改革實踐中的認(rèn)識誤區(qū)和行動偏差，等問題，需要在理論層面做出回答。

二、“省直管縣”改革的目標(biāo)定位

“省直管縣”改革的目標(biāo)不是簡單地用“省直管縣”體制替代“市管縣”體制，而是借改革突破“行政區(qū)經(jīng)濟”的藩籬，充分釋放市場活力，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，淡化權(quán)力歸屬意識，建構(gòu)一套“以域代屬”的區(qū)域治理體系。

從國際經(jīng)驗來看，發(fā)達國家的地方治理都普遍遵循著這樣一個規(guī)律：凡是市場經(jīng)濟比較成熟的國家，在設(shè)置地方政府組織體系時，往往不太強調(diào)行政色彩較濃的“屬地原則”，而是通常以“功能導(dǎo)向”為基本的目標(biāo)追求。在這些國家里，“域”的觀念要比“屬”的觀念重要得多。與此相對應(yīng)的，西方國家的地方政府組織體系普遍呈現(xiàn)出多樣化、靈活化的組織結(jié)構(gòu)特點。以美國為例，美國地方政府設(shè)置的功能化目標(biāo)取向非常顯著。在地方政府體系設(shè)置上，不僅存在著承擔(dān)綜合功能的一般地域型政區(qū)(包括縣、市/自治市、鎮(zhèn)三個層級)，還廣泛存在著大量跨越不同行政區(qū)域、承擔(dān)某些特殊功能的單一功能區(qū)，主要包括學(xué)區(qū)和特別區(qū)。其中，學(xué)區(qū)的主要職能是負(fù)責(zé)公共教育，以中小學(xué)教育為主。特別區(qū)是指除學(xué)區(qū)之外的承擔(dān)其他單一功能的地方政府組織，其功能目標(biāo)指向性更為顯著，比如衛(wèi)生區(qū)、消防區(qū)等。設(shè)置學(xué)區(qū)和特別區(qū)等單一功能區(qū)主要是基于區(qū)域內(nèi)資源最優(yōu)配置的考慮，因此，其市場效率和福利效應(yīng)無疑都是最大的。學(xué)區(qū)和特別區(qū)的管轄區(qū)域可能與縣、市、鎮(zhèn)等普通政區(qū)重合，也可能跨越多個普通政區(qū)，但它們并不隸屬于任何一個縣、市或鎮(zhèn)，而是州的一級行政單位。*[美]奧斯特羅姆：《美國地方政府》，井敏等譯，北京大學(xué)出版社2004年版，第108-125頁。正如學(xué)者所言，美國地方政府的組織結(jié)構(gòu)事實上包含了一個非常重要的理念：“作為一種基本的經(jīng)濟社會形態(tài)，市場經(jīng)濟體制要求作為上層建筑的政府組織體系和組織形式必須與之相適應(yīng)”*高新軍：《美國地方政府治理——案例調(diào)查與制度研究》(修訂版)，西北大學(xué)出版社2007年版，第4頁。。因此，無論是為了推動區(qū)域經(jīng)濟一體化，還是為了滿足地方治理的實際需要，客觀上都要跳出狹隘的地域主義觀念，淡化政府的權(quán)力歸屬意識，以功能化為導(dǎo)向，突破行政區(qū)劃的地域限制，推動地方治理效益最大化。

十八屆三中全會《決定》中明確提出“要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”。今后凡是能夠通過市場調(diào)節(jié)機制解決的問題要優(yōu)先發(fā)揮市場的作用。傳統(tǒng)區(qū)域發(fā)展中過分強化的屬地管理既不利于充分發(fā)揮市場在資源配置中的調(diào)節(jié)作用，也不利于區(qū)域福利最大化治理目標(biāo)的實現(xiàn)。從本質(zhì)上來說，“屬地化管理”沒有跳出計劃思維下通過行政干預(yù)實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和政府管理的思路。今后，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中，一方面要盡可能依靠市場手段調(diào)節(jié)區(qū)域內(nèi)不同主體間的利益關(guān)系，充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的決定性作用；另一方面要盡量消解行政區(qū)劃因素對資源要素自由配置的阻隔作用，少用或不用行政手段直接干預(yù)或介入?yún)^(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，以此構(gòu)建一套能夠有效保障市場經(jīng)濟健康發(fā)展、地方治理效益最大化的區(qū)域治理體系。

三、“省直管縣”改革中的認(rèn)知偏差

任何改革手段與改革路徑的選擇都要緊緊圍繞著改革目標(biāo)來推進，唯有如此，才能取得最大成效。當(dāng)前“省直管縣”改革仍然處在“摸著石頭過河”的探索階段，從當(dāng)前“省直管縣”改革實踐來看，仍有不少地方僅憑經(jīng)驗性判斷、想當(dāng)然地去推動改革，不僅影響了改革進程，也偏離了改革目的。

(一)“省直管縣”改革就是“權(quán)力下放”

目前，有相當(dāng)一部分學(xué)者和地方官員認(rèn)為，“省直管縣”改革就是要向縣級政府下放更多的權(quán)力，以此激發(fā)縣級行政單位發(fā)展經(jīng)濟和治理社會的主動性、積極性和創(chuàng)造性。這種認(rèn)識與兩個方面的因素有關(guān)。其一，各界對“省直管縣”、“強縣擴權(quán)”、“擴權(quán)強縣”等概念不加區(qū)分地隨意表述，造成了對“省直管縣”與“權(quán)力下放”之間關(guān)系的誤讀。目前，學(xué)媒兩界在學(xué)術(shù)研究與公共表達中，經(jīng)常將“強縣擴權(quán)”、“擴權(quán)強縣”統(tǒng)稱為“省直管縣”*周湘智：《我國省直管縣(市)研究中的幾個問題》，《科學(xué)社會主義》，2009年第6期。。這很容易使人們產(chǎn)生一種“省直管縣”改革就是“權(quán)力下放”的印象。其二，分稅制改革以來，“改革就是放權(quán)”的思想在很多地方官員頭腦中根深蒂固。受這種認(rèn)識的影響，作為縱向政府間關(guān)系的一次重新調(diào)整，“省直管縣”改革必然會被賦予更多的“權(quán)力下放”色彩。

誠然，“改革就是放權(quán)”的思想在一些領(lǐng)域的改革中確有必要，但過分、不適當(dāng)和一味下放權(quán)力的后果將會非常嚴(yán)重。輕則可能削弱省級政府的統(tǒng)籌能力，不利于公共服務(wù)有效供給；重則會喪失省級政府乃至中央政府的權(quán)威性，使上級政令難以貫徹和落實，導(dǎo)致地方政治碎片化。況且實際發(fā)展中并不是每一個縣級行政單位都是因為權(quán)力過小而導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展落后的。因此，簡單的“權(quán)力下放”并不能解決縣級行政單位的所有經(jīng)濟發(fā)展問題。

(二)“省直管縣”是對“市管縣”的替代

在當(dāng)前的改革實踐中，“省直管縣”體制是作為“市管縣”體制的替代品而被提出的，因此，有相當(dāng)一部分人主張完全放棄“市管縣”體制。不可否認(rèn)，“省直管縣”改革的啟動與“市管縣”體制在一些地區(qū)發(fā)展中凸顯的問題有關(guān)。理論界有相當(dāng)一部分學(xué)者將浙江省縣域經(jīng)濟的成功歸為浙江省一直實行的財政“省直管縣”體制，于是，“省直管縣”體制被理論界與實務(wù)界普遍認(rèn)為是解決“市管縣”體制弊端的最佳路徑，甚至有學(xué)者還把“省直管縣”改革的意義上升到關(guān)系中國政治制度現(xiàn)代化和民主化的戰(zhàn)略高度*汪宇明：《中國省直管縣市與地方行政區(qū)劃層級體制的改革研究》，《人文地理》，2004年第6期。。

然而，與“‘市管縣’體制引發(fā)的負(fù)面問題從根本上看是一個結(jié)構(gòu)性的、政府與市場的關(guān)系問題”*王雪麗：《新中國成立以來市縣關(guān)系的邏輯演化與重構(gòu)——兼論“省直管縣縣(市)”改革》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》，2011年第5期。一樣，“省直管縣”體制本身也只是利弊權(quán)衡之后的現(xiàn)實選擇，并不意味著問題的終結(jié)。而且，“‘省直管縣’體制改革能否跳出地方行政分層的歷史周期率，將是一個有待實踐檢驗和時間印證的問題”*魏光奇：《從我國歷史上地方行政分層的反復(fù)變更看“省管縣”改革》，《領(lǐng)導(dǎo)之友》，2006年第4期。。如果不能跳出“行政區(qū)經(jīng)濟”思維的慣性作用，不從政府職能轉(zhuǎn)變、理順縱向政府間關(guān)系等方面有所突破，“省直管縣”改革也存在失敗的可能。實際上，任何改革成果都要在一個較大的時間跨度內(nèi)經(jīng)歷實踐的檢驗。20世紀(jì)80年代啟動的“市管縣”體制在時隔20年后，匆忙地從改革的目標(biāo)“淪落”為今天被改革的對象，其中的深刻教訓(xùn)我們不能不認(rèn)真總結(jié)。

(三)“省直管縣”后縣的行政級別應(yīng)提升

一般認(rèn)為，省直管縣后，干部人事制度方面通過低職高配作為激勵機制，使縣級領(lǐng)導(dǎo)干部安于在縣里工作，是有積極意義的。*以陜西省韓城市、河南省鄧州市為例，這兩個縣級市已分別被所在省份確定為省直管縣，市委書記、市長級別由正處級提升為副廳級，由省委統(tǒng)一管理。此外，省直管縣后，作為直接隸屬于省級政府的下級行政單位，縣級政府適度增加縣級人員編制，解決權(quán)力下放后縣級政府事務(wù)增多、責(zé)任加大而人員編制不足問題的提法*調(diào)研組：《基于海南實踐的省直管縣(市)體制改革探索》，《中國黨政干部論壇》，2010年第2期。，本身也是有一定道理的。上述認(rèn)識是與“以級別定職權(quán)”的地方政府權(quán)力資源配置體制有關(guān)的*王雪麗：《“以級別定權(quán)力”：地方政府“升級錦標(biāo)賽”原因探析》，《云南社會科學(xué)》，2012年第3期。。受“職責(zé)同構(gòu)”*朱光磊等：《“職責(zé)同構(gòu)”批判》，《北京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》，2005年第1期。因素的影響，中國縱向間各級政府的權(quán)力大小基本上是按照行政級別的大小配置，即行政級別相同，享有的權(quán)力范圍也大致相同。以縣級政權(quán)為例，只要是“縣級”，不管規(guī)模大小和實際管理需要，對應(yīng)的權(quán)力范圍也大體相同。同樣，市的行政級別與其行政地位和權(quán)力范圍也是相對應(yīng)的。在這種情況下，如果一個地方政府不具備與其經(jīng)濟發(fā)展實力相對應(yīng)的行政等級，就無法配置到與其經(jīng)濟發(fā)展程度相匹配的行政決策權(quán)力。由此，在各地“省直管縣”改革中，縣級政府一旦獲得了“省直管”的身份，往往就會積極謀求與其身份相符的行政級別，并追求與地級市政府大體相當(dāng)?shù)恼w量。

但是，在“省直管縣”改革實踐中，縣級政權(quán)一味向地級市標(biāo)準(zhǔn)“看齊”，片面追求行政級別的提高和機構(gòu)規(guī)模的擴大，似乎并無必要，而且客觀上可能增加改革的經(jīng)濟成本，甚至引發(fā)機構(gòu)的再次膨脹，沖擊既有的機構(gòu)改革成果。

(四)“省直管縣”改革必須調(diào)整行政區(qū)劃

隨著“省直管縣”改革日益向縱深推進，省級政府管理幅度過大被視為改革繼續(xù)前行的重要障礙之一。很多學(xué)者認(rèn)為，省直管縣后，省級政府需要直接面對數(shù)量眾多的市縣政府，必然增加省級政府在市縣關(guān)系協(xié)調(diào)和市縣權(quán)力監(jiān)管方面的壓力。對此，理論界和實務(wù)界普遍寄希望于通過“縮省”、“并縣”以及“縮省+并縣”等行政區(qū)劃調(diào)整手段來解決上述問題。 “推行‘省直管縣’改革必須調(diào)整行政區(qū)劃”成為一些學(xué)者的共識*張占斌：《“十二五”時期省直管縣體制改革研究》，《湖湘三農(nóng)論壇》，2010年第10期。，更有學(xué)者提出了省級區(qū)劃調(diào)整的具體目標(biāo)，如“根據(jù)管理學(xué)中的層級與幅度理論和典型市場經(jīng)濟國家的普遍經(jīng)驗，我國可以設(shè)置50個左右的省級行政建置,在劃小省區(qū)的同時，可以對規(guī)模較小的縣進行合并”*石亞軍等：《從“省直管縣財政改革”邁向“省直管縣行政改革”》，《中國行政管理》，2010年第2期。。誠然，適度的“縮省”或“并縣”確實在一定程度上有助于減輕省級政府管理壓力，為改革的順利推進掃清障礙。但是，無論是“縮省”還是“并縣”，實際上都是以增加其他層級政府管理幅度為代價的，并沒有從根本上解決問題。而且，從政治穩(wěn)定的角度來說，有些特定區(qū)域行政區(qū)劃的政治意義要遠遠大于其在管理層面上的意義。

(五)“省直管縣”應(yīng)該設(shè)定一個改革時間表

2009年6月發(fā)布的《財政部關(guān)于推進省直接管理縣財政改革的意見》中，明確提出了財政“省直管縣”改革的時間表。然而實際效果并不是很理想。截至目前仍然有很多省區(qū)沒有按時完成財政“省直管縣”的改革目標(biāo)。歷史經(jīng)驗也表明，搞一刀切的改革很少能夠成功，或即使成功也要大打折扣。中國地域廣闊，地區(qū)差異很大，試圖通過確定統(tǒng)一的時間表推動“省直管縣”改革，既不現(xiàn)實也缺乏操作的基礎(chǔ)。20世紀(jì)80年代以來啟動的“市管縣”體制改革，就是一個負(fù)面例證。因此，“省直管縣”體制只有具備基礎(chǔ)和條件的地方推行，才能取得預(yù)期的改革效果。如果不顧現(xiàn)實條件，盲目推進改革，其結(jié)果只能是事與愿違，甚至可能重蹈“市管縣”體制改革的覆轍，使“省直管縣”體制很快淪為下一次被改革的對象。

四、對推進“省直管縣”改革的理性思考

結(jié)合上述實踐中的偏差，筆者認(rèn)為，“省直管縣”改革能否實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，取決于我們能否按照既定目標(biāo)選擇正確的改革手段和改革路徑。為此，在“省直管縣”改革深入推進過程中，需要對一些關(guān)鍵性問題進行理性思考。

(一)“省直管縣”改革的實質(zhì)是建構(gòu)合理的政府間職責(zé)體系

筆者認(rèn)為，“省直管縣”與“擴權(quán)強縣”和“權(quán)力下放”有關(guān)聯(lián)，但本質(zhì)上是有區(qū)別的。“省直管縣”改革并不是簡單的“放權(quán)”，而是重新配置縱向間政府財權(quán)與事權(quán)關(guān)系、重組地方政府利益的過程?！笆≈惫芸h”改革目標(biāo)的實現(xiàn)，關(guān)鍵不在于向縣下放了多少權(quán)力，而是在于能否借改革，在縱向政府間建構(gòu)起一套合理的財權(quán)與事權(quán)職責(zé)分配體系。也就是說，“權(quán)力下放”不是“省直管縣”改革的目標(biāo)，僅是一種實現(xiàn)良好治理的手段。而且，“省直管縣”改革涉及到諸如政府職能轉(zhuǎn)變、政府間關(guān)系協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)分治等一系列問題，紛繁復(fù)雜，絕不僅僅是“權(quán)力下放”就能夠解決得了的。

在推進“省直管縣”改革的過程中，要首先摒棄“改革就是放權(quán)”的錯誤認(rèn)識，改革應(yīng)該是合理分配不同層級政府的權(quán)力，是“分權(quán)”而不是“放權(quán)”。應(yīng)該根據(jù)市場經(jīng)濟條件下不同層級政府間的實際治理需要和不同行政建制單位的基本屬性，重新設(shè)計和規(guī)范地方政府職責(zé)體系。省級政府及其所屬職能部門應(yīng)該把履職重點放在制定地區(qū)發(fā)展政策、統(tǒng)籌區(qū)域規(guī)劃、監(jiān)管下級政府等方面；而市、縣政府由于與民眾基本生活比較接近，其履職重點應(yīng)該是為轄區(qū)內(nèi)居民提供必要的基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。與此同時，要特別注意，在省與市、縣政府的交叉職能領(lǐng)域，比如社會保障，要在明確省與市、縣政府各自具體分工的基礎(chǔ)上，進一步建立健全上下聯(lián)動、橫向互助、職能有機銜接的工作運行機制。在此基礎(chǔ)上，做好權(quán)力的下放，尤其是權(quán)力下放的幅度，做到“該放則放，該收則收”，不需下放的權(quán)力，應(yīng)由省級政府統(tǒng)籌。此外，要及時將職責(zé)體系配置的成果以法律形式固定下來，防止出現(xiàn)權(quán)力在不同政府間反復(fù)轉(zhuǎn)移。

(二)根據(jù)政府間的職責(zé)分工做好“省直管縣”的事權(quán)、財權(quán)改革

目前，各界普遍認(rèn)可的“省直管縣”改革總體推進路徑是：從財政體制上的“省直管縣”逐步過渡到行政體制上的“省直管縣”，并把財政“省直管縣”作為實行行政“省直管縣”體制的一個前置條件。有學(xué)者還進一步指出：“通過實行財政省管縣，最后達到行政省管縣，這既是我國行政體制改革的一個方向，也是對我國憲法的回歸。”*焦洪昌：《關(guān)于“省直管縣”的法律制度思考》，《法制日報》，2007年9月2日第2版。近幾年，中央有關(guān)“省直管縣”改革的系列文件中多次提及財政“省直管縣”改革的時間表，這暗含著“各地應(yīng)該先著力推進財政省直管縣，然后再根據(jù)條件逐步過渡到行政省直管縣”的改革思路。

誠然，“省直管縣”改革最初是從財政領(lǐng)域率先開始的，但“把財政省直管縣作為推進行政省直管縣體制的前置條件”的認(rèn)知是不妥的。在財政“省直管縣”和人事、行政仍實行市管的情況下，縣級政府需要同時面對省和市“兩個婆婆”，這不可避免會產(chǎn)生諸多問題。從某種程度上說，以財政層級改革推動行政體制上的“省直管縣”改革，可能會陷入體制不順的困境。從本質(zhì)上來說，“省直管縣”改革是一個系統(tǒng)工程，如果不從政府間職責(zé)分工和體制改革的高度全面推進“省直管縣”改革，終將再次陷入“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的改革怪圈，無助于從根本上解決問題。基于此，筆者認(rèn)為，當(dāng)前改革實踐中，地方政府的探索已經(jīng)涉及到核心領(lǐng)域，即合理分權(quán)，正如一些學(xué)者指出的那樣，這需要“頂層設(shè)計和規(guī)劃”*張占斌：《加強省直管縣改革的頂層設(shè)計和規(guī)劃》，《行政管理改革》，2011年第6期。，“省直管縣”體制改革也已經(jīng)到了必須要從財政、行政多個層面做文章的階段了。

基于中國地方政府體系比較復(fù)雜的現(xiàn)實考慮，首先在事權(quán)劃分方面，不僅需要在縱向政府間打破“職責(zé)同構(gòu)”，讓每一級政府承擔(dān)特定的職責(zé)，減少上下級政府間職責(zé)交叉的情況；在橫向地方政府間，也要充分考慮建制單位性質(zhì)的不同以及地域差別等具體情況。其次，要健全政府間財權(quán)與事權(quán)相匹配的機制，遵循“一級政府，一級事權(quán)，一級財權(quán)”的基本規(guī)則，建立一種“以事權(quán)定財權(quán)”、“誰的責(zé)任，誰來付費”的履職機制。1994年分稅制改革確立的財政分權(quán)體系，并沒有對省以下政府的稅收來源問題做出明確規(guī)定，省以下政府沒有獨立的稅收來源，使得越是下層政府，能夠自由支配的財力越有限。為此，應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)時機時考慮進一步深化縱向政府間財稅體制改革，賦予省以下各級政府以相對獨立的財政權(quán)力，特別是要從體制機制上切實保障縣級財政在公共項目支出中的財力，從根本上解決下級政府“錢少、權(quán)小、責(zé)大”和上級政府“錢多、權(quán)大、責(zé)小”的問題。

(三)深入分析改革的基礎(chǔ)和條件，循序漸進推進“省直管縣”改革

任何改革都不能混淆改革目的與改革路徑，更不能為了改革而改革。實際上，并不是所有地區(qū)都適合搞“省直管縣”體制，也并不是所有地區(qū)都具備推行“省直管縣”體制的客觀基礎(chǔ)和條件。在“省直管縣”改革過程中，應(yīng)該“以時間換空間”，在有條件的地方先行探索，沒有條件的地方積極創(chuàng)造條件，并逐步通過漸進的方法實施增量改革。

在行政構(gòu)架上，省以下可以多樣化，不必拘泥于統(tǒng)一形式。在“省直管縣”改革中，宜加入“柔性因素”，因地制宜，依據(jù)各地的經(jīng)濟發(fā)展水平、城市化程度、人口規(guī)模、轄區(qū)面積、社會歷史傳統(tǒng)和民族成分等因素，選擇適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展特點的地方政府架構(gòu)模式，在多層次、多類型的基礎(chǔ)上實現(xiàn)地方政府的良好治理。比如在市縣錯位發(fā)展，經(jīng)濟實力相當(dāng)?shù)膭蛸|(zhì)型地區(qū)，“市管縣”體制已經(jīng)不適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求的區(qū)域，適宜盡快推廣“省直管縣”體制。在市縣關(guān)聯(lián)度高，中心城市帶動作用顯著的區(qū)域，短期內(nèi)則不太適宜推進“省直管縣”體制，而應(yīng)該繼續(xù)保留“市管縣”體制，或?qū)⒖h域經(jīng)濟發(fā)展到一定程度、縣域人口達到一定規(guī)模的縣改制為“市轄區(qū)”，更有助于區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。對于經(jīng)濟帶動能力一般的市，或者市縣經(jīng)濟發(fā)展差距大、關(guān)聯(lián)度低的地區(qū)，則應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造適宜“省直管縣”體制的各種條件，為改革推進做足準(zhǔn)備。

另一個需要注意的是，“省直管縣”不是對“市管縣”的簡單替代。從某種程度上來說，只要有利于區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展，究竟選擇哪種地方政府組織形式并不是最重要的。從浙江經(jīng)驗來看，“省直管縣”體制只有在那些縣域經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Υ?，而在發(fā)展上又受制于地級市的“市弱縣強”地區(qū)才有生命力，而在“市強縣弱”的“大馬拉小車”地區(qū)，“市管縣”體制完全可以承擔(dān)起促進區(qū)域經(jīng)濟快速增長的責(zé)任。杭州和寧波就是浙江“市管縣”體制比較成功的兩個例子，在這兩個地區(qū)，不僅沒有出現(xiàn)所謂的“市刮縣”和“市壓縣”等問題，而且兩個城市對周邊轄縣的經(jīng)濟輻射帶動作用也非常顯著。因此，從這個意義上來說，當(dāng)前的“省直管縣”改革并不是要將所有的縣(市)都直接交由省級政府管理，“市管縣”體制和“省直管縣”體制完全可以在空間上并存?！笆泄芸h”體制和“省直管縣”體制并不是一種相互替代、非此即彼的關(guān)系。究竟選擇“市管縣”體制，還是“省直管縣”體制，關(guān)鍵還是要看是否有利于區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展和公共服務(wù)供給，是否能夠滿足區(qū)域公共治理的實際需要。

(四)改革進程中需謹(jǐn)慎調(diào)整縣的行政級別和行政區(qū)劃

地方政府以“升級”為籌碼，竭盡所能爭取權(quán)力的背后，折射的是既有制度安排的不足。省直管縣、市，是由省分別對兩種不同的行政建制進行直接管理。客觀地說，“是否直管”與“政府行政級別是否需要提高”之間并沒有必然聯(lián)系。國外大大小小的市和縣都直接對應(yīng)省級政府或州政府，不存在級別問題，這一點是值得我們反思的。在改革推進過程中，需要淡化行政級別色彩，突破“官本位”理念束縛，重新審視“行政級別”和“職權(quán)設(shè)置”之間的對等關(guān)系，不宜盲目提升縣級政權(quán)的行政級別。政府權(quán)力配置體制應(yīng)該由“以級定權(quán)”逐步向“按需設(shè)權(quán)”過渡，從法律層面明確地方政府的權(quán)力設(shè)定依據(jù)，即地方政府的職責(zé)權(quán)限應(yīng)該主要取決于行政建制單位的性質(zhì)和管理的實際需要，而非行政級別。

與此相對應(yīng)，縣(縣級市)的行政區(qū)劃調(diào)整也需謹(jǐn)慎。這不僅是因為調(diào)整區(qū)劃會遭遇區(qū)域文化認(rèn)同危機等問題的挑戰(zhàn)，更在于行政區(qū)劃調(diào)整本身就意味著對利益和資源的重新分配，是一個關(guān)系政治穩(wěn)定的重大政治問題。歷史的經(jīng)驗反復(fù)證明，不合理、不規(guī)范的行政區(qū)劃調(diào)整，可能給整個國家的政治穩(wěn)定帶來嚴(yán)重的負(fù)面影響。因此，除非萬不得已，任何改革都要盡量避免在較短的時期內(nèi)對行政區(qū)劃進行大規(guī)模的調(diào)整。實際上，“省直管縣”改革推進中面臨的省級政府管理幅度大、對市縣政府監(jiān)管難等問題，并不一定非要通過區(qū)劃調(diào)整手段來解決，完全可以通過完善體制內(nèi)外監(jiān)督機制等方式得到妥善處理。因此，從保持穩(wěn)定發(fā)展大局的角度來看，“省直管縣”改革宜在既有的省區(qū)格局框架下推行，這樣不僅會減少改革阻力和成本，也可以規(guī)避大規(guī)模行政區(qū)劃調(diào)整對國家政治穩(wěn)定產(chǎn)生的負(fù)向作用。□