用工雙軌制下的同工不同酬：動(dòng)因、效應(yīng)與改革

● 舒熳 張三保

一、同工不同酬問題的溯源與演進(jìn)

同工不同酬溯源于我國解放初期實(shí)施的城鄉(xiāng)分割制度。彼時(shí)，盡管工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別明顯，但同一崗位上的人員收入尚無顯著差異，采取的是“單軌制”勞動(dòng)用工模式。對于國家機(jī)關(guān)和國有企事業(yè)單位的職工而言，他們都享有“鐵飯碗”。然而，這一狀況在中共十一屆三中全會(huì)之后得以改變。1981年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于廣開門路，搞活經(jīng)濟(jì)，解決城鎮(zhèn)就業(yè)問題的若干決定》，提出“要實(shí)行合同工、臨時(shí)工、固定工等多種形式的用工制度，逐步做到人員能進(jìn)能出”。自此，員工身份被切割為“編制內(nèi)”與“編制外”兩種類型：“編制內(nèi)”的員工與企業(yè)之間存在穩(wěn)定、規(guī)范的勞動(dòng)關(guān)系；但是，“編制外”的員工與企業(yè)的勞動(dòng)關(guān)系不穩(wěn)定，權(quán)益也難以得到保障。由此，我國勞動(dòng)用工“雙軌制”的雛形得以形成，并逐漸成為國有企事業(yè)單位的主要用工制度。

從計(jì)劃向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過程中，對于企事業(yè)單位而言，“雙軌制”固然在一定程度上提高了用工靈活性，改善了企業(yè)績效，也為解決部分勞動(dòng)者的就業(yè)問題做出了貢獻(xiàn)。但與此同時(shí)，它也帶來了同工不同酬的問題。并且，伴隨使用范圍的不斷擴(kuò)大，它越來越演變?yōu)轶w制內(nèi)既得利益者固化自身利益的工具，從而阻礙了社會(huì)層級之間的正常雙向流動(dòng)，并成為影響社會(huì)公平正義的重要問題?？梢姡淖兺げ煌甑膯栴}已經(jīng)迫在眉睫。并且，同工不同酬只是用工“雙軌制”的一種表現(xiàn)形式，要從根本上解決這一問題，還得首先從“頂層設(shè)計(jì)”上改善用工“雙軌制”。

為此，中共十八屆三中全會(huì)于2013年底通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“規(guī)范招人用人制度，消除城鄉(xiāng)、行業(yè)、身份、性別等一切影響平等就業(yè)的制度障礙和就業(yè)歧視”。在此背景下，圍繞深化就業(yè)體制改革問題，本文試圖系統(tǒng)梳理同工不同酬的成因、效應(yīng)，并在此基礎(chǔ)上，為政府制定相關(guān)政策以“深化企業(yè)內(nèi)部管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減的制度改革”提供政策建議，為企業(yè)提升用工效率的同時(shí)逐漸消除同工不同酬的身份差異提出應(yīng)對策略。具體而言，本文首先結(jié)合宏觀和微觀兩個(gè)視角，系統(tǒng)分析了同工不同酬產(chǎn)生的多層成因。隨后，從企業(yè)與社會(huì)兩個(gè)層面闡述了同工不同酬的效應(yīng)。最后，文章從政府和企業(yè)兩個(gè)主體出發(fā)，從完善“頂層設(shè)計(jì)”的視角，為進(jìn)一步改革我國的勞動(dòng)用工制度提出了建議。

二、同工不同酬的宏、微觀成因

本文從宏觀和微觀兩個(gè)層面系統(tǒng)闡釋同工不同酬的成因。其中，宏觀層面包含制度、政策、勞動(dòng)力等三方面問題，微觀層面涉及個(gè)體和群體兩個(gè)視角。

（一）宏觀動(dòng)因

1．用工政策

改革開放以來，政府大力推行經(jīng)濟(jì)體制改革，其中也包括對勞動(dòng)制度的改革。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國傳統(tǒng)的用工制度實(shí)行“終身制”，國營企業(yè)和職工之間的關(guān)系，不是真正的勞動(dòng)關(guān)系，而是職工與國家之間的行政關(guān)系（蘇海南，2008）。 “大鍋飯”、“鐵飯碗”雖然保障了員工的生活，卻也降低了其工作積極性，造成了資源浪費(fèi)。改革開放后，一方面，出于對市場效率的考慮，政府推行政企分開政策，不直接干預(yù)企業(yè)，企業(yè)可以采用市場化機(jī)制來決定勞動(dòng)用工問題；另一方面，基于公平乃至社會(huì)穩(wěn)定的考量，政府在賦予國有企業(yè)招工自主權(quán)的同時(shí)，又要求確保困難職工生活穩(wěn)定。由此，在編制有限的情況下，廣大機(jī)關(guān)和國有企事業(yè)單位開始大量使用臨時(shí)工、派遣工（陳哲，2014）。于是，國有企業(yè)開始采用“新人新辦法，老人老辦法”，即原有職工保留固定工身份，而新員工則簽訂勞動(dòng)合同。由此，產(chǎn)生了“計(jì)劃軌”與“市場軌”并存的用工模式，“計(jì)劃軌”用工的“老人”由國家發(fā)工資，而“市場軌”的“新人”則由企業(yè)發(fā)工資，同工不同酬現(xiàn)象開始出現(xiàn)。

2．勞動(dòng)力供需

龐大的人口基數(shù)使得我國勞動(dòng)力供給會(huì)在很長一段時(shí)期內(nèi)保持過剩狀態(tài)（劉彩鳳，2006）。我國勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，目前我國大陸13.4億人口中，勞動(dòng)力人口至少7.9億，其中有超過4億在城鎮(zhèn)，包括鄉(xiāng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和私營企業(yè)。根據(jù)每年新增的勞動(dòng)力數(shù)量，社會(huì)需要提供的就業(yè)崗位大約是一千萬個(gè)左右。在“十二五”期間，有一億左右的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力將陸續(xù)的分離出來向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移（陳哲，2014）。盡管我國勞動(dòng)力市場不時(shí)呈現(xiàn)“民工荒”問題，但均屬于技能工人的供給無法滿足市場需求所引發(fā)的結(jié)構(gòu)性矛盾（張三保，2011）。加上千百年來在人們心中根深蒂固的官本位思想，國有企業(yè)用工仍然是供大于求，這也為“雙軌制”用工提供了強(qiáng)大的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)?！半p軌制”用工雖為部分勞動(dòng)者提供了“編制外”的就業(yè)機(jī)會(huì)，但不可避免地帶來了同工不同酬的問題。

（二）微觀動(dòng)因

1．對同工不同酬的認(rèn)可

權(quán)力距離大的文化以等級秩序和等級特權(quán)著稱，權(quán)力距離感較強(qiáng)的個(gè)體并不認(rèn)為上級管理者民主、公正的作風(fēng)是理所當(dāng)然的（郭曉薇，2006）。因而，高權(quán)力距離促使人們對身份地位差異的認(rèn)同感較高。中國傳統(tǒng)的集體主義文化突顯出人際權(quán)力距離較大。中國的高權(quán)力距離文化也深刻影響了企業(yè)用工，比如：盡管企業(yè)內(nèi)普遍存在同工不同酬現(xiàn)象，但人們并不會(huì)質(zhì)疑這一用工制度的合理性，“編內(nèi)”的員工會(huì)認(rèn)為自己獲得的優(yōu)待理所應(yīng)當(dāng)，而“編外”員工則往往希望通過各種途徑來改善自己的處境，包括尋找進(jìn)入“編制”的各種機(jī)會(huì)。這表明：不論“編內(nèi)”員工還是“編外”員工，都普遍接受了“編制”身份帶來的各種差異，他們對同工不同酬的認(rèn)可與接受也就使得同工不同酬現(xiàn)象得以存續(xù)。

2.“老人”成為變革阻力

實(shí)行市場化改革以前，國有企業(yè)的員工享受著“編制”帶來的各項(xiàng)福利。用工制度的變革勢必?fù)p害這些“老人”的權(quán)益，因而難免遭受他們的阻止或反對。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，“老人”們待遇豐厚、工作穩(wěn)定，但如果企業(yè)用工隨著市場化改革進(jìn)行變革，“老人”們的“鐵飯碗”終將被打破，其生活狀況也會(huì)受到巨大影響。所以作為“理性人”的“老人”，這些原國企員工自然會(huì)抵制同工同酬政策的實(shí)施（彭俊華，2009），他們會(huì)維護(hù)其編制身份所帶來的各項(xiàng)福利。對于掌管著薪酬分配自主權(quán)的國有單位管理層，他們作為“老人”的代表，自然不愿降低自身收益，只會(huì)盡可能通過同工不同酬來實(shí)現(xiàn)個(gè)人福利最大化。

三、同工不同酬的雙層效應(yīng)

盡管從微觀企業(yè)角度而言，同工不同酬在短期內(nèi)確實(shí)能降低企業(yè)的用工成本，為其帶來一定的經(jīng)濟(jì)收益，但從社會(huì)角度出發(fā)，同工不同酬背后所隱含的不公平則是危害社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。

（一）社會(huì)層面的種種問題

1．司法障礙

我國《憲法》、《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》中均有針對同工同酬的規(guī)定，但并未對同工不同酬做出更詳細(xì)的限制。比如：《憲法》著重強(qiáng)調(diào)的是男女間的同工同酬，并不局限于勞動(dòng)法律關(guān)系或民事法律關(guān)系；《勞動(dòng)法》也強(qiáng)調(diào)了按勞分配過程中應(yīng)同工同酬；2013年《勞動(dòng)合同法》經(jīng)過一次修訂，明確規(guī)定勞務(wù)派遣工與“正式工”享有同工同酬的權(quán)利，但這些規(guī)定都只停留在一個(gè)原則性要求的層面，并沒有明確的法律界限和具體的法律追究懲罰機(jī)制。

在國家政策與法律規(guī)定的約束下，仍有不少企業(yè)為降低成本，將員工“分等”，并“按身份分配”，這不僅違背了按勞分配的原則，而且人為地制造了社會(huì)不公（彭俊華，2009）。企業(yè)的不合法行為會(huì)對員工的心理產(chǎn)生負(fù)面影響，并造成一定的心理暗示，可能引發(fā)其違法行為的發(fā)生，助長社會(huì)違法亂紀(jì)的不良風(fēng)氣。從這一角度而言，國有企業(yè)內(nèi)存在的同工不同酬現(xiàn)象不僅違背了法律規(guī)定，更加大了政府嚴(yán)正執(zhí)法的難度。

2．勞動(dòng)力流動(dòng)困難

雖然同工不同酬背后所采用的“雙軌制”用工通過提供計(jì)劃外的用人計(jì)劃，在一定程度上解決了部分勞動(dòng)者的就業(yè)問題，但這一體制下的“編制”卻也成為勞動(dòng)力流動(dòng)的最大束縛。改革開放初始，國家允許企業(yè)自主招工，希望促成“能進(jìn)能出”的局面，但如今卻形成了“該進(jìn)的難進(jìn)來，該出的出不去”的不利局面。比如：優(yōu)秀的行政管理者或者專業(yè)技術(shù)員工進(jìn)入“編制”，要經(jīng)過每一級人事部門的繁瑣審批，任何一個(gè)環(huán)節(jié)沒有通過，人才就無法引進(jìn)（劉洪、馬璐，2011）；而對于在“編內(nèi)”的富余員工，又很難做好分流安置工作，單位員工冗余嚴(yán)重。因此，同工不同酬的始作俑者--“編制”--嚴(yán)重影響了勞動(dòng)力市場的優(yōu)化配置，與市場化建設(shè)背道而馳。

3．影響社會(huì)公平整體感知

在我國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型的情境下，同工不同酬確實(shí)有利于緩解就業(yè)壓力，也對降低國有企業(yè)用工成本起到積極作用。但是，這種基于“編制”管理的用工改革，卻造成了“編制”內(nèi)外員工的身份差異意識(shí)的日益強(qiáng)化（劉洪、馬璐，2011），進(jìn)而造成對所處群體及個(gè)體價(jià)值產(chǎn)生懷疑及負(fù)面情緒。在社會(huì)比較的情況下，由于群體地位的差異，某一群體中的個(gè)體在認(rèn)知、情感上對自我及所屬群體身份的不承認(rèn)，進(jìn)而產(chǎn)生一種心理上的疏離感、剝奪感和自卑感，即為社會(huì)認(rèn)同威脅（王沛、劉峰，2007）。“編外”員工的社會(huì)認(rèn)同威脅，容易造成與“編內(nèi)”人員工作關(guān)系緊張，并且在“雙軌制”用工模式下，員工不僅同工不同酬，而且其它方面的權(quán)益也存在極大差別，故其產(chǎn)生的工作不安全感越強(qiáng)，引起工作滿意度和組織承諾度越低。這充分表明，同工不同酬會(huì)降低員工的工作積極性與創(chuàng)造性，無益于組織競爭力的培養(yǎng)與塑造，也無益于擴(kuò)大社會(huì)就業(yè)。

（二）企業(yè)層面的利弊

1．節(jié)約用工成本

與民營企業(yè)不同的是，國有企業(yè)中，工資總額受到政府的嚴(yán)格管制。在工資總額一定的前提下，“編內(nèi)”員工自然希望分錢的人越少越好，而干活的人卻一個(gè)也不能少（章哲，2011），所以只能“委屈”“編外”員工。企業(yè)的工資總額與編制名額一定時(shí)，為維持進(jìn)一步地?cái)U(kuò)大生產(chǎn)，企業(yè)便盡可能多的雇傭“編外”員工，這些“編外”員工往往與“編內(nèi)”員工從事相同的工作，僅僅因?yàn)樯矸莸牟煌?，就只得到極少的報(bào)酬，即所謂的同工不同酬。可見，同工不同酬為企業(yè)帶來的直接利益就是用工成本的節(jié)約。

2．生產(chǎn)效率下降

按照身份進(jìn)行管理的分配體系，必然讓一部分人形成惰性，過著工作不作為但收入有保障的日子，也必然讓一部分人心里不平衡而失去工作的積極性和主動(dòng)性，從而導(dǎo)致工作效率低下，更不用說創(chuàng)新和發(fā)展（許軍等，2014）。在當(dāng)今社會(huì)，市場競爭日趨激烈，但在“雙軌制”用工的情況下，企業(yè)中最重要的資源--人力資源失去了競爭性，許多優(yōu)秀的“編外”員工將進(jìn)入“編制”內(nèi)看得比努力工作更重要。由此，企業(yè)的生產(chǎn)效率會(huì)無法得到保障，這便是同工不同酬帶給企業(yè)的間接傷害。

四、研究啟示與政策建議

針對我國企業(yè)同工不同酬現(xiàn)象的成因及效應(yīng)，本文從政府與企業(yè)兩個(gè)主體出發(fā)，分別就政策制定與用工方式選取提出相應(yīng)的建議。

（一）政府宏觀決策

如前所述，政府為進(jìn)一步推行市場化建設(shè)，打破“大鍋飯”體制，對國有企業(yè)實(shí)施相應(yīng)改革。然而這一改革的不徹底性卻導(dǎo)致了同工不同酬等一系列社會(huì)問題。因此，對于政府而言，公共政策的制定需要同時(shí)兼顧穩(wěn)定社會(huì)就業(yè)與提高國企效率兩個(gè)看似矛盾的方面。具體來說：

1．明確用工制度改革方案，逐步實(shí)現(xiàn)由“雙軌”向“單軌”轉(zhuǎn)變

“雙軌制”用工大多存在于壟斷行業(yè)的國有企業(yè)或事業(yè)單位，這些單位往往效益好、求職者趨之若鶩。如此說來，解決同工不同酬的根本在于打破行業(yè)行政壟斷，深化企事業(yè)單位的改革。具體措施包括重新定位公共資源，引入包含所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離措施在內(nèi)的現(xiàn)代公司治理機(jī)制，在必要情況下實(shí)施所有制結(jié)構(gòu)多元化；發(fā)展民營部門，減少進(jìn)入和退出障礙，加強(qiáng)包括戰(zhàn)略性和支柱性產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的所有部門的競爭。真正做到政企分離，才能保證市場化轉(zhuǎn)型中企業(yè)的用工效率。此外，實(shí)現(xiàn)“雙軌”向“單軌”的轉(zhuǎn)變，政府應(yīng)充分考慮到“老人”和“新人”雙方的權(quán)益。堅(jiān)決落實(shí)同工同酬，保障“新人”的合法權(quán)益；同時(shí)，對“老人”給予合理的補(bǔ)償，對其應(yīng)得利益進(jìn)行清算，采取分次補(bǔ)貼或一次性買斷等方式，消除體制上的身份差別（曾秋荷等，2011）。

2．完善同工同酬立法，堅(jiān)決執(zhí)法

近年來，政府對我國的勞動(dòng)用工做出了一系列的規(guī)定，相關(guān)法律相繼出臺(tái)。然而，僅僅是“有法可依”對全面保障勞動(dòng)者的權(quán)益而言是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。盡管2014年3月1日起施行的《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》，對勞務(wù)派遣用工比例、福利待遇、工傷處理等情況作出了明確規(guī)定，直接和間接地限制了企業(yè)雙軌用工的程度，但如果監(jiān)管力度不足，恐怕又將成為一紙空文。因此，政府應(yīng)根據(jù)新形勢下出現(xiàn)的新的就業(yè)形式進(jìn)行專門的法律制定，完善現(xiàn)有法律規(guī)章如《工資法》等，制定有效的懲處機(jī)制并加大監(jiān)管力度?？啥ㄆ趯ζ髽I(yè)的薪資狀況展開調(diào)查；設(shè)立相應(yīng)的反饋舉報(bào)機(jī)制，如利用網(wǎng)絡(luò)、媒體等多種形式接受勞動(dòng)者投訴；重視工會(huì)的作用，加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部管理，對自覺維權(quán)者給予最堅(jiān)實(shí)的后盾支持。

3．健全就業(yè)創(chuàng)業(yè)體制機(jī)制，促進(jìn)勞動(dòng)力合理流動(dòng)

全面深化改革進(jìn)程中對就業(yè)創(chuàng)業(yè)體制機(jī)制的健全，不僅能改善我國現(xiàn)階段嚴(yán)峻的就業(yè)形勢，緩解就業(yè)壓力，還能規(guī)范長期以來勞動(dòng)就業(yè)中存在的問題。就同工不同酬而言，可以實(shí)行多方管理協(xié)商機(jī)制，由政府、企業(yè)、工會(huì)三方組成委員會(huì)來進(jìn)行管理，協(xié)調(diào)各方的利益。當(dāng)然，還應(yīng)建立完善的企業(yè)、求職者、中介機(jī)構(gòu)共同參與的勞動(dòng)力信息網(wǎng)絡(luò)體系，對勞務(wù)派遣企業(yè)的運(yùn)營進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)（曾秋荷等，2011）。除此之外，政府還應(yīng)適當(dāng)調(diào)整各行業(yè)就業(yè)門檻，大力健全行業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，鼓勵(lì)勞動(dòng)者主動(dòng)提升自身的技能與水平，成為真正對國家有用的人才。

4．引導(dǎo)樹立正確就業(yè)觀

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以來，殘留在勞動(dòng)者心中對“編制”的向往成為了同工不同酬的助推力量?！熬幹啤辈⒉荒荏w現(xiàn)勞動(dòng)者對企業(yè)的貢獻(xiàn)，但對“編制”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)已經(jīng)嚴(yán)重影響了部分勞動(dòng)者的就業(yè)決策。政府應(yīng)鼓勵(lì)勞動(dòng)者樹立科學(xué)正確的就業(yè)觀，認(rèn)識(shí)到人力資源對企業(yè)發(fā)展的重要性以及同工不同酬的不合理性，避免其將“編制”視為職業(yè)生涯的最高追求，應(yīng)通過各種途徑教會(huì)勞動(dòng)者正確看待自身價(jià)值，讓其學(xué)會(huì)用法律維護(hù)自身權(quán)益。

（二）企業(yè)支持與響應(yīng)

1．規(guī)范用人制度，提升勞動(dòng)用工效率

同工不同酬源于“雙軌制”用工，作為政府決策的實(shí)施者，企業(yè)在招人用人方面必須做到公平公正。企業(yè)應(yīng)制定合理的人力資源規(guī)劃，綜合考慮“編制”限制與自身發(fā)展需求，應(yīng)通過公開透明的途徑招聘到合適人才。此外，企業(yè)在遵守政策規(guī)定的前提下，可以通過保持一定比例的“編外”人員，形成企業(yè)內(nèi)部競爭機(jī)制，探索挖掘“雙軌制”在促進(jìn)員工競爭方面的優(yōu)勢，提升勞動(dòng)用工效率。

2．加強(qiáng)人力資源管理，合理薪酬分配

新時(shí)期，企業(yè)人力資源管理的重要性日益凸顯。在解決同工不同酬問題上，企業(yè)應(yīng)提升自身人力資源管理水平，構(gòu)建新的薪酬分配制度，堅(jiān)持以按勞分配為主，探索建立憑貢獻(xiàn)、業(yè)績而非以身份決定工資收入的制度，消除因同工不同酬而產(chǎn)生的不公平感。具體來說，企業(yè)應(yīng)根據(jù)自身的業(yè)務(wù)特色，進(jìn)行合理的工作分析，并且對員工一視同仁，制定出有效的績效考核方案并加以實(shí)施。在薪酬分配過程中，不完全依賴于身份，而是綜合考慮各方面的因素，使薪酬管理更具價(jià)值。

3．重視工會(huì)協(xié)調(diào)，維護(hù)各方利益

中國企業(yè)的工會(huì)往往如同虛設(shè)，但如果工會(huì)在企業(yè)與勞動(dòng)者之間的協(xié)調(diào)作用得到重視，企業(yè)內(nèi)部的許多問題將得以化解。在同工不同酬的背景下，企業(yè)更加應(yīng)該致力于改革并重塑工會(huì)的角色，實(shí)行民主管理，塑造以人為本的企業(yè)文化?？梢酝ㄟ^加強(qiáng)工會(huì)同“編外”人員的溝通，來達(dá)到協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系、維護(hù)職工勞動(dòng)權(quán)益和民主權(quán)利的目的，從而更好的維護(hù)政府、企業(yè)和勞動(dòng)者的三方利益。

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11.曾秋荷、練偉、吳昊、施偉偉：《社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下同工不同酬問題探討》，載《中國市場》，2011年第27期，第109-111頁。

12.張三保：《改革開放以來農(nóng)民工就業(yè)、公共政策與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)》，載《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》，2011年第3期，第30-35頁。

13.章哲：《試析國有企業(yè)中的同工不同酬問題——基于產(chǎn)權(quán)保護(hù)模式的視角》，載《中國證券期貨》，2011年第11期，第130-131頁。