統(tǒng)籌區(qū)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)垂直體制的優(yōu)勢(shì)與實(shí)現(xiàn)路徑

陳仰東

（大連理工大學(xué) 大連 116015）

研究與統(tǒng)籌層次相適應(yīng)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)體制，對(duì)于加快健全經(jīng)辦服務(wù)體系，是個(gè)有非常現(xiàn)實(shí)意義的命題。

1 統(tǒng)籌區(qū)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)垂直體制的概念與法律依據(jù)

社會(huì)保險(xiǎn)有提升統(tǒng)籌層次的內(nèi)在追求。這種追求既受管理能力和體制的制約,又依賴管理能力和體制來(lái)實(shí)現(xiàn)。在低層次統(tǒng)籌下，同時(shí)也受傳統(tǒng)行政管制理念的影響，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)通常會(huì)按行政區(qū)劃設(shè)立，作為同級(jí)社保行政部門的下屬事業(yè)單位，在行政部門直接指導(dǎo)下履行社保事權(quán)。這種按行政區(qū)劃設(shè)立經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)體制，可以叫做屬地化行政管理體制。這種管理體制有著自身的優(yōu)勢(shì)，與行政關(guān)系緊密，貫徹行政意圖快，借助行政執(zhí)行力，工作推進(jìn)力度大，在外延式發(fā)展時(shí)期作用尤為明顯。缺點(diǎn)是政事不分，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)依附于行政，小而分散，專業(yè)性、規(guī)范性較差，一旦固化，甚至?xí)蔀檎呓y(tǒng)一和統(tǒng)籌層次提升的阻力，成為經(jīng)辦管理規(guī)范化、信息化、專業(yè)化的阻礙，成為政策碎片化、管理分散化的根源。

統(tǒng)籌區(qū)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理體制是根據(jù)統(tǒng)籌需要，由統(tǒng)籌區(qū)政府統(tǒng)一設(shè)立和統(tǒng)一管理的體制。統(tǒng)籌區(qū)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理體制的最顯著特點(diǎn)是經(jīng)辦超越行政區(qū)劃，對(duì)不同行政區(qū)域的業(yè)務(wù)實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)辦管理。這種體制，以統(tǒng)籌基金為導(dǎo)向，以提高基金利用效率為目的，用社會(huì)化、專業(yè)化方式處理事權(quán)，是社保治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分和突出表現(xiàn)。

統(tǒng)籌區(qū)管理體制在社會(huì)保險(xiǎn)法中得到認(rèn)可并被確立下來(lái)。社會(huì)保險(xiǎn)法第七十二條規(guī)定，“統(tǒng)籌地區(qū)設(shè)立社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)根據(jù)需要，經(jīng)所在地的社會(huì)保險(xiǎn)行政部門和機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以在本統(tǒng)籌地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)和服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)”。這是對(duì)傳統(tǒng)按行政區(qū)劃設(shè)置經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的重大突破，彰顯依據(jù)事權(quán)決定機(jī)構(gòu)的公共治理理念，簡(jiǎn)單說(shuō)，事權(quán)歸誰(shuí)，機(jī)構(gòu)由誰(shuí)建，從而保障承擔(dān)事權(quán)責(zé)任和履行事權(quán)義務(wù)的一致性。

為了保障統(tǒng)籌區(qū)經(jīng)辦體制能夠健康運(yùn)行，社保法第六十六條規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)基金按照統(tǒng)籌層次設(shè)立預(yù)算。第七十二條規(guī)定，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的人員經(jīng)費(fèi)和經(jīng)辦社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)生的基本運(yùn)行費(fèi)用、管理費(fèi)用由同級(jí)財(cái)政按照國(guó)家規(guī)定予以保障。

既然統(tǒng)籌區(qū)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)由負(fù)責(zé)統(tǒng)籌的一級(jí)政府統(tǒng)一設(shè)立，就不可能也不應(yīng)該再按行政區(qū)劃設(shè)立機(jī)構(gòu)並依附于屬地行政部門。很明顯，統(tǒng)籌區(qū)設(shè)立的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)法人在統(tǒng)籌區(qū)政府層級(jí)，其他只是它的分支機(jī)構(gòu)和網(wǎng)點(diǎn)，因此，應(yīng)該屬于傳統(tǒng)意義上的垂直體制。

2 統(tǒng)籌區(qū)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)垂直體制的優(yōu)勢(shì)與不足

2.1 統(tǒng)籌區(qū)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)垂直體制的優(yōu)勢(shì)

2.1.1 有利于統(tǒng)一政策制度。由一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)辦業(yè)務(wù)，有利于貫徹實(shí)施統(tǒng)一的政策和制度，可以避免出現(xiàn)政策碎片化狀態(tài)，最大限度地保證統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)參保人權(quán)益的公平。

2.1.2 有利于統(tǒng)一經(jīng)辦業(yè)務(wù)。垂直管理意味全省經(jīng)辦業(yè)務(wù)服從一個(gè)指令，業(yè)務(wù)經(jīng)辦規(guī)則必然高度一致。雖然經(jīng)辦業(yè)務(wù)流程在不斷優(yōu)化，但永遠(yuǎn)處于統(tǒng)一狀態(tài)下，會(huì)大大提升經(jīng)辦管理的規(guī)范化程度，很好地體現(xiàn)公共服務(wù)均等化。

2.1.3 有利于統(tǒng)一管理基金?；鸾y(tǒng)收統(tǒng)支，統(tǒng)一費(fèi)率和費(fèi)基是統(tǒng)一經(jīng)辦的題中之義，征繳的力度會(huì)明顯增強(qiáng)，地方保護(hù)傾向會(huì)有效克服。資金管理的安全性、流動(dòng)性、集中性和使用效率會(huì)大大提高，也為有效組織基金投資運(yùn)行提供了必要前提。

2.1.4 有利于降低經(jīng)辦管理成本。統(tǒng)一設(shè)立經(jīng)辦機(jī)構(gòu)就要整合城鄉(xiāng)經(jīng)辦資源，克服按險(xiǎn)種、按人群建立機(jī)構(gòu)的弊端，減少重復(fù)管理職能，業(yè)務(wù)分工更加專業(yè)化，節(jié)約人力資源。

2.1.5 有利于減少管理風(fēng)險(xiǎn)。按服務(wù)、管理、監(jiān)控的思路科學(xué)治理，內(nèi)控會(huì)全面加強(qiáng)。由于機(jī)構(gòu)內(nèi)部封閉管理，和地方其他部門無(wú)隸屬關(guān)系，能有效避免橫向干涉和政事不分情況的發(fā)生。

2.1.6 有利于提高制度保障功能。在統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)能實(shí)現(xiàn)覆蓋人群最大化，有利于最大程度地做到應(yīng)保盡保，參保率、征繳率、支付率等核心指標(biāo)趨優(yōu)，制度的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)降低，制度成本會(huì)下降。可以加快制度定型、成熟，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2.1.7 有利于全面實(shí)現(xiàn)信息化。系統(tǒng)建設(shè)的投資體制和管理體制更順暢，網(wǎng)絡(luò)更加廣闊，服務(wù)平臺(tái)會(huì)擴(kuò)大，數(shù)據(jù)集中完整，可通過(guò)比對(duì)有效防范欺詐騙保發(fā)生，信息化作用可得到充分發(fā)揮。

2.2 統(tǒng)籌區(qū)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)垂直體制的不足

實(shí)行統(tǒng)籌區(qū)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)垂直體制，將會(huì)使社保責(zé)任集中在統(tǒng)籌區(qū)政府，在政府責(zé)任劃分不清晰的情況下，基層政府的責(zé)任可能會(huì)削弱，以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，可能導(dǎo)致責(zé)任過(guò)度集中于省級(jí)政府，而與其他層級(jí)的政府關(guān)聯(lián)度會(huì)降低；同時(shí)，隨著各級(jí)政府財(cái)政保障經(jīng)費(fèi)的格局被打破，可能導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)不足。在國(guó)家財(cái)稅體制改革不到位時(shí)會(huì)加重統(tǒng)籌區(qū)政府財(cái)政壓力，或供款不足，甚至比低統(tǒng)籌層次下的水平更低。

但筆者認(rèn)為，與屬地化行政管理體制相比，統(tǒng)籌區(qū)垂直管理體制更有利于統(tǒng)籌目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此是實(shí)現(xiàn)真正意義上更高統(tǒng)籌的最佳選擇。

3 省級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)垂直體制遭遇的尷尬及其原因

省級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)垂直體制從出現(xiàn)的那一天起就處于既不能迅速成長(zhǎng)又不能徹底消亡的進(jìn)退維谷境地。一方面，為了實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，1998年中央第一次明確提出經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)行省級(jí)垂直管理，描繪了與統(tǒng)籌層次相適應(yīng)的經(jīng)辦管理體制的藍(lán)圖，經(jīng)過(guò)十幾年的實(shí)踐也積累了一些經(jīng)驗(yàn)，并把統(tǒng)籌區(qū)設(shè)立經(jīng)辦機(jī)構(gòu)載入了社保法；另一方面，實(shí)行垂直管理體制的只有上海、天津、吉林、陜西等少數(shù)省份，其中上海、天津是直轄市，吉林省經(jīng)費(fèi)由地市縣保障而非省財(cái)政保障。真正符合要求的只有陜西省。省級(jí)垂直體制呈現(xiàn)“不死不活”狀態(tài)的主要原因是：

3.1 政府如何履行社保事權(quán)缺乏制度規(guī)范。在社保領(lǐng)域,國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的重心始終放在制度設(shè)計(jì)方面，經(jīng)辦管理一直未引起足夠重視。國(guó)家舉辦社會(huì)保險(xiǎn)，但事權(quán)歸地方政府負(fù)責(zé)，而地方政府之間責(zé)任分工混沌不清，實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌后事權(quán)由哪級(jí)政府負(fù)主要責(zé)任并無(wú)明確規(guī)則，從道理上好像應(yīng)該由省政府負(fù)責(zé)，但或因無(wú)財(cái)力或因無(wú)制度支持，多數(shù)省政府并不愿意主動(dòng)擔(dān)責(zé)，導(dǎo)致事權(quán)責(zé)任不能落地。

3.2 與事權(quán)匹配的財(cái)政支付制度缺失。在原有財(cái)稅體制下，即使省政府愿意主動(dòng)承擔(dān)更多一點(diǎn)事權(quán)，也缺乏支付制度支持和中央承諾保駕。好事無(wú)力辦好。眾所周知，在現(xiàn)行財(cái)政支付制度下，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金若少收10億或出現(xiàn)更大缺口，中央可以補(bǔ)缺口予以支付，但若撥1000萬(wàn)元經(jīng)費(fèi)用于經(jīng)辦成本，鼓勵(lì)應(yīng)收盡收，中央?yún)s出師無(wú)名。省級(jí)政府有事權(quán)責(zé)任而無(wú)支付事權(quán)的相應(yīng)支付制度，理論上應(yīng)該擔(dān)當(dāng)?shù)氖聶?quán)缺乏財(cái)權(quán)配套，難免導(dǎo)致以下結(jié)果：或像陜西省那樣經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足；或像吉林省那樣不得不回歸到依靠屬地財(cái)政予以保障，導(dǎo)致省級(jí)事權(quán)受肢解而不完整；或像大多數(shù)省份維持原狀不變，不僅統(tǒng)籌仍處于低層級(jí)狀態(tài)，而且經(jīng)費(fèi)的屬地自給反而強(qiáng)化了對(duì)事權(quán)的分割。

3.3 社保制度改革和機(jī)構(gòu)、編制改革缺少協(xié)同性。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革頻繁出招，屬地化明顯的醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革更是快速推進(jìn)，而機(jī)構(gòu)改革相對(duì)滯后，即制度改革走得快，機(jī)構(gòu)改革走得慢。制度改革的主管機(jī)關(guān)在政府和政府有關(guān)部門，機(jī)構(gòu)改革的主管機(jī)關(guān)則在黨委。

3.4 統(tǒng)籌區(qū)經(jīng)辦管理體制會(huì)打破現(xiàn)有利益平衡。統(tǒng)籌區(qū)經(jīng)辦管理體制削弱了原屬地政府的事權(quán)和政策決策權(quán)，突破了現(xiàn)有政府權(quán)力分配的格局，會(huì)自覺(jué)不自覺(jué)地受到原屬地政府的消極抵制。

3.5 統(tǒng)一的政策在強(qiáng)化再分配功能、體現(xiàn)公平的同時(shí)，必然會(huì)調(diào)整參保人權(quán)利義務(wù)關(guān)系。比如，繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)率若比統(tǒng)一前提高，計(jì)發(fā)養(yǎng)老金的在崗平均工資若比統(tǒng)一前降低等，參保單位和個(gè)人會(huì)因此感到自己的利益受損而反對(duì)。

3.6 公共服務(wù)便捷性是一個(gè)重要考量指標(biāo)。統(tǒng)籌區(qū)管理體制的管理寬度比低層次統(tǒng)籌下的范圍更大，如果管理方式選擇不當(dāng)，容易造成用人單位和個(gè)人辦事不便。這個(gè)問(wèn)題在地域遼闊、交通不便的大省會(huì)尤為突出。

4 統(tǒng)籌區(qū)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)垂直體制的實(shí)現(xiàn)路徑探討

4.1 明確中央和地方各級(jí)政府社保事權(quán)。因?yàn)榻y(tǒng)籌層次不同、政府財(cái)政能力不同、對(duì)養(yǎng)老債務(wù)負(fù)擔(dān)的歷史責(zé)任不同，中央、省、地市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府社保事權(quán)不應(yīng)該平均分配。職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)事權(quán)在中央和省，醫(yī)療保險(xiǎn)等事權(quán)在省和省以下政府。從現(xiàn)行政策導(dǎo)向看，最低統(tǒng)籌層次在地市一級(jí)。所以，五個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種的經(jīng)辦事權(quán)主要應(yīng)在地市、省和中央?？h和鄉(xiāng)兩級(jí)可不承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)事權(quán)，也不承擔(dān)相應(yīng)的支付責(zé)任。

4.2 建立與事權(quán)相匹配的支付責(zé)任制度。誰(shuí)的事權(quán)誰(shuí)出錢。中央財(cái)政要負(fù)責(zé)社保部分事權(quán)的支付責(zé)任，通過(guò)改革財(cái)稅體制，適應(yīng)省級(jí)政府事權(quán)繁重的支付需求，徹底扭轉(zhuǎn)事權(quán)與財(cái)權(quán)脫節(jié)的不合理現(xiàn)象。為鼓勵(lì)基層政府提供公共服務(wù)，有事權(quán)責(zé)任的政府應(yīng)支付相應(yīng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償。受社保委托為居民提供相關(guān)社保服務(wù)的基層公共服務(wù)平臺(tái)和社會(huì)組織與個(gè)人，應(yīng)該獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

4.3 明確界定事權(quán)范圍，確保事權(quán)的完整。統(tǒng)籌就是事權(quán)，就是責(zé)任。但對(duì)事權(quán)要有完整的管理范圍界定。如管理、基金、人員和經(jīng)費(fèi)等，不能只管政策不負(fù)責(zé)經(jīng)辦，不能只負(fù)責(zé)收支不管基金增值，不能只要求提供經(jīng)辦服務(wù)，不管成本投入。更不能想當(dāng)然，越權(quán)處理或擅自出臺(tái)應(yīng)由國(guó)家和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門管轄的政策、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)。

4.4 總結(jié)省級(jí)垂直管理體制的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，理性認(rèn)識(shí)垂直體制。任何體制都有優(yōu)勢(shì)和不足，關(guān)鍵是否適應(yīng)統(tǒng)籌目標(biāo)需要。在原有法律和政策框架下，省級(jí)垂直管理體制確實(shí)不容易成功，但這并不表明省級(jí)垂直管理體制沒(méi)有優(yōu)勢(shì)。應(yīng)在改革法律政策的基礎(chǔ)上針對(duì)存在的突出問(wèn)題提出方案，制定和完善統(tǒng)籌區(qū)管理政策，制定統(tǒng)籌區(qū)經(jīng)辦管理的業(yè)務(wù)規(guī)范，提高垂直管理的制度化、規(guī)范化水平，讓潛在優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來(lái)。

4.5 創(chuàng)新管理體制和運(yùn)行機(jī)制提升服務(wù)績(jī)效。統(tǒng)籌區(qū)管理體制實(shí)現(xiàn)了經(jīng)辦機(jī)構(gòu)整合，完成了規(guī)模化的第一步。接下來(lái)應(yīng)當(dāng)走法人化、專業(yè)化、信息化之路。實(shí)現(xiàn)政事分開，管辦分離。建議實(shí)行理事會(huì)制法人治理，理事成員由政府有關(guān)部門派員，理事會(huì)負(fù)責(zé)決策。建立考核機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制，鼓勵(lì)為參保人依法獨(dú)立派送高效便捷的經(jīng)辦服務(wù)。

[1]鄭秉文.中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2013一社保經(jīng)辦服務(wù)體系改革［M］.北京:經(jīng)濟(jì)管理出版社,2013.