國土資源部支持烏蒙山片區(qū)扶貧攻堅路徑分析

■ 李東法

（國土資源部人力資源開發(fā)中心，北京 100812）

國土資源部支持烏蒙山片區(qū)扶貧攻堅路徑分析

■ 李東法

（國土資源部人力資源開發(fā)中心，北京 100812）

國土資源部在烏蒙山片區(qū)扶貧攻堅中的成效：保障了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與扶貧用地需求、改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活和生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)了資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化、地質(zhì)災(zāi)害防治有實效、指導(dǎo)地質(zhì)環(huán)境保護(hù)促進(jìn)旅游資源開發(fā)、提供了強(qiáng)有力的政策和人才支持。主要困難和問題：在政策、協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制方面還不夠完善；貧困地區(qū)國土資源管理工作尚需加強(qiáng)指導(dǎo)；扶貧調(diào)研還需要更加深入。建議：國土資源管理改革先行先試；落實差別化政策，提高傾斜政策的針對性和可操作性；推廣贛南定點扶貧經(jīng)驗，建立“四位一體”的扶貧工作機(jī)制；發(fā)揮扶貧聯(lián)系點作用，準(zhǔn)確把握實際需求；區(qū)分不同情況，統(tǒng)籌研究提出支持政策措施；整合力量，協(xié)調(diào)聯(lián)動，抓好政策落實。

國土資源；扶貧攻堅；工作成效；烏蒙山片區(qū)

小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)。沒有農(nóng)村的小康，特別是沒有貧困地區(qū)的小康，就沒有全面建成小康社會。加強(qiáng)扶貧開發(fā)工作，支持困難群眾脫貧致富，使發(fā)展成果更多、更公平地惠及人民群眾，是黨和政府的重大責(zé)任。中央決定將集中連片特殊困難地區(qū)作為新階段扶貧攻堅的主戰(zhàn)場，堅持“以區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)，以扶貧開發(fā)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展”的總體思路，建立定點聯(lián)系機(jī)制，每個片區(qū)由一至兩個部委牽頭聯(lián)系。國土資源部作為烏蒙山片區(qū)聯(lián)系單位，主要職責(zé)是“調(diào)查研究、聯(lián)系溝通、督促指導(dǎo)”。

1 總體情況和工作成效

烏蒙山片區(qū)包括四川、貴州、云南三省10個市（州）38個縣（市、區(qū)）。截至2012年底，扶貧對象664萬人，貧困發(fā)生率33%，在14個片區(qū)中排第四位。烏蒙山片區(qū)集革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)、貧困地區(qū)于一體，跨省交界面積大、少數(shù)民族聚集多、貧困程度深、區(qū)域邊緣性強(qiáng)，貧困狀況具有特殊性。2012年2月，《烏蒙山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011－2020年）》正式啟動實施。

兩年來，國土資源部按照片區(qū)聯(lián)系單位職責(zé)的要求，開展了調(diào)研，出臺了針對連片特困地區(qū)的支持意見，召開了部際聯(lián)系會議，開展了干部雙向掛職。從實地調(diào)研情況看，烏蒙山片區(qū)基層政府和國土資源部門對扶貧聯(lián)系工作給予了積極評價，認(rèn)為國土資源部在用地指標(biāo)、土地整治、礦產(chǎn)勘查開發(fā)、地災(zāi)防治、礦山環(huán)境治理等方面，對烏蒙山片區(qū)給予了很多政策、項目、資金、技術(shù)和人才支持，對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善有很大促進(jìn)作用。從問卷調(diào)查結(jié)果看，有92%的調(diào)查對象認(rèn)為國土資源部烏蒙山片區(qū)扶貧聯(lián)系工作“領(lǐng)導(dǎo)重視，工作務(wù)實，成效明顯”，89%的調(diào)查對象認(rèn)為“措施具體，操作性強(qiáng)，成效已經(jīng)顯現(xiàn)”。具體成效體現(xiàn)在以下幾個方面。

(1)實施用地指標(biāo)傾斜，保障了烏蒙山片區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與扶貧攻堅用地需求。2012年，國土資源部在三省安排用地指標(biāo)40多萬畝，比2011年增加將近3萬畝。在三省批準(zhǔn)開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，分別安排土地利用指標(biāo)9.6萬畝。2013年，在年度用地計劃指標(biāo)傾斜的基礎(chǔ)上對片區(qū)每個縣又單獨安排計劃指標(biāo)300畝。實地調(diào)研了解到，新一輪扶貧攻堅啟動后，烏蒙山片區(qū)各市、縣加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的勢頭強(qiáng)勁，規(guī)劃用地需求大幅增加，保障了該片區(qū)交通、能源、水利等區(qū)域發(fā)展重點工程建設(shè)用地和易地扶貧搬遷、生態(tài)移民等民生用地，對支持烏蒙山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅，發(fā)揮了重要保障作用。

(2)開展土地綜合整治，有效地改善了烏蒙山片區(qū)農(nóng)村生產(chǎn)生活和生態(tài)環(huán)境。國土資源部將烏蒙山片區(qū)38個縣（市、區(qū)）全部納入高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)示范縣，不斷加大資金投入，開展土地綜合整治。2012年，利用中央新增費(fèi)集中用于支持云南省開展“興地睦邊”土地整治重大工程，下達(dá)資金11.2億元。通過“田水路林村”綜合整治，增加了農(nóng)田面積，改善了貧困鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境、農(nóng)民居住條件和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，為建設(shè)美麗鄉(xiāng)村作出了貢獻(xiàn)，是烏蒙山片區(qū)干部群眾看得見、感受得到的扶貧實效。

(3)加強(qiáng)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)和綜合利用，促進(jìn)了烏蒙山片區(qū)資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化。國土資源部在實施找礦突破戰(zhàn)略行動中，加大了對烏蒙山片區(qū)的支持力度。2012年中央財政下達(dá)三省地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評價專項資金預(yù)算3億多元；減免烏蒙山片區(qū)油氣探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)約3000萬元。中國地質(zhì)調(diào)查局編制實施了烏蒙山片區(qū)地質(zhì)調(diào)查規(guī)劃，開展了區(qū)域地質(zhì)調(diào)查、土地質(zhì)量調(diào)查、水文地質(zhì)調(diào)查與找水打井等項目。該片區(qū)礦產(chǎn)資源儲藏量豐富，但勘查開發(fā)程度相對較低，資源優(yōu)勢尚未得到充分發(fā)揮。國土資源部通過政策傾斜，加強(qiáng)地質(zhì)調(diào)查和礦產(chǎn)資源潛力調(diào)查評價，支持優(yōu)勢礦產(chǎn)資源開發(fā)利用，成為支持烏蒙山片區(qū)資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢、撬動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效途徑。

(4)地質(zhì)災(zāi)害防治有實效，保障了烏蒙山片區(qū)貧困群眾生命財產(chǎn)安全。2012年，中央財政特大型地質(zhì)災(zāi)害防治專項經(jīng)費(fèi)在烏蒙山片區(qū)共安排了2億多元。支持云南彝良災(zāi)后重建，執(zhí)行災(zāi)后重建特惠政策。從2013年起連續(xù)8年每年安排10億元用于云南省地質(zhì)災(zāi)害綜合防治體系建設(shè)。實地調(diào)研了解到，烏蒙山片區(qū)近年來地震、泥石流、山體滑坡等地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害防治工作指導(dǎo)，支持地質(zhì)災(zāi)害治理工程項目和地質(zhì)災(zāi)害防治四個體系建設(shè)，對于維護(hù)烏蒙山片區(qū)貧困群眾生命財產(chǎn)安全、減少因災(zāi)致貧、返貧起到了重要作用。

(5)指導(dǎo)地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和開發(fā)利用，促進(jìn)了貧困地區(qū)地質(zhì)旅游資源開發(fā)利用。烏蒙山片區(qū)地質(zhì)遺跡和地質(zhì)環(huán)境資源豐富，指導(dǎo)片區(qū)合理開發(fā)利用地質(zhì)遺跡資源，開展地質(zhì)公園、礦山公園申報和建設(shè)，是保護(hù)烏蒙山片區(qū)地貌生態(tài)環(huán)境，推動地質(zhì)旅游資源開發(fā)利用的有效舉措。2012年，批準(zhǔn)了貴州赤水丹霞等地質(zhì)公園，使該地區(qū)成為當(dāng)?shù)刂匾穆糜尉皡^(qū)，帶動了旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(6)支持國土資源管理改革試點工作，為烏蒙山片區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與扶貧攻堅提供了強(qiáng)有力的政策支持。2012年以來，國土資源部支持三省開展各類試點工作，將四川省瀘州市優(yōu)先列為工礦廢棄地復(fù)墾利用試點，將貴州省遵義市、畢節(jié)市和云南省昆明市、曲靖市列為低丘、緩坡、荒灘等未利用地開發(fā)利用試點。批復(fù)同意《貴州省畢節(jié)市國土資源差別化政策綜合改革試點方案》，涵蓋了國土資源前沿政策，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會跨越式發(fā)展提供了強(qiáng)有力的政策支持。

(7)實施干部雙向掛職交流，為烏蒙山片區(qū)提供人才支持。國土資源部建立了烏蒙山片區(qū)干部雙向掛職鍛煉機(jī)制，2012年以來，從部機(jī)關(guān)司局和直屬單位選派的1名司局級和5名處級扶貧掛職干部已分別到三省掛職。目前從三省國土資源部門各選派1名處級干部在國土資源部扶貧辦掛職。掛職干部發(fā)揮橋梁紐帶作用，促進(jìn)了各項支持政策和項目的落實，同時也鍛煉了干部，培養(yǎng)了人才。

2 困難和問題

烏蒙山片區(qū)扶貧攻堅啟動僅有2年時間，工作中還存在一些困難和問題，需要在實踐中加以關(guān)注和解決。

(1)政策的針對性、可操作性以及推動政策落實的力度有待加強(qiáng)。推進(jìn)片區(qū)扶貧攻堅工作，除了實施“普惠政策”外，還需要有特惠政策、特殊手段。由于受國土資源管理法律法規(guī)的約束，而且有些支持政策如礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等問題涉及多個部門，目前國土資源部出臺的支持意見有些過于原則，很難落實到基層，給扶貧對象造成了唱高調(diào)、講空話的感覺。另外，《國土資源部關(guān)于印發(fā)支持集中連片特殊困難地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅若干意見的通知》出臺后，由于缺少落實政策的有效途徑和方法，政策宣傳和推進(jìn)落實的力度不夠，一些優(yōu)惠政策無法落實到位。

(2)烏蒙山片區(qū)扶貧工作協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制還不完善。國土資源部的層面上，出臺扶貧政策的協(xié)調(diào)機(jī)制還不完善，對各類扶貧力量、扶貧資源缺乏有效整合，扶貧掛職干部的作用還沒有充分發(fā)揮。支持貧困地區(qū)的綠色通道尚未打通。部、省廳上下聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制不夠健全，省廳在落實國土資源部的支持政策，協(xié)調(diào)省內(nèi)資源加大對貧困地區(qū)傾斜方面的作用還沒有得到充分發(fā)揮；省級以下國土資源主管部門對做好烏蒙山片區(qū)扶貧工作重要性的認(rèn)識還有待進(jìn)一步提高；片區(qū)國土資源系統(tǒng)扶貧工作激勵機(jī)制還沒有形成。

(3)貧困地區(qū)國土資源管理工作尚需加強(qiáng)指導(dǎo)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，烏蒙山片區(qū)個別地方對國土資源管理工作提出的需求，存在脫離片區(qū)扶貧規(guī)劃要求、重政績項目輕民生項目的現(xiàn)象，有的項目需求甚至不符合資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的要求。有的支持政策國土資源部已交給省廳，需要省廳協(xié)調(diào)落實，個別地方仍向部里提出幫助解決的要求。還有一些地方提出的需求事項與國家現(xiàn)有國土資源管理政策相矛盾，等等。因此，應(yīng)在編制項目需求方面加強(qiáng)指導(dǎo)。

(4)烏蒙山片區(qū)扶貧調(diào)研還需要更加深入。問卷調(diào)查顯示，烏蒙山片區(qū)基層干部認(rèn)為上級領(lǐng)導(dǎo)到片區(qū)開展扶貧工作調(diào)研次數(shù)少、時間短，一個地方最多待一天，開個座談會聽聽匯報，蜻蜓點水、走馬觀花，很少深入鄉(xiāng)村走村入戶。調(diào)研結(jié)束后，對基層提出的需要國土資源部解決的問題沒有及時給予答復(fù)。

3 幾點建議

黨的十八大、十八屆三中全會以及近期召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議、城鎮(zhèn)化工作會議、農(nóng)村工作會議，提出要推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，讓廣大農(nóng)民群眾過上更好的日子，讓全體人民更多、更公平地分享改革發(fā)展成果。全國扶貧開發(fā)工作座談會、全國扶貧工作會議和近日中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，對新階段扶貧開發(fā)工作明確了新方向、提出了新任務(wù)。國土資源部作為烏蒙山片區(qū)牽頭聯(lián)系單位，要不斷改革創(chuàng)新，探索有效路徑和方法，履行好調(diào)查研究、聯(lián)系溝通、督促指導(dǎo)的職責(zé)。

(1)國土資源管理改革在烏蒙山片區(qū)先行先試，讓貧困群眾盡早分享改革紅利。十八屆三中全會明確了土地管理制度改革方向和重點，這些改革舉措對農(nóng)村貧困群眾脫貧致富是重大利好。改革創(chuàng)新的源頭在基層、在實踐。烏蒙山片區(qū)扶貧攻堅規(guī)劃明確提出，該片區(qū)的戰(zhàn)略定位為“扶貧、生態(tài)與人口統(tǒng)籌發(fā)展創(chuàng)新區(qū)”、“國家重要能源基地”、“面向西南開放的重要通道”和“長江上游重要生態(tài)安全屏障”等。推進(jìn)該片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅，迫切需要國土資源管理政策的改革創(chuàng)新。具備條件的地區(qū)完全可以成為新一輪國土資源管理改革創(chuàng)新的實驗田，先行先試。建議選擇烏蒙山片區(qū)有條件的地方開展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等國土資源改革試點，增加貧困地區(qū)農(nóng)民財產(chǎn)性收入。同時，在國土資源部推進(jìn)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地土地增減掛鉤、低丘緩坡荒灘等未利用地開發(fā)利用、工礦廢棄地復(fù)墾、礦山環(huán)境恢復(fù)治理等試點工作中，盡可能地安排在烏蒙山片區(qū)符合條件的地區(qū)。通過國土資源各類改革，讓烏蒙山片區(qū)貧困群眾在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、資源開發(fā)中更多受益，早日脫貧致富。

(2)針對急需解決的突出問題，落實差別化政策，提高傾斜政策的針對性和可操作性。建議從規(guī)劃、指標(biāo)、項目、資金等方面，對烏蒙山片區(qū)給予實實在在的傾斜。一是搭建綠色通道，根據(jù)片區(qū)扶貧攻堅規(guī)劃需要，保障片區(qū)交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程、特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)用地。精簡重點項目用地、易地扶貧搬遷、生態(tài)移民等用地審批程序。二是增加農(nóng)村土地整治和新農(nóng)村建設(shè)投入，探索建立基本農(nóng)田經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制和基本農(nóng)田保護(hù)的財政轉(zhuǎn)移支付政策。三是在烏蒙山片區(qū)安排地質(zhì)勘查項目，推進(jìn)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用。四是加大中央財政資金對烏蒙山片區(qū)地質(zhì)災(zāi)害治理的支持，支持地質(zhì)災(zāi)害防治四大體系建設(shè)。五是支持烏蒙山片區(qū)申報國家地質(zhì)公園，凡是符合條件的盡快審批。

(3)推廣部贛南定點扶貧經(jīng)驗，建立四位一體的有效工作機(jī)制，打通上下聯(lián)動的渠道。國土資源部在贛南定點扶貧已經(jīng)有26年，探索形成了部、省廳、地方政府、基層國土資源部門四位一體的扶貧工作機(jī)制，取得了實際成效，值得在烏蒙山片區(qū)推廣。這一工作機(jī)制是：地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況提出對國土資源管理工作的需求；省廳審核把關(guān)，省級范圍內(nèi)能夠解決的問題由省廳負(fù)責(zé)解決，需要國土資源部解決的問題由省廳報部；國土資源部就地方提出需要解決的問題給予支持，形成支持意見批復(fù)省廳；基層國土資源部門做好項目立項等前期基礎(chǔ)工作，并配合省廳抓好各項支持政策的組織落實。這樣的扶貧工作機(jī)制，有利于形成上下協(xié)同、各方協(xié)作、合力攻堅的大扶貧工作格局，將部的支持政策真正落到實處。

(4)把扶貧聯(lián)系點作為重要工作方式，深入開展調(diào)研，準(zhǔn)確把握實際需求。開展烏蒙山片區(qū)聯(lián)系點工作，由國土資源部機(jī)關(guān)和司局單位分別對口聯(lián)系片區(qū)各縣，深入基層調(diào)查研究，了解烏蒙山片區(qū)省、縣級扶貧攻堅實施規(guī)劃對國土資源管理工作的需求。各聯(lián)系單位分頭調(diào)研了解需求，由扶貧辦統(tǒng)籌協(xié)調(diào)提出支持意見。這一工作方式，可有效解決由一個單位承擔(dān)片區(qū)所有縣調(diào)研任務(wù)，由于人手不足、時間有限導(dǎo)致的調(diào)研不深入、不全面的問題，是履行片區(qū)聯(lián)系單位職責(zé)的有效途徑和方式。

(5)區(qū)分不同情況，統(tǒng)籌研究提出支持政策措施。烏蒙山片區(qū)對國土資源管理工作需求有共性問題，但由于各市縣自然條件和發(fā)展情況不同，也有很多地方性的現(xiàn)實需求，需要區(qū)分情況，分類落實。屬于政策范圍內(nèi)能解決的需求，建議國土資源部盡快給予明確支持意見；屬于國土資源部已將傾斜政策和項目賦予省廳，需要在省廳范圍內(nèi)協(xié)調(diào)解決的，由省廳協(xié)調(diào)落實；屬于對其他部委和單位的需求事項，要發(fā)揮烏蒙山片區(qū)部際聯(lián)系會議機(jī)制作用，協(xié)調(diào)會議成員單位提出支持意見；對涉及面廣、短期內(nèi)無法落實的問題，要說明情況，解釋清楚。

(6)整合力量，協(xié)調(diào)聯(lián)動，抓好政策落實。注重整合國土資源系統(tǒng)各方面的扶貧資源和扶貧力量，發(fā)揮市場機(jī)制配置扶貧資源的作用，調(diào)動扶貧掛職干部積極性，群策群力做好支持烏蒙山片區(qū)的工作。三省國土資源廳要加強(qiáng)協(xié)調(diào)指導(dǎo)，引導(dǎo)片區(qū)市、縣對國土資源管理工作提出符合政策的需求，并加強(qiáng)審核把關(guān)。市、縣國土資源部門要做好基礎(chǔ)工作，加強(qiáng)項目編報、立項申請等基礎(chǔ)工作，抓好政策落實。通過上下共同努力，把國土資源支持項目打造成為精品工程、示范工程、惠民工程，同時注重探索總結(jié)經(jīng)驗，為國土資源管理改革以及支持貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善，探索出可以復(fù)制的經(jīng)驗。

[1]范小建.中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）干部輔導(dǎo)讀本[M].北京:中國財政經(jīng)濟(jì)出版社,2012:2.

[2]共濟(jì).全國連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃研究[M].北京:人民出版社,2013:29.

[3]克勞斯·丹寧格.促進(jìn)增長與減緩貧困的土地政策[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2007:112.

[4]左常升.國際減貧理論與前沿問題[M].北京:中國農(nóng)業(yè)出版社,2013:286.

Analysis on the Way of Poverty Alleviation in Wumengshan Area Supported by Ministry of Land and Resources

LI Dongfa
(Human Resource Development center of Ministry of land and Resources, Beijing 100812, China)

This paper introduces that in Wumengshan area, poverty alleviation has yielded results, these are: land demand for economic development and poverty alleviation has been ensured; and rural production and living and ecological environment has been improved. At the same time, the transformation of resource advantage has got promotion; and effectively preventing geological disaster. Tourist resources development has received a boost after providing directions for the protection of geological environment. Beyond that, the powerful policy and personnel has been provided. Aimed at deal with the problems such as unsound policies and the mechanism of coordination and linkage, strengthening the guidance for land and resources management in poor areas, and deeply carrying out investigation of poverty alleviation, some suggestions are offered: it is prior to carry and try the reform of land and resources management; the differentiation policy should be implemented; and the targeted and operability of preferential policy will be promoted. Furthermore, the experience of the fixed-point poverty alleviation should be spread; and the four-in-one mechanism of poverty alleviation must be built. In addition, playing the role of anti-poverty linkages and accurately grasping the actual demand; studying and putting forward policies and measures according to the different circumstances; as well conforming faculty and effective coordination and paying special attention to the policy implementation.

land and resources; poverty alleviation; work performance; Wumengshan area

F062.1

C

1672-6995(2014)02-0032-04

2014-01-13；

2014-01-17

李東法（1980-），男，河南省葉縣人，國土資源部人力資源開發(fā)中心助理研究員，管理學(xué)碩士，主要從事國土資源經(jīng)濟(jì)和扶貧開發(fā)研究。