征地補(bǔ)償問題研究

■ 付 英/趙海平

征地補(bǔ)償問題研究

■ 付 英1/趙海平2

（1.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.河南省巖石礦物測試中心，鄭州 450012）

征收補(bǔ)償理論最重要的有“特別犧牲說”和“公共負(fù)擔(dān)平等說”，這兩種都可以作為我國征地補(bǔ)償?shù)睦碚摻忉?。征地補(bǔ)償原則可歸納為完全補(bǔ)償、適當(dāng)補(bǔ)償和公正補(bǔ)償三種，我國采用的是部分補(bǔ)償原則。從征地補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成看，我國現(xiàn)行的補(bǔ)償范圍明顯偏窄，如殘余地的分割或損害補(bǔ)償、租賃權(quán)損失補(bǔ)償、因征地而造成的附帶性損失的補(bǔ)償、重新安置的困難補(bǔ)償?shù)染挥杩紤]，需要在今后征地補(bǔ)償政策設(shè)計(jì)中逐步完善。國際征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本上是以土地市場價值為基礎(chǔ)、地價補(bǔ)償和地上物補(bǔ)償為主，我國征地補(bǔ)償?shù)慕K極目標(biāo)是“按照被征收土地的正常的市場價格計(jì)價賠償”。

征地補(bǔ)償；理論；原則；構(gòu)成；標(biāo)準(zhǔn)

1 征地補(bǔ)償?shù)睦碚?/h2>

西方行政征收補(bǔ)償理論較多1西方行政征收補(bǔ)償其他的理論還有：既得權(quán)說、恩惠說、社會職務(wù)說和人權(quán)保障說等。，但最重要的有二：一是“特別犧牲說”?！疤貏e犧牲說”的意涵是：征用是政府為了公共利益對財(cái)產(chǎn)的合法、強(qiáng)行地侵犯，其實(shí)質(zhì)是對平等原則的侵犯，為了補(bǔ)償這項(xiàng)侵犯，有必要對因被征用而做出犧牲的個人給予公平補(bǔ)償。該學(xué)說最早可以追溯到1794年《普魯士法典》第75條：“對于因公共福利而犧牲其特別權(quán)利及利益之人，國家應(yīng)予以補(bǔ)償。”到19世紀(jì)中葉，德國逐步形成了公用征收的古典征收理論和公用征收損失補(bǔ)償制度，它包括四個特點(diǎn)：僅限于所有權(quán)及其他物權(quán)；屬于公共福利；有具體的公用事業(yè)（自來水廠、電廠、政府機(jī)構(gòu)、學(xué)校等）；完全補(bǔ)償。其中，“有具體的公用事業(yè)”，是我國一些學(xué)者主張征地補(bǔ)償中對“公共利益”的界定應(yīng)當(dāng)采取列舉法的歷史淵源。

二是“公共負(fù)擔(dān)平等說”。該學(xué)說是法國行政征收補(bǔ)償?shù)闹髁鲗W(xué)說，由《人權(quán)宣言》第13條擴(kuò)展而來。其意涵是：政府的征收活動是為了公共利益而實(shí)施，因而其成本或費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由社會全體成員平等負(fù)擔(dān)。合法的行政行為給相對人合法權(quán)益造成的損失，成為受害人的額外負(fù)擔(dān)，這種額外負(fù)擔(dān)不應(yīng)由其個人負(fù)擔(dān)，而應(yīng)平等地分配于社會成員，其分配方式就是國家付錢，即用納稅人的錢來補(bǔ)償受害人。特別犧牲說和平等負(fù)擔(dān)說實(shí)際上是一枚硬幣的兩面，一個是對被征用人說的，為了公共利益你必須做出犧牲，而你的犧牲會得到補(bǔ)償；另一個是對納稅人說的，征用發(fā)生的費(fèi)用要由社會成員平等負(fù)擔(dān)，國家支付補(bǔ)償是應(yīng)該的。最近，國內(nèi)學(xué)者從“公平負(fù)擔(dān)說”推導(dǎo)出了“公平受益說”[1]，可以說是一種延展性探索。

2 征地補(bǔ)償?shù)脑瓌t

國際上征地補(bǔ)償?shù)脑瓌t可以歸納為三種：一是完全補(bǔ)償原則。完全補(bǔ)償是指以保障被征收人完全恢復(fù)到征地前原有生活狀態(tài)的費(fèi)用為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，它遵從的理念是“私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”，認(rèn)為損失補(bǔ)償?shù)哪康脑谟趯?shí)現(xiàn)平等，被征收人的所有權(quán)受到侵犯必須給予完全的補(bǔ)償，才能體現(xiàn)公平正義的精神。執(zhí)行這一原則的有英國、加拿大等。二是適當(dāng)補(bǔ)償原則。適當(dāng)補(bǔ)償亦即部分補(bǔ)償，它遵從的理念是“所有權(quán)的社會義務(wù)性”，認(rèn)為所有權(quán)因負(fù)有社會義務(wù)而不具有絕對性，由于公共利益的需要，可以依法受到適當(dāng)?shù)南拗啤?zhí)行這一原則的有中國等。三是公正補(bǔ)償原則。公正補(bǔ)償是指適宜補(bǔ)償，它認(rèn)為“特別犧牲”的標(biāo)準(zhǔn)是相對的、動態(tài)的，因此對于征地補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)視具體情況不同而采取完全補(bǔ)償或者適當(dāng)補(bǔ)償。執(zhí)行這一原則的有日本等。

3 征地補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成

在征地補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成方面，各國有較大差別。英國征地補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成：一是土地（含建筑物）的補(bǔ)償，按公開市場價格進(jìn)行補(bǔ)償；二是殘余地的分割或損害補(bǔ)償，對殘余地因征地造成的市價貶值進(jìn)行補(bǔ)償；三是租賃權(quán)損失補(bǔ)償，補(bǔ)償因契約未到期的價值和因征地造成的損害；四是遷移費(fèi)、經(jīng)營損失等干擾的補(bǔ)償；五是其他費(fèi)用支出的補(bǔ)償，如律師或?qū)＜业拇碣M(fèi)、咨詢費(fèi)、權(quán)利維護(hù)費(fèi)等。

加拿大征地補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成：一是被征用部分的補(bǔ)償，依據(jù)土地的最高和最佳用途，根據(jù)當(dāng)時的市場價格補(bǔ)償；二是有害和不良影響的補(bǔ)償，主要針對被征地塊毗鄰的非征地，因建設(shè)和公共工作對剩余地塊造成的損害；三是干擾損失補(bǔ)償，被征地所有者或承租人由于不動產(chǎn)全部或基本被征用，因混亂而造成的成本或開支補(bǔ)償；四是重新安置的困難補(bǔ)償。

日本征地補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成：一是征用損失補(bǔ)償，按被征用財(cái)產(chǎn)正常的市場價格計(jì)價賠償；二是通損賠償，對權(quán)利人因征地而造成的附帶性損失的補(bǔ)償，包括對征收土地上的建筑物、設(shè)備、樹木等固定在土地上的物體搬遷費(fèi)用的補(bǔ)償，以及對被征收者在收益上損失的賠償，包括歇業(yè)賠償、停業(yè)賠償、經(jīng)營規(guī)?？s小賠償、農(nóng)業(yè)賠償、漁業(yè)賠償?shù)龋蝗巧贁?shù)殘存者賠償，對因?yàn)檎鞯厥沟萌藗冸x開原生活共同體而造成的損失的賠償；四是離職者賠償，對土地權(quán)利人的雇傭人員因土地被征收而失業(yè)時發(fā)生的損失賠償；五是事業(yè)損失賠償，對公共事業(yè)完成后帶來的噪音、廢氣、水污染的賠償?shù)萚]。

綜上，從征收補(bǔ)償?shù)臋?quán)益內(nèi)容范圍看，上述三個國家均為對土地所有權(quán)人財(cái)產(chǎn)權(quán)損失的補(bǔ)償。從征收補(bǔ)償?shù)臋?quán)益損失范圍看，一是權(quán)益損失的性質(zhì)范圍是物質(zhì)補(bǔ)償，即對財(cái)產(chǎn)形態(tài)的價值損失的補(bǔ)償；二是權(quán)益損失的程度范圍主要是對直接損失的補(bǔ)償——對現(xiàn)存財(cái)產(chǎn)的數(shù)量減少和質(zhì)量降低的補(bǔ)償，兼有一些間接損失的補(bǔ)償，如租金、勞動報(bào)酬損失等。

這對完善我國征地補(bǔ)償構(gòu)成具有借鑒意義。

4 征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

首先，從國際研究看，Trefzger和Colwel研究以市場價值為衡量標(biāo)準(zhǔn)的公正補(bǔ)償，認(rèn)為土地征收價格太高，尚不足以實(shí)現(xiàn)社會最優(yōu)[3]。Miceli和Segerson認(rèn)為，可以根據(jù)土地是否得到了有效的政府管理控制及土地利用是否有效這兩個原則來制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。假如某農(nóng)戶的土地在被征收時是滿足社會經(jīng)濟(jì)效益的，那么該農(nóng)戶就應(yīng)該得到政府的土地征收補(bǔ)償[4]。Treeger還指出，關(guān)于補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)確定，國際上通行的做法是以被征收（征用）土地的市場價值為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌考慮產(chǎn)權(quán)受侵害者的財(cái)務(wù)損失、土地利用狀況、土地市場和征地補(bǔ)償?shù)臍v史、征地時間、土地投入構(gòu)成等因素。關(guān)于土地征收補(bǔ)償項(xiàng)目，盡管各國（地區(qū)）的規(guī)定不盡相同，但基本上是以地價補(bǔ)償和地上物（土地改良物）補(bǔ)償為主[5]。Ellis認(rèn)為，公平市場價格是指購買者和出售者雙邊沒有任何一方受到強(qiáng)迫而自愿接受的土地價格，對于具體的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，國際上通行的方法是以被征收土地市場價值為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌考慮被征地者的各種損失[6]。Blume認(rèn)為這樣可以防止征地前的過度開發(fā)，保證不同土地類型的待遇同等，也有助于增加政府的交易成本，從而約束政府濫用征地權(quán)。

其次，從國內(nèi)討論看，實(shí)際上我國征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的分歧點(diǎn)在于，是按原用途補(bǔ)償，還是按市場價補(bǔ)償，抑或是按部分市場價補(bǔ)償。贊成按市場價補(bǔ)償?shù)囊环?，認(rèn)為我國的征地補(bǔ)償與西方“特殊犧牲說”一樣，都是對土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯，從公平正義的原則出發(fā)，應(yīng)當(dāng)對被征地農(nóng)民的損失給予公正補(bǔ)償；按照原用途補(bǔ)償是對農(nóng)民的再次侵犯，土地的增值收益被政府和開發(fā)商全部攫取，是對農(nóng)民的不公。反對按市場價補(bǔ)償?shù)囊环?，認(rèn)為原用途補(bǔ)償是有理論支持的：即土地自然增益歸公理論2上海星期三[N].2005-01-12.。該理論由18世紀(jì)法國重農(nóng)主義者提出，其意涵是：土地價值增益是社會勞動而非個人勞動的結(jié)果，因此上述價值增益應(yīng)當(dāng)歸屬于社會或公共。19世紀(jì)美國學(xué)者亨利?喬治撰寫的《進(jìn)步與貧困》一書，將之發(fā)展為“土地漲價歸公說”[7]。亨利的觀點(diǎn)為孫中山所接受。第三方，認(rèn)為前兩者都有失偏頗，而應(yīng)當(dāng)走“中間”路線。他們以A?Marshall的“土地價值公共性”理論作為支撐。Marshall認(rèn)為土地價值有三個來源：自然界、政府和毗鄰?fù)恋匕l(fā)展產(chǎn)生的溢出價值（Spillover Value），這些價值不能被土地所有者個人完全占有，必須進(jìn)行分配。既然不能完全占有，則可以部分占有；所謂必須分配等于是說可以分配。目前各地深受農(nóng)民歡迎的留地安置方式是對第三方觀點(diǎn)的有利佐證?，F(xiàn)階段，筆者比較支持第三方，但我國征地補(bǔ)償?shù)慕K極目標(biāo)一定會是“按照被征收土地的正常市場價格計(jì)價賠償”。

另外，這又引出集體土地入市的討論。有學(xué)者歸納出三種意見[8]：一是只允許符合規(guī)劃、經(jīng)依法批準(zhǔn)的集體建設(shè)用地入市；二是允許集體土地進(jìn)入建設(shè)用地市場，但不準(zhǔn)進(jìn)入房地產(chǎn)市場；三是劃出“圈外”、“圈內(nèi)”的限制：在規(guī)劃的城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)外的集體土地可以入市，區(qū)內(nèi)的集體土地則不能入市，必須先征為國有，才能進(jìn)入建設(shè)市場。實(shí)際上，第一種意見、第三種意見是反對集體土地直接入市的意見，而第二種意見是贊成集體土地直接入市的意見。筆者支持后者，因?yàn)樗且环N符合國情的“逐步過渡”的思路：先形成一個集體建設(shè)用地使用權(quán)的市場價格，然后再按這個價格進(jìn)行征地補(bǔ)償，這的確是個好主意。當(dāng)然，這也將會是一個“放松管制、提高監(jiān)管效率的試錯過程”[9]。

5 拓展性研究

征地制度研究。Esposto（1996）對征地制度的社會最優(yōu)問題和風(fēng)險以及政治經(jīng)濟(jì)問題進(jìn)行了研究[10]；Treeger（2004）對納米比亞土地征收的法理問題進(jìn)行了分析[5]；Peterson和Thompson（1997）對美國征地條款和政治程序進(jìn)行了法理分析[11-12]。Burrows（1991）認(rèn)為征地補(bǔ)償機(jī)制最大的挑戰(zhàn)是達(dá)到三個目標(biāo)：一是提供對失去土地所有權(quán)者的公正的保護(hù)；二是確保政府有適當(dāng)?shù)膭訖C(jī)把私人方面的損失納入公共工程的成本收益評估中；三是最大限度地減少失去所有權(quán)者放縱地實(shí)施無效率行為的動機(jī)[13]。

國家和農(nóng)民關(guān)系研究。對中國的國家和農(nóng)民關(guān)系的研究，大多是在20世紀(jì)80年代后，且大多是在國家和社會關(guān)系的范疇內(nèi)進(jìn)行研究，因此“國家——社會”二分的框架成為研究中國國家和農(nóng)民關(guān)系的主流框架。在此框架范圍內(nèi)，西方學(xué)者普遍認(rèn)為，新中國成立后，國家通過管理體制將基層農(nóng)村納入國家的整體管理體系之中，使得國家和農(nóng)村二者之間呈現(xiàn)的是“強(qiáng)國家、弱社會”的發(fā)展態(tài)勢。但基于理論范式的不同，學(xué)者之間看法和觀點(diǎn)也不盡相同。西方國家研究中國“國家—社會”的理論范式，大致有兩種：極權(quán)主義理論和多元主義理論。初期的學(xué)者偏向的幾乎都為極權(quán)主義理論，認(rèn)為國家的力量是空前強(qiáng)大的，農(nóng)民是處于完全被動、毫無作為的地位。正如阿倫特所說，極權(quán)主義理論把農(nóng)民描述成原子化的、完全被動的、在政治上毫無作為的、像“散亂的馬鈴薯”一樣的個體[14]。這種觀點(diǎn)過分強(qiáng)調(diào)了國家的作用，忽視了農(nóng)民對國家的影響力，并從根本上忽略了農(nóng)民對利益的追求。多元主義理論的代表人物Burns John，Whtye Martin等人則認(rèn)為，農(nóng)民與國家之間是相互影響與滲透的，農(nóng)民也有自己的利益需求。這個思路受公民理論的啟發(fā)，優(yōu)點(diǎn)在于看到了社會中各種不同力量的出現(xiàn)，預(yù)示了一個公民社會的誕生[15-16]。在這兩種理論的指導(dǎo)之下，外國學(xué)者主要從歷史學(xué)、政治學(xué)等視角，對中國的國家和農(nóng)民關(guān)系開展研究。首先，歷史學(xué)視角。梅斯納（1992）從歷史學(xué)的視角出發(fā)，認(rèn)為1949年建國后，中國國家與農(nóng)民之間的矛盾一直存在，并且在二者關(guān)系中，農(nóng)民處于越來越被動的地位[17]。杜贊奇（1994）則對華北鄉(xiāng)村作了詳細(xì)的個案研究，從“國家政權(quán)建設(shè)”與“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”兩方面來分析傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的變遷和變遷中的國家與農(nóng)村之間的關(guān)系，同時提出了鄉(xiāng)村基層精英如何在國家與鄉(xiāng)村社會之間扮演“經(jīng)紀(jì)人”角色[18]。其次，政治學(xué)視角。Oi Jean（1989）等從政治學(xué)的視角對國家與農(nóng)民的關(guān)系研究有所突破，認(rèn)為國家與農(nóng)民之間是存在互動的，并且村干部充當(dāng)了中介的角色[19]。塞繆爾·亨廷頓指出了中國共產(chǎn)黨通過政治動員和組織群眾運(yùn)動，將政權(quán)深入到鄉(xiāng)村[20]。Vivienne Shue（1988）在研究中國國家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會之間關(guān)系時認(rèn)為，1949年建國以后，鄉(xiāng)村社會的地方基層所扮演的角色相當(dāng)于傳統(tǒng)社會時期的士紳，農(nóng)民被束縛在鄉(xiāng)村社會中，國家權(quán)力對鄉(xiāng)村的滲透進(jìn)入了一個前所未有的延伸階段[21]。

6 小結(jié)

第一，特別犧牲說和平等負(fù)擔(dān)說實(shí)際上是一塊硬幣的兩面，都可以作為我國征地補(bǔ)償?shù)睦碚摻忉?。第二，我國采用的是部分補(bǔ)償原則，這既與我國沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思路、依靠犧牲農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民利益保持經(jīng)濟(jì)增長有關(guān)，也與土地漲價歸公理論對政策制定者的影響有關(guān)。第三，從征地補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成看，我國現(xiàn)行的補(bǔ)償范圍明顯偏窄。如殘余地的分割或損害補(bǔ)償、租賃權(quán)損失補(bǔ)償、因征地而造成的附帶性損失的補(bǔ)償（物體搬遷費(fèi)用的補(bǔ)償、經(jīng)營損失的補(bǔ)償）、重新安置的困難補(bǔ)償（少數(shù)殘存者賠償、離職者賠償）等均不予考慮。這需要在今后征地補(bǔ)償政策設(shè)計(jì)中逐步完善。第四，黨的十八大報(bào)告提出：“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的比例”；《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個人收益”。已經(jīng)明確了農(nóng)民可以分享部分土地市場溢價收益，當(dāng)前可以采取分步走的方式，先在政策上允許集體土地進(jìn)入建設(shè)用地市場，然后根據(jù)發(fā)展情況全面放開。毫無疑問，我國征地補(bǔ)償?shù)慕K極目標(biāo)是“按照被征收土地的正常的市場價格計(jì)價賠償”。

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Research on the Issues of Land Acquisition Compensation

FU Ying1, ZHAO Haiping2
(1.Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149; 2. Mineral Rock Testing Center of Henan Province, Zhengzhou 4500120, China)

“Equality special sacrifice and equal division of public charge” both can be used as a theoretical explanation of land expropriation compensation in China. Land expropriation compensation principle can be classified in full compensation, appropriate compensation, and just compensation. In China, partial compensation is adopted. The current range of compensation has taken no account of residual land division or damage compensation, lease loss compensation, the collateral loss caused by land expropriation compensation, resettlement compensation. All of these need to be improved gradually in the future design of land expropriation compensation policy. The international land expropriation compensation standard is based on the land market value and relies mainly on compensation for the land price and the ground material compensation. While in China, the ultimate goal of land expropriation compensation is compensation denominated according to the normal market prices of the expropriated land.

land expropriation compensation; theory; principle; composition; standard

F062.1；F301.0

C

1672-6995(2014)02-0023-04

2013-12-31；

2014-01-03

付英（1958-），男，吉林省農(nóng)安縣人，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院研究員、副院長，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，主要從事國土資源管理研究工作。