貫徹落實十八屆三中全會精神穩(wěn)妥推進國有地勘單位分類改革

■ 彭齊鳴

（國土資源部地質勘查司，北京 100812）

■ 李顯冬/牟 彤

（中國政法大學，北京 100088）

貫徹落實十八屆三中全會精神穩(wěn)妥推進國有地勘單位分類改革

■ 彭齊鳴

（國土資源部地質勘查司，北京 100812）

國有地勘單位的定位與走向要符合十八屆三中全會精神，按照使市場發(fā)揮資源配置決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用的大思路來考慮。一方面，要從經(jīng)濟社會發(fā)展大局來看地勘工作的定位，另一方面，還要從宏觀層面把握地勘工作中財政出資與社會出資的分工定位。國有地勘單位分類改革的每一類定位都與經(jīng)濟體制改革大局密切相關。國有地勘單位在公益一類與二類選擇問題上的猶豫折射出當前體制機制上的一些重大問題，和地勘行業(yè)改革對配套政策條件的需求。對于地勘單位企業(yè)化，應從現(xiàn)代企業(yè)管理制度的要求和地勘單位自身優(yōu)勢與劣勢的角度深入分析、抉擇。要以人為本，重視尊重一線地質人員的利益訴求，從野外津貼、后勤保障、績效評估等方面入手建立有效的激勵機制。地勘單位發(fā)展要以質取勝，靠技術優(yōu)勢增強競爭力，不能盲目鋪攤子。

國有地勘單位；分類改革；公益性地質工作；地質勘查市場

十八屆三中全會對全面深化改革提出了更高的要求和更加明確的目標，強調要使市場在配置資源中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，同時強調要加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購買服務力度[1]，這對國有事業(yè)單位分類改革有重要指導意義。按照十八屆三中全會精神的要求，國有地勘單位的定位要與經(jīng)濟體制改革大方向相適應，要符合新形勢下地勘工作的定位和市場與政府關系的調整轉變。

1 從經(jīng)濟社會發(fā)展大局看國有地勘單位的定位

1.1 從全面深化經(jīng)濟體制改革看國有地勘單位改革發(fā)展

地質勘查工作是經(jīng)濟社會發(fā)展的先行性、基礎性工作[2]，其重要意義不言而喻。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，地質勘查工作必須按照市場經(jīng)濟規(guī)律運行，計劃經(jīng)濟條件下形成的體制機制在當前形勢下自然需要改革。30多年來，我國地質勘查市場發(fā)展迅速，市場配置資源的作用不斷得到加強，礦產(chǎn)勘查開發(fā)領域社會投資的市場主體地位得到提升。找礦突破戰(zhàn)略行動實施以來，社會投資人市場主體地位進一步明確[3]。

長期以來，國有地勘單位一直在為國家找礦，做基礎地質工作，為共和國的經(jīng)濟社會發(fā)展立下了汗馬功勞。這支隊伍仍然是市場上的作業(yè)主體，其定位和發(fā)展方向成為焦點問題之一。關鍵問題在于，目前一些國有地勘單位在勘查市場上的身份不確定，既代表政府從事礦產(chǎn)勘查，又作為作業(yè)者為社會投資人打工，還利用自有資金投資礦產(chǎn)勘查開發(fā)。這種定位和做法從近期看有合理性，從長遠看不利于市場配置資源決定性作用的發(fā)揮，也影響了政府在礦產(chǎn)勘查市場上的定位與作用。所以，按照十八屆三中全會精神，明確國有地勘單位的定位，是礦產(chǎn)資源領域深化改革的重要任務之一。其中，最重要的問題是國有地勘單位為誰干？干什么？對于一個單位來說，每一種選擇都有其合理性，但是從大局看，各種定位的比例要適中，大局上要符合市場需求和政府需要。這里有些是由行政方式確定的，如公益性工作任務；有些則要靠市場決定，如商業(yè)性項目。

1.2 從經(jīng)濟“提質、增效、升級”看建強公益性地質隊伍的緊迫性

我國經(jīng)濟要實現(xiàn)“提質、增效、升級”需要各方面的支撐，包括地質工作基礎性作用的發(fā)揮，必然要求地質工作成果有更高的質量和效益。在市場經(jīng)濟條件下，這種地質信息產(chǎn)品需要由政府出資，公益性隊伍承擔，成果無償提供社會共享。雖然有些工作可以通過購買服務的方式解決，但地質工作的特點決定其主體工作仍要由公益性隊伍承擔，以保證信息產(chǎn)品的公正客觀，這一點即使在市場經(jīng)濟極其發(fā)達的國家也是如此。為此，加強公益性地質工作是體制改革的重要支撐和保障，改革的深化必須伴隨著公益性工作的加強，所以國有地勘單位分類改革要有利于加強公益性地質工作，建強公益性地質隊伍，決不能削弱公益性地質工作和公益性地質隊伍。

目前公益性地質工作體系還存在許多不盡人意之處，產(chǎn)品質量和服務質量都不能滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。其中一個重要原因是公益性隊伍的組建沒有到位。因此需要對地勘單位進行合理分類，明確定位，以此理順關系，更好地提高財政資金的使用效益，提高地質信息服務產(chǎn)品質量和服務水平。以地質填圖工作為例，由于缺少穩(wěn)定的專業(yè)地質填圖隊伍，各類隊伍不論業(yè)績和實力如何都承擔地質填圖項目。其中有些是為了以此獲得實際地質資料，有些則想通過填圖鍛煉隊伍，填圖質量缺乏保障。由于政策導向的原因，很多地質人員更愿意從事經(jīng)濟效益較好的礦產(chǎn)勘查項目，導致愿意全身心投入做好地質填圖工作的人員很有限?，F(xiàn)有的制度迫使各單位追求經(jīng)濟效益，無心做精業(yè)務。因此，地質填圖工作作為重要的基礎性地質工作，應當由國家承擔費用，主要由公益性專業(yè)隊伍承擔，以此保證工作質量合格，成果共享服務到位。分類改革中的公益一類地勘單位的設置要重點考慮如何加強這類工作。

1.3 從地勘行業(yè)發(fā)展看國有地勘單位分類改革

國有地勘單位曾經(jīng)為國家經(jīng)濟建設立下汗馬功勞，在幾十年的奮斗過程中積累了寶貴的經(jīng)驗和數(shù)據(jù)資料，這些都是國家的寶貴財富。新形勢下，經(jīng)濟社會發(fā)展對地質工作的需求巨大，對數(shù)量和質量都有了新的要求，仍然需要一支隊伍來滿足這些需求。隨著國家經(jīng)濟體制改革的不斷深化完善，這支隊伍需要調整、建強，注入新的活力，發(fā)揮更大作用，為此，必須走改革的路。

國有地勘單位分類改革的核心是事企分開，公益性商業(yè)性分開。通過合理的分類改革，可以營造穩(wěn)定的工作環(huán)境，讓從事公益性工作的隊伍更好地發(fā)揮作用；可以形成一批市場主體，讓地勘單位更好地利用市場發(fā)展壯大自己；同時，還有利于探索完善制度，推進事業(yè)單位和地勘企業(yè)在新形勢下的健康發(fā)展。因此，分類改革是國有地勘單位發(fā)展壯大的良好機遇，可以借此整頓調整，使定位更加準確，機制更加靈活，發(fā)展空間更大。

2 國有地勘單位改革面臨的主要問題

改革開放以來，地勘隊伍經(jīng)歷了痛苦的過程，也摸索出一條改革的路。但是，改革道路漫長坎坷，各種思路碰撞，遇到諸多問題，特別是在定位問題上難以理清思路，在追求穩(wěn)定和效益之間猶豫不決。

2.1 關于公益一類與公益二類的比較

從各地情況來看，大多數(shù)省（區(qū)、市）的國有地勘單位在分類時主要選擇公益二類，只有少數(shù)單位，如資料館、信息中心選擇了公益一類，極少數(shù)選擇了經(jīng)營類。這可能是因為公益二類這種模式從形式上最接近于近年來所走的“戴事業(yè)帽子，走企業(yè)路子“的普遍模式，反映出政策不明確情況下的一種觀望和權宜之策，這里面需要考慮的問題主要包括以下兩個方面。

一是對公益一類的看法。公益一類意味著全額撥款和不從事經(jīng)營性活動。改革初期，全額撥款事業(yè)單位曾經(jīng)是事業(yè)單位極力保留和爭取的身份，象征著“鐵飯碗”和“保險箱”。但是，在現(xiàn)有財政體制下，“全額撥款”由于滿足不了單位和個人發(fā)展的需要而吸引力減小。一方面，地勘單位在市場上有所收獲之后愈發(fā)感到市場的吸引力；另一方面，一些省份實行新的績效工資標準之后公益一類地勘人員的收入有了明顯下降，直接影響積極性。在這種情況下，市場就顯得更加吸引人，由于改成真正的企業(yè)有風險，公益二類便成了一些單位的首選。這一轉變實際上反映的是市場經(jīng)濟對地勘單位思想觀念帶來的沖擊，是我國地勘行業(yè)適應市場經(jīng)濟條件的一種反應和調整。

二是對公益二類的期待。在改革過程中，眾多國有地勘單位通過“戴事業(yè)帽子，走企業(yè)路子”得到發(fā)展，收入明顯增加，因此希望繼續(xù)得到這樣的政策支持。但是，這種做法需要制度保障和政策依據(jù)，市場收入如何分配便成為大問題。一些地勘單位負責人因為市場收入的分配問題碰了法律紅線。而如果沒有優(yōu)惠的分配制度，不能使市場收入利潤分配成為激勵手段，就無法充分調動地勘人員，特別是一線人員的積極性。如果不解決市場收入分配制度問題，公益二類地勘單位難以發(fā)展。

上述問題的核心是保障條件，包括市場條件和財政資金保障程度。如果公益一類的資金充足，足以留住人才，就會有更多的單位首選公益一類。如果市場上商機多，公益二類的收入分配靈活寬松，有市場份額的單位就會優(yōu)先選擇公益二類。這里所說的充足和保障，必須考慮地勘行業(yè)的特點，它比一般的事業(yè)單位更加艱苦，需要付出的更多。所以，用對待一般事業(yè)單位的做法，簡單地乘以一個系數(shù)來制定地勘單位的績效工資標準不足以反映地勘工作的特點，無法起到激勵作用。因此，如何制定體現(xiàn)行業(yè)特色的政策是國有地勘單位分類改革保障條件的重中之重。

2.2 關于國有地勘單位企業(yè)化

對于以地質找礦為主要特色的國有地勘單位，通常認為探采一體化是發(fā)展方向，從“一隊一礦”開始，許多地勘單位做了大量探索，也取得了一些成績。有的地質隊甚至還建立了礦山和冶煉廠。但是，按照現(xiàn)代企業(yè)管理的要求，礦山企業(yè)的工作人員數(shù)量有限，國有資產(chǎn)管理的制度會要求企業(yè)上繳利潤，不能用來養(yǎng)其他人。即使是一個效益很好的礦山也不能把整個地質隊上千人都養(yǎng)起來，其余的人必須從市場上找到自己的飯碗，或者延長產(chǎn)業(yè)鏈，給自己創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。

所以，企業(yè)化的關鍵在于產(chǎn)業(yè)定位、產(chǎn)業(yè)的市場規(guī)模容量，以及地勘單位在該市場上的競爭力。一句話，就是看是否在市場上能夠找到穩(wěn)定的、適合自己特長的訂單。出于這些考慮，一些單位采取企業(yè)、事業(yè)聯(lián)動的做法，成立一個企業(yè)進行市場融資和運作，其余人員進入公益二類，企業(yè)的項目由事業(yè)承擔，企業(yè)的收入事業(yè)共享，以企業(yè)收入反哺事業(yè)單位。這樣的做法是一種嘗試，但目前缺乏制度保障和政策依據(jù)。

探礦權是地勘單位最關心的問題之一，為國有地勘單位配置優(yōu)質礦業(yè)權的呼聲很高。這是一個重要的利益問題，因為探礦權是地勘單位獲得利益的最主要方式。有了自己的探礦權，可以以探礦權入股與企業(yè)合作。即使是代政府持有探礦權，也可以爭取找礦成果處置后的價款分成。目前很多國有地勘單位擁有的探礦權實際上是替政府持有，其身份仍然是作業(yè)者，多數(shù)情況下他們對探礦權的訴求實際上反映的是對作業(yè)權和權益分成的訴求。當然，一些地區(qū)出臺政策，允許地勘單位（包括非國有）在所承擔的礦調工作區(qū)內(nèi)登記部分探礦權，以此對找礦發(fā)現(xiàn)進行獎勵。這種做法為國有地勘單位企業(yè)化提供了支持。

2.3 歷史遺留問題

國有地勘單位的改革要考慮我國的國情。截至2012年年末，全國從事非油氣礦產(chǎn)勘查的國有地勘單位職工總人數(shù)102.76萬人[4]，其中，在職職工59.79萬人，離退休人員42.97萬人；在職人員中地質勘查人員將近20萬人。同時，大量的歷史遺留問題給這些單位造成了很大的負擔。在走訪一些地勘單位的時候發(fā)現(xiàn)，除了近半數(shù)的離退休職工之外，所有的地質隊都存在一批遺孀，他們的丈夫曾經(jīng)是隊上的職工。由于歷史原因，這些遺孀常常沒有工作，其子女的受教育程度和收入也不高，在社會上成為弱勢群體，所以他們對單位的依賴程度很高。另外，由于歷史原因，許多地質隊的住房條件很差，有個別單位仍然住在比較偏僻的地區(qū)，在吸引人才、留住人才方面存在較大困難。

上述問題在國有地勘單位中具有代表性，同時也是地勘單位改革發(fā)展遇到的主要困難。在改革中如何應對這些困難，解決這些單位和個人的生存發(fā)展問題需要認真探索。

3 推進改革的思路與措施

十八屆三中全會對深化改革做出了全面部署，“5號文件”對事業(yè)單位分類改革提出了基本原則和思路。我們要在國家改革大框架下結合地勘行業(yè)特點積極主動思考，勇于探索、設計并實施改革措施。

3.1 找準定位，發(fā)揮優(yōu)勢

結合行業(yè)特點制定分類改革方案是落實中央關于事業(yè)單位分類改革精神的關鍵。重要的是準確定位，明確地勘工作在整個國民經(jīng)濟發(fā)展中的位置，以此確定國有地勘單位的優(yōu)勢和定位。

國有地勘單位的優(yōu)勢包括長期以來積累的大量基礎地質資料、工作經(jīng)驗和人才隊伍。對于繼承性很強的地質工作來說，這些優(yōu)勢至關重要。地勘工作領域主要包括基礎地質調查、礦產(chǎn)勘查和水工環(huán)地質?？傮w上說，基礎地質調查工作，特別是地質填圖工作基本上由財政出資，國有地勘單位承擔，讓企業(yè)獨立出資缺乏可行性。隨著市場經(jīng)濟體制的不斷完善，礦產(chǎn)勘查將越來越多地由企業(yè)投資，國有地勘單位用財政經(jīng)費找礦的機會將逐漸減少。目前，每年有大量的1∶5萬礦產(chǎn)調查項目由財政出資（中央和地方），國有地勘單位承擔，找礦成果大多數(shù)由地方政府處置，多以招拍掛方式出讓。嚴格地說，這種模式實際上不屬于市場配置資源，因為1∶5萬礦產(chǎn)調查工作以找礦為目的，成果可以直接轉化為經(jīng)濟利益，不是真正意義上的公益性工作。但在過渡階段這種做法為國有地勘單位提供了項目來源，也為地勘單位進入勘查市場提供了機會。除特殊原因外，礦產(chǎn)勘查項目不應由國家財政出資，作業(yè)機會主要來自市場。水工環(huán)地質工作包括政府出資和社會出資，各類地勘單位都能夠承擔，這個市場較大，但由于競爭激烈，利潤有限。

總體看來，國有地勘單位雖然技術上有一定優(yōu)勢，但由于長期以來百萬大軍走的是相同的道路，技術特色與優(yōu)勢雷同，造成在勘查市場過度競爭，壓低了盈利空間，而在一些新領域，如非常規(guī)油氣勘查開發(fā)技術服務，則鮮有單位介入。近年來國土資源部以招標方式引進各類所有制的企業(yè)進入頁巖氣勘查市場，隨后一個突出的問題是這些企業(yè)難以找到具有技術實力的作業(yè)公司。所以，國有地勘單位需要以市場為導向，進一步明確定位，積極探索，努力發(fā)展國家有需要、市場有需求的新領域。

3.2 穩(wěn)定隊伍，聚集人才，以質取勝

對于地勘工作這樣的艱苦行業(yè)，必須有相應的政策給予保障。既要有經(jīng)濟手段，又要有精神激勵，以建立地勘人的榮譽感和尊嚴。這里關鍵是要考慮野外一線地質人員的利益，如果改革后野外一線人員的利益得不到保障，甚至受到傷害，改革就不算成功。按照“5號文件”的精神，分類改革要根據(jù)行業(yè)自身特點制定改革方案。

地質工作艱苦，野外一線人員的付出很大，分類改革要考慮工作性質和作業(yè)人員的具體情況和感受，特別是在涉及礦產(chǎn)勘查開發(fā)市場時，要考慮投入、付出和回報的關系，使地勘人員的知識和勞動價值得到充分體現(xiàn)，調動人員和單位的積極性。最能夠體現(xiàn)地勘工作特點的保障條件是野外津貼和野外裝備，前者能夠為野外人員提供資金補償，讓他們的家人得到更好的生活條件，后者可以讓野外人員本人得到實惠。還有一個重要因素是精神回報，要通過各種方式讓野外地質人員感受到他的付出得到國家和社會的肯定，具體方式包括學術成果、各種獎勵，等等。以上因素加起來可以有效地提升地質工作者的自豪感、自信心和成就感。目前的狀況是，上述因素都缺乏考慮，沒有保障措施。

在構建保障制度方面，有必要回顧歷史，借鑒經(jīng)驗。新中國成立初期，國家地質工作隊伍從200余人的規(guī)模起步，逐步發(fā)展。毛澤東、劉少奇等中央領導人對地勘行業(yè)都給予高度重視，國家在當時的經(jīng)濟條件下給地質勘查行業(yè)提供了優(yōu)厚的待遇，包括野外津貼、駐地補助、裝備，等等，在當時這些待遇發(fā)揮了非常大的激勵作用。所以，在講“三光榮”精神的同時，不能忽視必要的政策保障和經(jīng)濟補償。在市場經(jīng)濟條件下，這些曾經(jīng)卓有成效的保障政策相繼失效，如何出臺新形勢下的激勵政策成為地勘單位改革發(fā)展中的重要任務之一。所以，在確定分類改革方案的同時，必須針對各個類別的特點出臺相關的政策保障。國土資源部黨組對國有地勘單位分類改革工作高度重視，把保護基層地勘人員權益放到堅持黨的群眾路線的高度，已經(jīng)將出臺國有地勘單位分類改革意見列入黨的群眾路線教育實踐活動整改措施重點內(nèi)容之一，并積極推進野外津貼標準調整提高工作、野外裝備標準制定和相關的保障制度。

地勘單位發(fā)展的方向和出路在于提質、增效，靠的是建立和鞏固自己立足市場的技術優(yōu)勢。地勘工作是技術密集型行業(yè)，行業(yè)的競爭力主要來自技術人員的素質和水平。所以，改革發(fā)展要以質取勝，不能靠數(shù)量和規(guī)模。但是，目前國有地勘單位普遍存在的問題是一般人員多、技術人員少、一般技術多，領先技術少，在一些新領域如頁巖氣等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的涉足更少。因此，國有地勘單位要有強烈的危機意識，重視提質、增效。隊伍要精簡機構，控制規(guī)模，同時重視人才培養(yǎng)，重視營造吸引人才、留住人才，這也應該是管理部門在改革中制定保障措施的重點考慮因素之一。

3.3 總結經(jīng)驗教訓，在探索中發(fā)展

改革開放以來，特別是地勘單位屬地化以來，各級政府為地勘單位的發(fā)展不同程度地提供了許多支持政策，包括財政資金的投入，探礦權配置，成果分成，土地變性，等等。這些做法具有探索性，在地勘單位最困難的時候起到了雪中送炭的效果，為地勘單位渡過難關起到了重要作用。目前，大多數(shù)國有地勘單位通過走向市場積累了資金和經(jīng)驗，在進一步深化改革過程中，要全面總結已有做法，提煉出符合十八屆三中全會精神和改革方向的思路和做法，通過制度建設使其規(guī)范化。

一些省區(qū)已經(jīng)完成，或者正在進行國有地勘單位的改革試點。這些單位改革中的問題和改革后的運行情況值得關注，發(fā)展中出現(xiàn)的問題和經(jīng)驗值得各地借鑒。

[1]中共中央.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京:人民出版社,2013.

[2]國務院.國務院關于加強地質工作的決定（國發(fā)[2006]4號）[Z].北京:國務院,2006.

[3]張彥英,余養(yǎng)力,王希凱,等.地質找礦新機制實施情況調查研究[M].北京:地質出版社,2013.

[4]國土資源部.2012年度全國地質勘查行業(yè)通報[Z].北京:國土資源部,2012.

Implementing the Spirit of the Third Plenary Session of the Eighteenth CPC Central Committee and Prudently Carrying forward the Classification Reform of State-Owned Geological Exploration Units

PENG Qiming (Geological Exploration Department of Minstry of Land and Resources,Beijing 100812,China)

This paper points out that the positioning and orientation of state-owned geological exploration units must conform to the spirit of the third plenary session of the eighteenth CPC Central Committee, which we should consider from the decisive of the market in resource allocation so as to give full play to the functions of the government. This paper goes on to look at that generally, we should not only think about economic and social development, but also grasp the location of function of financial investment and social investment in the geological prospecting work at a macro level. It points out that every kind of positioning concerning the classification reform of stateowned geological exploration unit is closely related to the overall economic system reform. The hesitation about the selection of first-class and second-class public service institutions reflects some major issues of the current systems and mechanisms, as well as the requirements of geological exploration industry reform for supporting policies and conditions. As for the geological prospecting units running as enterprise oriented management, this paper argues that we should deeply analyze and make our choice according to the requirements of modern enterprise management system and the strengths and weaknesses of geological prospecting units. We should always hold that man is the first and pay attention to the interests of the geological workers’ demands. Incentive mechanisms must be established based on field allowance, logistics, and performance appraisals. The development of geological prospecting units should be focused on superior quality, enhanced competitiveness by technical advantages rather than launching new projects blindly.

state-owned geological exploration units; classification reform; public service geological work; geological prospecting market

F407.1

C

1672-6995(2014)02-0004-04

■ 李顯冬/牟 彤

（中國政法大學，北京 100088）

2014-01-22；

2014-02-07

彭齊鳴（1957-），男，重慶市奉節(jié)縣人，教授，博士，國土資源部地質勘查司司長，主要從事地質勘查管理工作。