論我國貨物綜合運輸法律體系的完善

藺 妍，韓立新

(1.大連海事大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116026；2.大連大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116622)

綜合運輸是交通運輸業(yè)發(fā)展到一定階段的內(nèi)在要求。改革開放以來，隨著我國交通運輸業(yè)的迅速發(fā)展，綜合運輸體系尤其是貨物綜合運輸體系的建設(shè)也日趨成熟完善。為了綜合運輸業(yè)的進一步發(fā)展壯大，除了加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種運輸方式外，還需要在法制環(huán)境中保障綜合運輸?shù)捻樌l(fā)展和從單一運輸模式到綜合運輸模式的平穩(wěn)過渡。目前貨物綜合運輸法律體系尚不健全，需要在借鑒國際公約的基礎(chǔ)上，立足于我國國情和實際發(fā)展?fàn)顩r對其加以完善，使其為綜合運輸?shù)拈L足發(fā)展保駕護航。

一、貨物綜合運輸體系概述

(一)綜合運輸體系概念

綜合運輸和綜合運輸體系的概念最早由美國在《1940年運輸條例》中提出，認(rèn)為綜合運輸應(yīng)是“以滿足國家運輸政策為目的，應(yīng)該保持水路、公路和鐵路及其他運輸方式的協(xié)調(diào)和健康發(fā)展，并最終形成統(tǒng)一的國家運輸體系，滿足美國商業(yè)、郵政業(yè)以及國防的需要”。雖然日本、前蘇聯(lián)等國家隨后相繼開展對綜合運輸理論的研究，但由于各國社會經(jīng)濟狀況、交通運輸具體結(jié)構(gòu)、發(fā)展階段和水平不同，綜合運輸體系沒有統(tǒng)一和固定的結(jié)構(gòu)模式。我國綜合運輸體系的發(fā)展始于1956年，國務(wù)院頒布的《國家科學(xué)發(fā)展十二年規(guī)劃》中明確指出開展綜合運輸研究主要任務(wù)是進行綜合運輸網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃研究。隨著我國社會經(jīng)濟水平不斷提高，交通運輸條件也不斷完善，對綜合運輸?shù)耐七M也上了新臺階，一些學(xué)者結(jié)合我國的具體情況，闡述了綜合運輸和綜合運輸體系的相關(guān)概念。雖然各自的界定不同，但是綜合運輸體系的提法被廣泛應(yīng)用，其特點和核心指導(dǎo)思想也被大致確定：根據(jù)全國或區(qū)域經(jīng)濟地理特征和各種運輸方式的技術(shù)經(jīng)濟特點，經(jīng)濟合理地發(fā)展各種運輸方式，并使之有機結(jié)合形成一個完整的高效的交通運輸系統(tǒng)，為社會經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。據(jù)此，綜合運輸?shù)奶卣髦饕憩F(xiàn)為：第一，無縫連接。即省去了許多中間環(huán)節(jié)，簡化了單證流通過程，縮短了整個運輸時間，也減輕了政府全程監(jiān)管的人力、物力、財力；第二，運輸一體化。即不同運輸方式合理分工，打破行政界線、部門界限、運輸工具界限，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各方面協(xié)調(diào)統(tǒng)一，各種運輸方式優(yōu)勢互補、協(xié)調(diào)發(fā)展；第三，信息同步化。即要在運輸基礎(chǔ)設(shè)施裝備以及管理水平上都實現(xiàn)高技術(shù)，加快綜合運輸信息化步伐。綜合運輸則是這三方面顯著特征的結(jié)合體。

(二)貨物綜合運輸體系概念及相關(guān)概念辨析

貨物綜合運輸體系是綜合運輸體系的子概念。綜合運輸包括旅客綜合運輸和貨物綜合運輸。由于我國人口眾多，旅客運輸壓力很大，再加上“以人為本”的治國理念，使得旅客綜合運輸發(fā)展比貨物綜合運輸發(fā)展更受矚目。貨物綜合運輸體系作為國民經(jīng)濟的重要組成部分，滿足著社會生產(chǎn)和商品流通的需要，也越來越被重視。

貨物綜合運輸，是指在同一國家內(nèi)不同地區(qū)之間，或在國家與國家、國家與地區(qū)之間通過實現(xiàn)對貨物單一運輸基礎(chǔ)設(shè)施、運輸工具等硬件，法規(guī)政策、信息化等軟件的整合，取長補短、優(yōu)勢互補，實現(xiàn)有機結(jié)合、連接貫通、布局合理的貨物綜合運輸體系，完成貨物無縫連接的綜合運輸方式*參見交通運輸部課題“我國貨物綜合運輸體系法律基礎(chǔ)研究”(2011-329-225-370)課題組觀點。課題負(fù)責(zé)人：韓立新。。

貨物綜合運輸不同于物流。物流是物品從供應(yīng)地到接收地的實體流動過程，根據(jù)實際需要，將運輸、儲存、裝卸、搬運、包裝、流通加工、配送、信息處理等基本功能實施有機的結(jié)合。也就是說物流由物體的運輸、配送、倉儲、包裝、搬運裝卸、流通加工，以及相關(guān)的物流信息等環(huán)節(jié)構(gòu)成。雖然貨物綜合運輸與物流有千絲萬縷的聯(lián)系，但二者畢竟是不同層面的概念，存在明顯不同：首先，內(nèi)涵不同。貨物綜合運輸強調(diào)“任務(wù)”，即運輸任務(wù)，而物流更強調(diào)企業(yè)業(yè)務(wù)“流程”；其次，發(fā)展動力不同。貨物綜合運輸依靠國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要考慮社會經(jīng)濟發(fā)展要求和資源的優(yōu)化配置，需要各級政府發(fā)揮作用，物流則更依靠企業(yè)提升自身競爭力的愿望，主要靠市場推動；最后，發(fā)展目標(biāo)不同。綜合運輸追求提供安全、快捷和高質(zhì)量的交通服務(wù)，適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展要求，物流更注重追求供應(yīng)鏈上所有主體間(包括企業(yè)、其他組織和個人)以及供應(yīng)、生產(chǎn)、銷售各環(huán)節(jié)內(nèi)部的高度一體性。這也使得二者在發(fā)展思路、發(fā)展方法、發(fā)展方向上都存在不同。

貨物綜合運輸也不同于多式聯(lián)運。多式聯(lián)運是根據(jù)實際運輸要求，將不同的運輸方式組合成綜合性一體化運輸，通過一次托運、一次計費、一張單證、一次保險，由各運輸區(qū)段的承運人共同完成貨物的全程運輸?shù)倪\輸組織形式。第一，二者依據(jù)不同，多式聯(lián)運是基于多式聯(lián)運合同存在，綜合運輸不存在統(tǒng)一的合同，每種運輸方式合同獨立，可以包含多式聯(lián)運合同；第二，二者單證不同，多式聯(lián)運全程一份單據(jù)，綜合運輸不同運輸方式不同單證，相對獨立；第三，二者義務(wù)人不同，多式聯(lián)運由一個多式聯(lián)運經(jīng)營人對全程運輸負(fù)責(zé)，綜合運輸只是具體區(qū)段的負(fù)責(zé)人相對明確，損害發(fā)生時如果無法確定具體區(qū)段，就難以確定責(zé)任人。多式聯(lián)運實際是綜合運輸方式的一種，更有利于發(fā)揮綜合運輸?shù)膬?yōu)勢，簡化貨運流程、加速貨物和資金周轉(zhuǎn)、節(jié)省運輸成本，實現(xiàn)交通運輸管理體制變革。

綜上，貨物綜合運輸不同于物流和多式聯(lián)運，是一個綜合型概念，是各種運輸方式在社會化的運輸范圍內(nèi)和統(tǒng)一的運輸過程中，按照技術(shù)經(jīng)濟特點組成分工協(xié)作、有機結(jié)合、連接貫通、布局合理的交通運輸綜合體系。

二、完善我國貨物綜合運輸法律體系的必要性

(一)是我國綜合運輸法律制度體系框架的重要組成部分

為了促進我國綜合交通運輸業(yè)的長足發(fā)展，使其更符合經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，我國急需加快綜合運輸立法步伐，促進不同運輸方式法律法規(guī)的相互銜接，構(gòu)建綜合運輸法律制度體系框架。在我國的綜合運輸實務(wù)中，單純的貨物運輸以及包含貨物運輸?shù)目拓泝蛇\占很大的比重，所以，在綜合運輸法律制度體系整體框架設(shè)計時，在不同運輸方式的法律制度中，對符合貨物綜合運輸特點的法律法規(guī)給予了充分考慮。

(二)是我國公路、水路、鐵路、民航等部門協(xié)調(diào)立法的重要前提

以我國國情為背景研究綜合運輸法律制度體系，必須充分考慮到我國公路、水路、鐵路、民航等部門的不同職能與權(quán)限。既要考慮整個體系的“門類齊全、分工明確、上下有序、布局合理、相互銜接”，又要考慮充分調(diào)動各部門的積極性，注重不同部門立法工作的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，有重點、分步驟地推進整個體系的構(gòu)建。目前，《鹿特丹規(guī)則》的通過對我國貨物綜合運輸體系法律基礎(chǔ)的研究提供了有利的契機，對《鹿特丹規(guī)則》中涉及綜合運輸相關(guān)規(guī)定的研究，如公約適用范圍研究、最小網(wǎng)狀責(zé)任制研究、海運履約方制度研究等，都應(yīng)該成為整個綜合運輸法規(guī)體系構(gòu)建的前提和開始，也是各部門協(xié)調(diào)立法重大嘗試的開端。

(三)是我國相關(guān)政策貫徹實施的重要途徑

近些年，為促進我國貨物綜合運輸業(yè)的發(fā)展，相關(guān)部門進行了規(guī)劃，包含了國家整體發(fā)展規(guī)劃中對交通運輸發(fā)展的關(guān)注*建國初期，綜合運輸研究所即被建立起來，并進行了一系列有意義的學(xué)術(shù)研究及規(guī)劃實踐，為我國綜合交通運輸體系建設(shè)奠定了重要基礎(chǔ)。改革開放以來，黨和政府將“綜合交通運輸體系”提到國家發(fā)展計劃(規(guī)劃)層面上來，從“七五”到“十二五”，從“計劃”到“規(guī)劃”，黨和政府對“綜合交通運輸體系”的認(rèn)識不斷深化和細(xì)化，從最初的“數(shù)字式”單種運輸方式的發(fā)展計劃，到現(xiàn)在的多種運輸方式的綜合發(fā)展要求，甚至從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運行與應(yīng)用多層次上給予關(guān)注與重視。、單式運輸方式的發(fā)展規(guī)劃*如2004年國務(wù)院審議通過的《國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》、2004年國務(wù)院審議通過的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》(其于2008年作出調(diào)整)、2006年國務(wù)院審議通過的《全國沿海港口布局規(guī)劃》、2007年對外公布的《全國內(nèi)河航道與港口布局規(guī)劃》等。以及國家構(gòu)建綜合運輸體系的專項規(guī)劃*如2007年11月國家發(fā)展與改革委員會發(fā)布的《綜合交通網(wǎng)中長期發(fā)展規(guī)劃》；指導(dǎo)組織2001年至2005年我國綜合交通體系建設(shè)發(fā)展的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃——綜合交通體系發(fā)展重點專項規(guī)劃》《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要——綜合交通體系發(fā)展規(guī)劃》《“十二五”綜合交通運輸體系規(guī)劃》(國發(fā)〔2012〕18號)等。三部分，為適應(yīng)這些規(guī)劃的內(nèi)容，國家也出臺了相應(yīng)的政策。政策的制定需要有法律依據(jù)，政策的貫徹實施更需要有法律的保障。我國貨物綜合運輸法律體系的完善是以我國國情為背景，充分考慮我國各類單式運輸以及綜合運輸?shù)默F(xiàn)狀，也充分考慮了我國各部門的分工協(xié)作狀況以及國家對交通運輸未來發(fā)展的整體規(guī)劃，無疑為交通運輸方面的政策得以貫徹實施提供了有效途徑。

綜上可見，貨物綜合運輸法律體系的完善對協(xié)調(diào)各部門立法、修改現(xiàn)有國內(nèi)法律法規(guī)、實施國家政策、推動綜合運輸業(yè)發(fā)展等都具有積極意義。

三、我國貨物綜合運輸法律體系的完善對策

目前貨物綜合運輸法律適用狀況較為復(fù)雜，并未有效協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來。從國內(nèi)立法看，不同的運輸方式存在不同立法，鐵路有《中華人民共和國鐵路法》(簡稱《鐵路法》)，公路有《中華人民共和國公路法》(簡稱《公路法》)，民航有《中華人民共和國民用航空法》(簡稱《民用航空法》)，水運有《中華人民共和國海商法》(簡稱《海商法》)和《中華人民共和國港口法》(簡稱《港口法》)等，而管道運輸則沒有專門的立法規(guī)制。不同的運輸方式法律下面還有相應(yīng)的運輸法規(guī)和規(guī)章，形成了以五部法律為基礎(chǔ)的五種運輸方式下的相對獨立的法規(guī)體系，各運輸方式立法之間難免存在沖突。

從國際立法來看，也存在針對不同運輸方式的國際公約，僅在國際海上貨物運輸領(lǐng)域，就同時存在著《海牙規(guī)則》《維斯比規(guī)則》和《漢堡規(guī)則》這三個生效的公約。而多式聯(lián)運作為綜合運輸?shù)木唧w表現(xiàn)形式之一，調(diào)整其法律關(guān)系的國際立法尚屬空白。盡管存在《1980年國際貨物多式聯(lián)運公約》(簡稱《多式聯(lián)運公約》)和兩個常用的國際規(guī)則*即1973年國際商會制定的《多式聯(lián)運單證統(tǒng)一規(guī)則》以及1991年聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議/國際商會制定的《多式聯(lián)運單證規(guī)則》。，但是因為《多式聯(lián)運公約》尚未生效，國際規(guī)則又僅在當(dāng)事人之間選擇適用，再加上各國根據(jù)上述公約內(nèi)容或者根據(jù)國內(nèi)的情況制定了各自的國內(nèi)法，使得國際貨物運輸?shù)姆芍贫葮O不統(tǒng)一，這種不統(tǒng)一的狀態(tài)會影響國際航運和國際貿(mào)易的平穩(wěn)發(fā)展，已經(jīng)引起業(yè)界高度關(guān)注。

在此背景下，《鹿特丹規(guī)則》成為了當(dāng)前國際海上貨物運輸規(guī)則集大成者，不僅涉及包括海運在內(nèi)的多式聯(lián)運、在船貨雙方的權(quán)利義務(wù)之間尋求新的平衡點，還引入了如電子運輸單據(jù)、批量合同、控制權(quán)等新的內(nèi)容，此外公約還特別增設(shè)了管轄權(quán)和仲裁的內(nèi)容。在擴大適用范圍的前提下，為滿足“門到門”運輸?shù)陌l(fā)展需要，將調(diào)整范圍從單純的“海運”擴展到“海運+其他”。因此，《鹿特丹規(guī)則》對國內(nèi)不同貨物運輸方式立法勢必會產(chǎn)生影響，在傳統(tǒng)海上運輸之前和之后，勢必會涉及到與其他運輸方式強制適用的關(guān)系和協(xié)調(diào)的問題等。

針對國內(nèi)立法的實際問題，充分考慮借鑒國際公約，對完善我國貨物綜合運輸法律體系提出以下具體對策。

(一)明確立法指導(dǎo)思想和基本原則，穩(wěn)步推進立法進程

在國際貨物綜合運輸發(fā)展的大背景下，以《鹿特丹規(guī)則》的通過為契機，我國貨物綜合運輸領(lǐng)域展開了一個法律法規(guī)全面制定、修訂的新局面，在這一過程中，首先需要明確制定、修改法律的指導(dǎo)思想，即要堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，立足于實現(xiàn)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的總體要求，充分發(fā)揮法律法規(guī)的引領(lǐng)、規(guī)范和穩(wěn)定作用，著力解決綜合運輸改革與發(fā)展過程中的突出矛盾和問題，促進各種運輸方式法律法規(guī)的銜接，建立有利于多種運輸方式優(yōu)勢互補、相互協(xié)調(diào)的綜合運輸法規(guī)體系，使交通運輸發(fā)展更符合經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

在這一指導(dǎo)思想的引領(lǐng)下，我們需要進一步明確立法基本原則。為此，可以借鑒澳大利亞的成功經(jīng)驗。澳大利亞在港口與海運領(lǐng)域、道路(包括公路和鐵路)運輸領(lǐng)域以及航空領(lǐng)域，都有許多單獨的立法，這些立法不僅側(cè)重于交通運輸方面的管理，還側(cè)重于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；在綜合運輸領(lǐng)域，澳大利亞既沒有以綜合運輸命名的全國性法律，也沒有專門針對綜合運輸?shù)膰覍用娴姆桑档靡惶岬氖?，在澳大利亞的維多利亞州，有一部《2010年運輸綜合法》，該法是一部地方性立法，在州運輸立法中具有基本法的地位，該州其他運輸法律都從屬于該法。該法確立綜合運輸體系規(guī)劃、管理的目標(biāo)包括：(1)社會和經(jīng)濟的發(fā)展；(2)環(huán)境的可持續(xù)性；(3)運輸與土地使用的有效綜合；(4)效率、協(xié)調(diào)與可靠性；(5)安全、健康與福利。該法還確立了“三重底線”(triple bottom lines)評估原則，即運輸立法體系的構(gòu)建要充分考慮經(jīng)濟、環(huán)境、社會發(fā)展的綜合與可持續(xù)性*參見交通運輸部政策法規(guī)司赴澳大利亞調(diào)研培訓(xùn)小組報告《科學(xué)架構(gòu)綜合運輸法規(guī)體系研究》。。這些調(diào)研結(jié)果對我國的綜合運輸法律體系建設(shè)給出了啟示和指引。鑒于此，根據(jù)我國國情，完善我國綜合運輸法律體系需要遵循的基本原則包括：(1)堅持法治原則，保障交通發(fā)展，促進國民經(jīng)濟發(fā)展；(2)符合職責(zé)分工，統(tǒng)籌運輸立法；(3)堅持系統(tǒng)原則，科學(xué)合理布局；(4)尊重立法分工，促進制度銜接；(5)合理利用資源，講求立法效率。

在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)充分預(yù)見立法過程中可能遇到的困難，確定立法目標(biāo)，穩(wěn)步推進立法進程，即力爭到2020年，做到涵蓋公路、鐵路、水路、航空的主要法律和行政法規(guī)制定工作基本完成，形成“門類齊全、分工明確、上下有序、布局合理、相互銜接”的綜合運輸法規(guī)體系。

(二)注重各職能部門分工協(xié)作，促進法律法規(guī)銜接協(xié)調(diào)

目前，我國不同的貨物運輸方式都已經(jīng)分別制定了相應(yīng)的法律法規(guī)，這些運輸方式之間的銜接與協(xié)調(diào)問題，單獨的立法中稍有體現(xiàn)，但只做了一些原則性的規(guī)定，缺乏可操作性。隨著《鹿特丹規(guī)則》的通過，國際貨物多式聯(lián)運的發(fā)展，我國的貨物綜合運輸業(yè)也隨之發(fā)展，越來越要求各種運輸方式的“無縫銜接”，這就在一定程度上對各類運輸方式法律法規(guī)的有效銜接提出了新的要求。在這一問題上，我國尚存兩大難題。第一，目前各類運輸方式的法律法規(guī)的制定，由當(dāng)時的鐵道部、交通部、民用航空管理部門等多個國家職能部門負(fù)責(zé)，這些部門在法律法規(guī)的制定過程中起到了重要作用，法律法規(guī)的內(nèi)容設(shè)計也或多或少地體現(xiàn)了各部門利益，盡管民航和鐵路部門先后并入交通運輸部，但在以后的綜合運輸法律體系構(gòu)建中如何協(xié)調(diào)各類運輸方式自身特點以及各部門既得利益，實現(xiàn)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一？第二，既然要發(fā)展綜合運輸，勢必要進行綜合運輸立法，那么應(yīng)由什么樣的部門以及采取什么方式進行綜合運輸立法？

交通運輸部政策法規(guī)司調(diào)研組在赴澳大利亞調(diào)研培訓(xùn)時了解到，澳大利亞的交通運輸管理體制與其聯(lián)邦制的國體相適應(yīng)，分為聯(lián)邦政府部門、州政府部門與地方政府部門的三級管理。各級政府部門權(quán)限明確，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)交通運輸和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)劃，提供建設(shè)資金；州政府和地方政府負(fù)責(zé)建設(shè)與維護。尤其值得一提的是，澳大利亞實行“大部制”的做法，各種運輸方式(包括公路、鐵路、航空、海運等)及基礎(chǔ)設(shè)施的管理都集中于同一政府部門，在聯(lián)邦政府中就是基礎(chǔ)設(shè)施與運輸部*參見交通運輸部政策法規(guī)司赴澳大利亞調(diào)研培訓(xùn)小組報告《科學(xué)架構(gòu)綜合運輸法規(guī)體系研究》。。

我國與澳大利亞的國體不同，政體不同，立法體制不同，實際國情也存在差異，所以對澳大利亞的做法要客觀地分析借鑒。澳大利亞“大部制”的做法值得我國借鑒。我國已經(jīng)進行了“大部制改革”，交通運輸部已經(jīng)開始發(fā)揮其重要作用。所以，還需要繼續(xù)推動這種改革，堅持一個政府部門統(tǒng)一、集中管理綜合運輸，既統(tǒng)籌管理基礎(chǔ)設(shè)施法律法規(guī)建設(shè)，又統(tǒng)籌管理運輸方式法律法規(guī)建設(shè)；既負(fù)責(zé)不同運輸方式立法的協(xié)調(diào)銜接，又負(fù)責(zé)綜合運輸立法的融會貫通。而在尚不能完全集中管理的現(xiàn)狀下，需要積極促進各職能部門，尤其是鐵路總局、民航局與交通運輸部其他有關(guān)司局的分工協(xié)作，統(tǒng)一立法目標(biāo)和宗旨，確保各類運輸方式立法不存在適用上的嚴(yán)重沖突與矛盾，并積極推進綜合運輸立法工作。

(三)完善單一運輸方式立法，推動綜合運輸法律體系建設(shè)

綜合運輸法律法規(guī)體系的建設(shè)既包括完善單一運輸方式立法，也包括推進跨運輸方式綜合立法工作，從而最終形成體系化的綜合運輸立法框架。

1.公路運輸立法的完善

在公路基礎(chǔ)設(shè)施方面，我國已經(jīng)制定《公路法》并于1998年1月1日起施行，該法調(diào)整公路規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護、經(jīng)營、使用、管理等方面的社會關(guān)系，規(guī)定了我國公路的管理模式是分級管理，即由國務(wù)院交通主管部門、縣級以上地方人民政府交通主管部門以及鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府分級管理。這與鐵路系統(tǒng)的高度統(tǒng)一管理體制、民航系統(tǒng)的統(tǒng)一與授權(quán)相結(jié)合管理體制存在很大差異，在貨物綜合運輸管理“大部制改革”過程中，這種管理模式尚有待商榷。此外，與該法相配套的行政法規(guī)方面，國務(wù)院已經(jīng)于2004年制定了《收費公路管理條例》，但為了更好地保護公路基礎(chǔ)設(shè)施、管理公路行駛車輛，完善公路場站規(guī)劃，還建議制定《公路保護條例》《非收費公路管理條例》等，以此促進公路貨物運輸與其他運輸方式的銜接。

在公路運輸方面，國務(wù)院已經(jīng)于2004年通過《中華人民共和國道路運輸條例》，對道路運輸(尤其是公路運輸)的市場準(zhǔn)入、行為規(guī)范與監(jiān)管、市場調(diào)控、從業(yè)人員管理、道路運輸輔助業(yè)等進行了規(guī)范，但由于該條例性質(zhì)上屬于行政法規(guī)，所以行政管理色彩濃重，對道路運輸合同、承運人責(zé)任、責(zé)任限額等沒有規(guī)定，有待于制定一部公路運輸方面的法律，與《公路法》共同構(gòu)成完整的公路交通運輸法律框架。至于這部法律名稱為《道路運輸法》抑或《公路運輸法》還有待于在探討道路與公路內(nèi)涵外延的基礎(chǔ)上進一步探討，筆者建議采用《公路運輸法》的表述，以與《公路法》平行構(gòu)建公路交通運輸法律體系框架，但在該法中需要明確所調(diào)整的“公路”的范圍，可以將外延做擴大化的規(guī)定，以涵蓋除鐵路、水路、管道之外的全部道路。同時要對公路運輸經(jīng)營資質(zhì)、經(jīng)營行為、車輛、人員、承運人責(zé)任期間、責(zé)任基礎(chǔ)、責(zé)任限額、監(jiān)督管理、法律責(zé)任以及公路運輸?shù)亩嗍铰?lián)運規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、銜接等均作出規(guī)定。

綜上，為適應(yīng)貨物綜合運輸?shù)男枰?，公路運輸方面的立法既要有公路基礎(chǔ)設(shè)施立法，又要有公路運輸方面立法；既要有法律層面的立法，又要有行政法規(guī)層面的配套；既要考慮行政方面的縱向管理關(guān)系，又要考慮運輸合同主體的橫向平等關(guān)系；既要考慮單一運輸方式的特殊性，又要考慮其與多式聯(lián)運的銜接協(xié)調(diào)。所以，公路運輸立法的完善必將成為綜合運輸法律法規(guī)體系構(gòu)建的重要一環(huán)。

2.鐵路運輸立法的完善

目前在我國，對于中長距離、大宗貨物的運輸，鐵路運輸仍然是最重要的運輸方式。隨著市場經(jīng)濟對鐵路運輸?shù)男枨?，?0世紀(jì)90年代我國鐵路運輸方面的立法相當(dāng)集中，并初步形成了從法律到法規(guī)、規(guī)章效力等級全面的法律體系，主要有：《鐵路法》《鐵路貨物運輸合同實施細(xì)則》《鐵路貨物運輸規(guī)程》等，這些法律法規(guī)中，涵蓋了鐵路行政管理，又涉及鐵路運輸合同關(guān)系，使得鐵路運輸方面的法律規(guī)范相對健全。其中《鐵路貨物運輸規(guī)程》將公路鐵路聯(lián)運、航空鐵路聯(lián)運都納入了其適用范圍，具有一定的前瞻性。但由于這些立法都是20世紀(jì)的立法，在《鹿特丹規(guī)則》通過以及貨物綜合運輸蓬勃開展的新環(huán)境下，許多方面也存在滯后，更多地涉及與其他立法銜接以及與國際接軌的實際問題。如這些立法中甚至沒有提及水路與鐵路的聯(lián)運，有的規(guī)定也不適應(yīng)目前運輸業(yè)信息化以及電子商務(wù)的發(fā)展趨勢，這些都需要在綜合運輸法律體系構(gòu)建過程中作出適當(dāng)調(diào)整?，F(xiàn)在鐵路總局已并入交通運輸部，相信在整個綜合運輸立法協(xié)調(diào)統(tǒng)一的大背景下，其他單一運輸方式立法的完善以及綜合運輸立法的制定，必將推動鐵路運輸立法的發(fā)展與完善。

3.水路運輸立法的完善

我國水路運輸包括內(nèi)河與海上運輸。由于《鹿特丹規(guī)則》調(diào)整“海運+其他”的貨物“門到門”運輸，主要調(diào)整貨物海運，所以對此進行借鑒構(gòu)建我國貨物綜合運輸法律法規(guī)體系，水路運輸立法的完善成為重要環(huán)節(jié)。整個水路運輸立法體系，應(yīng)當(dāng)包括水路基礎(chǔ)設(shè)施法規(guī)體系、水路運輸法規(guī)體系、水上交通安全法規(guī)體系以及其他法規(guī)體系四大部分。

在水路基礎(chǔ)設(shè)施方面，我國已經(jīng)制定并實施了《港口法》，對港口進行規(guī)范和管理；在航道管理方面，國務(wù)院已經(jīng)通過《中華人民共和國航道管理條例》，但許多內(nèi)容已經(jīng)過時。為了規(guī)范航道管理體制，加快航道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建議有關(guān)部門推動《航道法》(目前已經(jīng)制定并征求意見)的盡早通過，使水運的比較優(yōu)勢得以發(fā)揮，適應(yīng)綜合運輸?shù)陌l(fā)展。

在水路運輸方面，一直以來發(fā)揮重要作用就是《海商法》，而受《鹿特丹規(guī)則》影響最大的也是該法，此外，《海商法》與《中華人民共和國合同法》(簡稱《合同法》)是我國目前僅有的適應(yīng)綜合運輸需要、提及多式聯(lián)運的法律?！堵固氐ひ?guī)則》對《海商法》的影響和借鑒意義是重大的，為適應(yīng)我國貨物綜合運輸?shù)男枰?，《海商法》?yīng)將調(diào)整范圍擴大到“海運+其他”的“門到門”運輸，引入海運履約方、批量合同、控制權(quán)等概念，并在責(zé)任期間、責(zé)任基礎(chǔ)、責(zé)任限額等方面進行相應(yīng)的修改，由于國際公約的影響和國際貿(mào)易大環(huán)境的瞬息萬變，這部法的修訂是大勢所趨，其包含海運多式聯(lián)運的法律規(guī)定，將為我國綜合運輸立法的統(tǒng)一與銜接提供規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，也可以說是重要的嘗試與開端。此外，在水路運輸行政立法方面，還建議制定《航運法》《船舶法》《船員法》等法律，對水路運輸市場管理、船舶管理、船員管理等方面進行規(guī)范，著重規(guī)范涉及水運的多式聯(lián)運管理規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的銜接，促進貨運代理、無船承運經(jīng)營人等開展多式聯(lián)運經(jīng)營業(yè)務(wù)等。調(diào)整國內(nèi)水路運輸?shù)摹秶鴥?nèi)水路運輸管理條例》(簡稱《水條》)已于2012年修訂，并于2013年1月1日實施，其取消了船舶代理、水路旅客運輸代理和水路貨物運輸代理三個許可項目，新設(shè)運力宏觀調(diào)控制度、節(jié)能減排與結(jié)構(gòu)調(diào)整政策、誠信管理制度、服務(wù)質(zhì)量管理制度、應(yīng)急運輸保障制度、客運船舶強制保險制度，健全了市場動態(tài)監(jiān)管和退出機制，且保留了國內(nèi)水路運輸市場保護制度。新《水條》有利于形成統(tǒng)一規(guī)范、競爭有序的水路運輸市場，充分發(fā)揮水運的優(yōu)勢，適應(yīng)了國內(nèi)水路市場經(jīng)濟的需要。經(jīng)國務(wù)院第638號令修訂的《中華人民共和國國際海運條例》(簡稱《國際海運條例》)取消了國際船舶代理業(yè)務(wù)的審批以及對外國國際船舶運輸經(jīng)營者及外國國際海運輔助企業(yè)在華設(shè)立常駐代表機構(gòu)的審批。這些修訂后的規(guī)定已經(jīng)逐步與國際接軌，但一些制約我國港口發(fā)展的條款還有待修改。比如，隨著我國港口業(yè)的不斷發(fā)展，國際航運中心蓬勃興起，國際集裝箱的中轉(zhuǎn)量是國際航運中心的量化指標(biāo)之一。《國際航運條例》第28條規(guī)定：“外國國際船舶運輸經(jīng)營者不得經(jīng)營我國港口之間的船舶運輸業(yè)務(wù)，也不得利用租用的我國籍船舶或者艙位，或者以互換艙位等方式變相經(jīng)營我國港口之間的船舶運輸業(yè)務(wù)”，這樣外國班輪公司無法將其承攬的外貿(mào)貨物通過其自有國際干線“捎帶”在我國沿海港口集中中轉(zhuǎn)。外國班輪公司會將我國大量的外貿(mào)貨物捎帶到釜山、新加坡中轉(zhuǎn)，嚴(yán)重影響了我國港口的市場競爭力，也在一定程度上阻礙了國內(nèi)支線運輸?shù)陌l(fā)展。所以有專家建議對該條加以修改，補充規(guī)定：“……遠(yuǎn)洋國際集裝箱班輪經(jīng)營者在我國沿海港口通過遠(yuǎn)洋國際集裝箱班輪換裝其直接組織承攬的外貿(mào)集裝箱貨物除外。”以此促使船公司在我國沿海港口實施集裝箱船舶大型化，進一步降低外貿(mào)物流成本。[1]此外，2013年8月29日交通運輸部還公布了《關(guān)于修改〈中華人民共和國國際海運條例實施細(xì)則〉的決定》，對《中華人民共和國國際海運條例實施細(xì)則》做出了八項修改，主要包括以下幾個方面：中資國際船舶代理企業(yè)取消審批，實施備案制度；對未進行備案的國際船舶代理經(jīng)營者實施處罰；中外合資國際船舶代理企業(yè)繼續(xù)實施審批制度；取消了國際船舶運輸經(jīng)營者之間兼并、收購審核；取消了外國國際船舶運輸經(jīng)營者及外國國際海運輔助企業(yè)在華設(shè)立常駐代表機構(gòu)審批等。[2]在嚴(yán)格遵循上位法的同時，簡化了審批事項，加強了監(jiān)管，使之成為其他水路運輸法律的有益補充，共同促進貨物綜合運輸?shù)牧夹越】蛋l(fā)展。

在水上交通安全方面，已經(jīng)制定了相應(yīng)的法律及行政法規(guī)，如《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例》《中華人民共和國海上交通事故調(diào)查處理條例》等，這些主要用來規(guī)范船舶作業(yè)、危險貨物監(jiān)管、救助打撈、事故調(diào)查與處理等。這些法律法規(guī)都是在20世紀(jì)末和21世紀(jì)初制定的，在貨物綜合運輸不斷發(fā)展的新形勢下，它們勢必要隨著其他立法的修改與完善被全面修訂。

在其他方面，主要涉及海上人命搜救、水域打撈、海洋污染等方面的立法，對此，筆者傾向于由國務(wù)院制定相應(yīng)的行政法規(guī)加以規(guī)范和約束，用于配合和充實水路運輸立法體系，從而形成完整的貨物綜合運輸法律法規(guī)體系。

綜上，水路運輸立法的完善，也涉及法律與行政法規(guī)兩個層面。其中對《海商法》的修改應(yīng)該是一個重要環(huán)節(jié)，所以《海商法》的修改工作應(yīng)該盡快推進，其對包含海運多式聯(lián)運的發(fā)展起到至關(guān)重要的作用，而其他的法律法規(guī)需要在此基礎(chǔ)上逐步推進。

4.航空運輸立法的完善

在航空運輸領(lǐng)域，1996年開始實施《民用航空法》，而且針對國內(nèi)航空貨物運輸和國際航空貨物運輸，分別制定了《我國民用航空貨物國內(nèi)運輸規(guī)則》和《我國民用航空貨物國際運輸規(guī)則》，對承運人、托運人、收貨人的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任作了比較完善的規(guī)定，但對與其他運輸方式的聯(lián)運卻沒有規(guī)定。此外，在航空運輸方面，我國先后簽署、批準(zhǔn)了20多個國際公約和議定書，包括《1999年蒙特利爾公約》，還與80余個國家簽訂了雙邊航空運輸協(xié)定，與國際接軌比較密切，但是對多式聯(lián)運沒有詳細(xì)規(guī)定。在航空業(yè)以及貨物綜合運輸發(fā)展的影響下，這一領(lǐng)域的法律法規(guī)也顯滯后，如責(zé)任期間、責(zé)任限額等都需要有所突破，并與其他運輸方式立法相銜接，同時，航空領(lǐng)域里的特殊制度，如艙位控制制度、機長通知單制度等還需要盡可能保留。此外，盡管民用航空局已并入交通運輸部，但在航空主管業(yè)務(wù)方面相對于交通運輸部內(nèi)部的其他司局而言仍具有一定獨立性，該部門一方面需要做好與其他運輸方式立法的銜接，另一方面還需要積極推進航空安全方面行政法規(guī)的修改與制定工作，確保航空運輸法規(guī)體系框架的完整性。

5.管道運輸立法的完善

隨著石油、天然氣產(chǎn)量和進口量的增長，管道運輸業(yè)成為我國貨物綜合運輸體系的組成部分。雖然我國管道建設(shè)和油氣運輸取得了較大的發(fā)展，目前卻沒有管道運輸方面的專門立法。2013年11月22日青島發(fā)生的中石油管道爆炸事故造成特大人身傷亡、海洋污染和其他財產(chǎn)損失，此案引起了我國政府對制定管道運輸法的重視。所以應(yīng)當(dāng)視時機考慮對管道運輸進行立法，如《管道運輸法》，對油氣運輸管道建設(shè)以及管道運輸進行全面規(guī)制。

6.跨運輸方式立法的制定

在修改完善單一運輸方式立法的基礎(chǔ)上，貨物綜合運輸法律體系中還需要有跨運輸方式的立法，這部分是銜接各種單一運輸方式，鼓勵多式聯(lián)運，發(fā)展綜合運輸?shù)闹匾⒎ōh(huán)節(jié)。筆者建議從法律與行政法規(guī)兩個層面加強這部分立法。

在法律層面，建議制定《綜合運輸促進法》，用以調(diào)整不同運輸方式之間在銜接、配合和協(xié)調(diào)過程中，運輸主體之間、政府主管部門與運輸主體以及政府主管部門之間的關(guān)系。其主要內(nèi)容包括：綜合運輸發(fā)展的原則和目標(biāo)，綜合運輸?shù)墓芾眢w制、協(xié)調(diào)機構(gòu)及其工作機制，各種運輸方式的規(guī)劃、建設(shè)項目和運力投放等的協(xié)調(diào)原則，綜合運輸樞紐管理，多式聯(lián)運運營管理和促進制度，多式聯(lián)運的責(zé)任基礎(chǔ)和歸責(zé)原則等。

在行政法規(guī)層面，建議作為《綜合運輸促進法》的配套行政法規(guī)，由國務(wù)院制定《綜合運輸樞紐條例》，用以具體規(guī)范綜合運輸樞紐的規(guī)劃、保護、投融資、建設(shè)、運行管理等內(nèi)容，同時制定《多式聯(lián)運條例》，用以具體規(guī)范多式聯(lián)運經(jīng)營市場準(zhǔn)入、行為規(guī)范、市場培育和調(diào)控、聯(lián)運裝備管理、聯(lián)運激勵機制、重大違法行為監(jiān)督檢查和處罰制度、法律責(zé)任等。然而，鑒于多式聯(lián)運在未來綜合運輸發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，筆者還希望將多式聯(lián)運立法提高到法律的層面，即制定《多式聯(lián)運法》，主要原因是如果以行政法規(guī)的形式制定，將偏重多式聯(lián)運的行政管理角度，對多式聯(lián)運合同、多式聯(lián)運經(jīng)營人權(quán)利義務(wù)責(zé)任等民事方面的內(nèi)容無法規(guī)范，與《海商法》《合同法》的相關(guān)規(guī)定無法銜接，所以還有待進一步斟酌。

此外，在綜合運輸單證方面，目前各運輸行業(yè)的運輸單據(jù)種類很多，這些運輸單據(jù)名稱不同，但性質(zhì)和作用相似。在貨物多式聯(lián)運過程中，使用統(tǒng)一單證，方便快捷且責(zé)任明確，在綜合運輸發(fā)展過程中可以考慮。國務(wù)院曾在1990年發(fā)布、1998年修訂《中華人民共和國海上國際集裝箱運輸管理規(guī)定》，原交通部、原鐵道部曾在1997年3月發(fā)布、1997年10月1日施行《國際集裝箱多式聯(lián)運管理規(guī)則》，并出臺《國際集裝箱運輸單證管理規(guī)定》配合以上兩部規(guī)定對單證加以約束，但目前《中華人民共和國海上國際集裝箱運輸管理規(guī)定》已經(jīng)隨著2002年1月1日《國際海運條例》的實施而被廢止，《國際集裝箱多式聯(lián)運管理規(guī)則》已失效，《國際集裝箱運輸單證管理規(guī)定》也因此失去依托而失效，所以對綜合運輸單證方面的法律規(guī)定尚存空白，建議通過行政法規(guī)的方式對綜合運輸單證加以約束，即出臺《貨物綜合運輸單證管理規(guī)定》，對不同運輸方式單據(jù)的銜接、效力、責(zé)任劃分等作出規(guī)定。

綜上，無論是單一運輸方式的立法還是跨運輸方式立法，都是貨物綜合運輸法律體系的重要組成部分，完整法律體系的構(gòu)建，需要各部分銜接配合，或制定新的法律法規(guī)，或修改舊的法律法規(guī)，這將是一個穩(wěn)步推進的過程。

(四)加大監(jiān)督執(zhí)法力度，確保法律法規(guī)實施

制定修改完善法律的目的在于施行法律，任何法律如果沒有得到很好的實施等于一紙空文，所以，要始終堅持加大監(jiān)督執(zhí)法力度，確保制定修改后的各類法律法規(guī)得以順利實施。這一方面需要在立法過程中對條文進行細(xì)化，注重各類法律法規(guī)的銜接，使得法律施行過程中少存爭議，同時在法律施行過程中各部門協(xié)調(diào)配合，加大監(jiān)督力度，盡量避免違法行為發(fā)生而導(dǎo)致不必要的損失，即注重“事前預(yù)防”；另一方面在立法時還要對違反條文的法律責(zé)任及處理程序作出比較詳實的規(guī)定，以便處理違法行為時有法可依，即規(guī)范“事后處理”。這樣才最終使立法具有實際意義。

四、結(jié)語

綜合運輸體系的建設(shè)是我國交通運輸業(yè)逐步與世界接軌的重要環(huán)節(jié)，而貨物綜合運輸在其中占有重要比重，它遠(yuǎn)不同于物流和多式聯(lián)運，但極具優(yōu)勢，對節(jié)省運輸成本、加速貨物流通、變革交通運輸管理體制具有重要意義。然而，我國貨物綜合運輸業(yè)的整體法律環(huán)境尚不完備，國內(nèi)立法方面不同運輸方式存在不同立法，國際立法方面存在不同運輸方式的國際公約，法律適用上尚不統(tǒng)一，《鹿特丹規(guī)則》的出臺則對國內(nèi)不同貨物運輸方式立法起到了推動作用，為了解決沖突，化解法律適用的矛盾，我國有必要架構(gòu)相對完善的貨物綜合運輸法律體系。

在充分借鑒澳大利亞綜合運輸立法成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我國的立法首先要確定指導(dǎo)思想和基本原則，充分考慮綜合運輸立法的完善與經(jīng)濟、環(huán)境、文化等的發(fā)展相適應(yīng)，同時注重職能部門的分工協(xié)作，尤其是我國已經(jīng)進行了“大部制改革”，交通運輸部要充分發(fā)揮其統(tǒng)一、集中管理的重要職能，通過單一運輸方式立法的完善以及跨運輸方式綜合立法的建設(shè)，全面推進綜合運輸法律體系架構(gòu)。最后，還需要通過加大執(zhí)法，確保立法發(fā)揮更大的實際作用。希望通過筆者的立法建議帶動我國相關(guān)政策的調(diào)整，最終促進我國逐步形成完整的貨物綜合運輸法律法規(guī)體系。

參考文獻(References)：

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[2]中華人民共和國交通運輸部.關(guān)于《中華人民共和國國際海運條例實施細(xì)則》修訂的解讀[EB/OL].(2013-11-14)[2013-12-22].http://www.moc.gov.cn/zhuzhan/zhengcejiedu/zhengcewenjian_JD/2013guojihaiyuntlssxz/jieduzhengwen/201311/t20131114_1512365.html.

Decision of the Ministry of Transport.Interpretation on amending the detailed rules for theImplementationoftheRegulationofthePeople’sRepublicofChinaonInternationalOceanShippingMaritimeTransportation[EB/OL].(2013-11-14)[2013-12-22].http://www.moc.gov.cn/zhuzhan/zhengcejiedu/zhengcewenjian_JD/2013guojihaiyuntlssxz/jieduzhengwen/201311/t20131114_1512365.html.(in Chinese)