論我國(guó)著作權(quán)行政保護(hù)的完善路徑

文/郝鳳軍

我國(guó)的著作權(quán)保護(hù)采用司法保護(hù)與行政保護(hù)雙重保護(hù)制度。當(dāng)前學(xué)界普遍認(rèn)為著作權(quán)行政保護(hù)的法律規(guī)定具有其一定的合理性，比較符合我國(guó)基本國(guó)情，對(duì)我國(guó)著作權(quán)乃至知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)起到重要作用，著作權(quán)行政保護(hù)和其他保護(hù)方式共同構(gòu)成著作權(quán)保護(hù)的完整體系。行政權(quán)力高效優(yōu)勢(shì)能夠快速形成便捷高效的著作權(quán)保護(hù)機(jī)制，使得著作權(quán)侵權(quán)行為的懲處周期大大縮短，可以有效維護(hù)著作權(quán)人的合法權(quán)益，同時(shí)配合相應(yīng)的普法宣傳，使得著作權(quán)保護(hù)的法治理念迅速得到傳播和普及。然而，著作權(quán)的私權(quán)屬性使得行政保護(hù)的制度備受爭(zhēng)議。近年來，有部分學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了新的歷史階段，著作權(quán)保護(hù)的客觀環(huán)境也發(fā)生了巨大變化，著作權(quán)的行政保護(hù)制度亟待加以重新思考。

一、邏輯起點(diǎn)：我國(guó)著作權(quán)行政保護(hù)的內(nèi)涵及現(xiàn)狀

知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)的含義在學(xué)界未能達(dá)成一致認(rèn)識(shí)。筆者認(rèn)為，知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行政保護(hù)是國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)關(guān)在遵循法定程序和運(yùn)用法定行政手段的前提下，依法處理各種知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛，維護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)秩序和提高知識(shí)產(chǎn)權(quán)社會(huì)保護(hù)意識(shí)，運(yùn)用行政權(quán)力和手段對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)法律保護(hù)。[1]目前，我國(guó)著作權(quán)行政保護(hù)的主要形式有以下幾種。

行政處罰。我國(guó)《著作權(quán)法》第48 條規(guī)定，在侵犯著作權(quán)同時(shí)損害了公共利益的，著作權(quán)行政管理機(jī)關(guān)可以行使行政處罰權(quán)，并且《著作權(quán)行政處罰實(shí)施辦法》第2 條明確了國(guó)家版權(quán)局和地方著作權(quán)行政管理部門是對(duì)著作權(quán)侵權(quán)行為實(shí)施行政處罰的行政主體。

行政查處。《著作權(quán)法實(shí)施條例》第37 條明確了著作權(quán)行政管理部門針對(duì)損害公共利益的著作權(quán)侵權(quán)行為擁有行政查處權(quán)。

行政調(diào)解?！吨鳈?quán)法》第55 條雖未明確著作權(quán)行政管理機(jī)關(guān)有權(quán)調(diào)解著作權(quán)糾紛，但是實(shí)踐中由著作權(quán)行政管理機(jī)關(guān)實(shí)施著作權(quán)糾紛民事?lián)p害賠償行政調(diào)解是十分普遍的。這種典型的著作權(quán)糾紛行政調(diào)解是在著作權(quán)行政管理機(jī)關(guān)的主導(dǎo)下，基于當(dāng)事人的意思自治原則進(jìn)行的。國(guó)家版權(quán)局制定的《著作權(quán)法（修改草案第三稿）》第85 條規(guī)定：著作權(quán)行政管理部門可以設(shè)立著作權(quán)糾紛調(diào)解委員會(huì)，負(fù)責(zé)著作權(quán)和相關(guān)權(quán)糾紛的調(diào)解。調(diào)解協(xié)議具有法律拘束力，一方當(dāng)事人不履行調(diào)解協(xié)議的，另一方當(dāng)事人可以申請(qǐng)人民法院司法確認(rèn)和強(qiáng)制執(zhí)行。

行政裁決。行政裁決作為行政法律制度重要內(nèi)容在專利法中就有專利許可行政裁決的規(guī)定，同樣在著作權(quán)侵權(quán)中，由著作權(quán)行政管理機(jī)關(guān)“認(rèn)定侵權(quán)成立”便是行政權(quán)對(duì)著作權(quán)糾紛民事案件進(jìn)行裁決的體現(xiàn)。

二、制度困境：我國(guó)著作權(quán)行政保護(hù)存在的問題

自制定《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)》（《TRIPS》）協(xié)議開始，國(guó)際社會(huì)都認(rèn)同知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行政保護(hù)，而著作權(quán)行政保護(hù)相較于司法保護(hù)而言，具有主動(dòng)性強(qiáng)、程序簡(jiǎn)單、成本低廉、執(zhí)行度高的優(yōu)點(diǎn)，且行政保護(hù)在著作權(quán)保護(hù)體系建立、打擊侵犯著作權(quán)行為、維護(hù)著作權(quán)及其相關(guān)權(quán)利人合法權(quán)益方面發(fā)揮了不可磨滅的功績(jī)。[2]然而，我國(guó)著作權(quán)行政保護(hù)依然存在諸多困境。

（一）制度缺失

首先，著作權(quán)行政保護(hù)權(quán)力干預(yù)過度。知識(shí)產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上是私權(quán)屬性卻有公權(quán)化的趨向，私權(quán)價(jià)值追求是私法自治排除公權(quán)力干預(yù)，但由于知識(shí)產(chǎn)權(quán)本身含有公共利益成分而顯現(xiàn)公權(quán)身影，故而行政權(quán)力干預(yù)具有其合理性。但是一旦公權(quán)干預(yù)過多便是對(duì)私權(quán)的限制與侵害，與權(quán)利保護(hù)背道而馳。其次，著作權(quán)行政處罰缺乏明確的處罰標(biāo)準(zhǔn)和正當(dāng)程序。目前著作權(quán)行政處罰依據(jù)主要是《行政處罰法》和《著作權(quán)法》當(dāng)中的規(guī)定，在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額確定、處罰程序上面都沒有完備的制度體系作保障，更多借助著作權(quán)行政管理機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)性懲處措施，且行政處罰中也欠缺責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或吊銷許可證照等處罰措施，大大減損行政保護(hù)的威懾力和懲處效果。再者，行政保護(hù)與司法保護(hù)二者銜接不融洽。著作權(quán)糾紛本質(zhì)上是一種民事糾紛，是平等主體之間發(fā)生的法律關(guān)系，在《TRIPS 協(xié)議》確立知識(shí)產(chǎn)權(quán)“司法最終裁決”原則之后，各國(guó)雖然相繼建立司法保護(hù)與行政保護(hù)“雙軌制”模式，但都十分重視二者的銜接。我國(guó)著作權(quán)行政保護(hù)實(shí)踐卻明顯呈現(xiàn)側(cè)重行政保護(hù)現(xiàn)象，特別是著作權(quán)糾紛行政裁決中，行政權(quán)替代了司法權(quán)進(jìn)行糾紛的裁決，雖然可以高效便捷地解決糾紛，但其裁決程序、證據(jù)搜集等均為行政化模式，缺乏司法保護(hù)的正當(dāng)程序，在糾紛的徹底解決和權(quán)益公平保護(hù)上大打折扣。

（二）執(zhí)行失范

著作權(quán)行政保護(hù)落實(shí)在著作權(quán)行政管理機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法上，執(zhí)行失范對(duì)著作權(quán)行政保護(hù)而言影響甚巨。[3]首先，行政執(zhí)法不規(guī)范，主要表現(xiàn)在執(zhí)法主體混亂、權(quán)責(zé)不清。除了著作權(quán)行政管理機(jī)關(guān)享有行政執(zhí)法權(quán)，還有工商、海關(guān)、文化、公安等行政部門參與執(zhí)法，各機(jī)關(guān)之間權(quán)責(zé)界限不清、執(zhí)法程序不明等，都造成著作權(quán)行政保護(hù)執(zhí)法備受詬病。無(wú)論是著作權(quán)行政管理機(jī)關(guān)還是其他機(jī)構(gòu)，在著作權(quán)行政執(zhí)法過程中濫用行政權(quán)力現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

三、比較法視域：著作權(quán)行政保護(hù)的域外經(jīng)驗(yàn)

在當(dāng)前知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，著作權(quán)的侵權(quán)行為頻發(fā)，已經(jīng)產(chǎn)生了嚴(yán)重的社會(huì)危害，亟待加大著作權(quán)的保護(hù)力度。其中，行政保護(hù)日益得到重視。國(guó)外對(duì)著作權(quán)的行政保護(hù)措施已經(jīng)趨于成熟，特別是以美國(guó)、墨西哥、韓國(guó)為代表的國(guó)家有許多值得借鑒的做法。

（一）域外著作權(quán)行政保護(hù)的概況及特點(diǎn)

《TRIPS 協(xié)議》第3 部分第2 節(jié)規(guī)定了“民事與行政程序及救濟(jì)”，這就在國(guó)際法層面確立了著作權(quán)行政保護(hù)的依據(jù)。同時(shí)，在各國(guó)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的實(shí)踐中，許多在理論上仍堅(jiān)持“三權(quán)分立”的傳統(tǒng)國(guó)家近年來也越來越重視發(fā)展其“第四權(quán)力機(jī)構(gòu)”或稱“準(zhǔn)司法”的行政機(jī)構(gòu)，用以保護(hù)著作權(quán)乃至知識(shí)產(chǎn)權(quán)。[4]

1.美國(guó)。美國(guó)著作權(quán)行政管理機(jī)關(guān)是美國(guó)版權(quán)局，主要提供行政管理和行政服務(wù)，美國(guó)司法部和美國(guó)海關(guān)以及美國(guó)“國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)”則主要針對(duì)海外侵權(quán)提供行政救濟(jì)，幫助權(quán)利人進(jìn)行海外維權(quán)。例如，針對(duì)網(wǎng)上非法分銷版權(quán)作品，美國(guó)司法部作為行政執(zhí)法部門聯(lián)合各國(guó)政府在2001年開展了“海盜行動(dòng)”，2004年開展了“速聯(lián)行動(dòng)”。聯(lián)邦國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)則利用其“超級(jí)301 條款”來調(diào)查外國(guó)的“不公平貿(mào)易做法”，并開展談判和實(shí)施貿(mào)易報(bào)復(fù)，它可以行使調(diào)查權(quán)、裁判權(quán)、臨時(shí)救濟(jì)權(quán)、處罰權(quán)。美國(guó)海關(guān)主要是針對(duì)出入境的版權(quán)及鄰接作品進(jìn)行監(jiān)管，查處侵權(quán)行為。美國(guó)著作權(quán)行政保護(hù)最大特點(diǎn)是區(qū)分了國(guó)內(nèi)行政保護(hù)與國(guó)外行政保護(hù)。在打擊海外侵權(quán)方面，美國(guó)司法部、海關(guān)、國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)多次聯(lián)手，展開共同行為，進(jìn)行海外維權(quán)活動(dòng)，通過對(duì)外國(guó)侵權(quán)進(jìn)行調(diào)查查處，從而服務(wù)國(guó)內(nèi)，維護(hù)本國(guó)著作權(quán)人的合法權(quán)益。

2.墨西哥。墨西哥的知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政機(jī)關(guān)除了具有與一般國(guó)家相同的知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理職能，還有權(quán)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)糾紛和違法行為進(jìn)行行政處理、行政查處和采取行政強(qiáng)制性措施。《墨西哥聯(lián)邦版權(quán)法》中的行政執(zhí)法由聯(lián)邦執(zhí)行委員會(huì)通過國(guó)家版權(quán)局和工業(yè)產(chǎn)權(quán)局來負(fù)責(zé)實(shí)施。后者執(zhí)法范圍只限于該法所規(guī)定的某些特殊情形，國(guó)家版權(quán)局的行政管理主要涉及對(duì)版權(quán)的注冊(cè)和登記；行政處理權(quán)主要包括對(duì)無(wú)效、撤銷或失效的行政處分、行政調(diào)解；國(guó)家版權(quán)局和工業(yè)產(chǎn)權(quán)局共同行使對(duì)版權(quán)領(lǐng)域的侵權(quán)行為的行政查處。墨西哥對(duì)著作權(quán)的行政保護(hù)方式十分全面，包括行政管理、行政處理、行政服務(wù)等方面的內(nèi)容，而且保護(hù)程序的規(guī)定非常詳細(xì)，對(duì)違法行為的行政制裁力度也非常之大。

3.韓國(guó)。韓國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)局是綜合性的知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)，其職能主要包括行政管理、行政處理、行政查處和行政服務(wù)等。韓國(guó)對(duì)于海外知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)提供救濟(jì)補(bǔ)貼資金，并設(shè)置成立了多種小企業(yè)海外維權(quán)機(jī)構(gòu)，如大韓貿(mào)易投資振興公社、韓國(guó)貿(mào)易館等，對(duì)于各國(guó)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律進(jìn)行研究，幫助本國(guó)企業(yè)維權(quán)。韓國(guó)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制是一種多部門多機(jī)構(gòu)多層面的共同協(xié)調(diào)機(jī)制，容納了政府部門、行業(yè)組織、企業(yè)、民間組織等，不僅對(duì)國(guó)外相關(guān)法律制度進(jìn)行研究，并且為中小企業(yè)維權(quán)提供資金與支持，形成全方位的立體保護(hù)模式。

（二）對(duì)我國(guó)著作權(quán)行政保護(hù)的啟示

美國(guó)著作權(quán)行政保護(hù)的國(guó)內(nèi)外區(qū)分，尤其是通過海關(guān)、司法部、貿(mào)易委員會(huì)聯(lián)合，加強(qiáng)對(duì)盜版行為、海外侵權(quán)行為監(jiān)管和應(yīng)對(duì)，在全世界范圍內(nèi)為美國(guó)著作權(quán)保護(hù)編織了一張足夠硬朗的安全網(wǎng)。然而，我國(guó)無(wú)論在著作權(quán)保護(hù)乃至整個(gè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的問題上都未能較好服務(wù)于海外維權(quán)。美國(guó)曾經(jīng)為中國(guó)設(shè)計(jì)了推廣海關(guān)執(zhí)法的示范程序。[5]如：統(tǒng)一的擔(dān)保規(guī)定；與權(quán)利人合作，改進(jìn)執(zhí)法，降低成本，共享信息。行政行動(dòng)與地方法院、公安以及其他部門調(diào)查之間的有效合作；提高公眾意識(shí)，以實(shí)質(zhì)性降低侵權(quán)水平和跨境運(yùn)輸；與外國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)合作。中國(guó)要進(jìn)行海外維權(quán)，海關(guān)保護(hù)力度的加強(qiáng)是不可避免的。

墨西哥在著作權(quán)保護(hù)方面也有因著作權(quán)侵權(quán)泛濫而在國(guó)際社會(huì)飽受指責(zé)的窘境。然而，墨西哥推行著作權(quán)行政保護(hù)措施能夠立足于其獨(dú)特的歷史文化傳統(tǒng)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，對(duì)著作權(quán)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和著作權(quán)法律制度發(fā)展發(fā)揮了積極作用。這一事實(shí)無(wú)疑表明行政保護(hù)制度具體內(nèi)容和具體模式是一個(gè)國(guó)家的歷史傳統(tǒng)、法治進(jìn)程以及維護(hù)本國(guó)利益實(shí)際需要的綜合反映。故而我們應(yīng)該保留著作權(quán)的行政保護(hù)制度，并且應(yīng)當(dāng)效仿墨西哥那樣清楚地劃分著作權(quán)行政保護(hù)的權(quán)限，明確規(guī)定行政權(quán)力行使機(jī)關(guān)，防止權(quán)力濫用和行政不作為。

我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與韓國(guó)相似，對(duì)外貿(mào)易同樣占據(jù)了很大的比重。隨著更多中國(guó)文化產(chǎn)品走出國(guó)門，完善的海外維權(quán)機(jī)制必不可少。借鑒韓國(guó)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)政府有關(guān)部門需要加強(qiáng)對(duì)國(guó)外知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度的研究，成立類似于韓國(guó)的海外維權(quán)機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)權(quán)利人進(jìn)行海外維權(quán)。除此以外，我國(guó)必須把海外維權(quán)納入國(guó)家戰(zhàn)略和知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略中，促進(jìn)權(quán)利的維護(hù)與救濟(jì)。

四、路徑選擇：我國(guó)著作權(quán)行政保護(hù)的完善建議

前已述及，我國(guó)著作權(quán)行政保護(hù)存在較多問題，亟待加以解決。筆者認(rèn)為，著作權(quán)行政保護(hù)側(cè)重關(guān)注的問題是如何在有效利用行政權(quán)提供保護(hù)的同時(shí)以完備的行政保護(hù)體系和執(zhí)法程序?qū)崿F(xiàn)行政保護(hù)自身的效益最大化和權(quán)益保護(hù)的公平公正。[6]就我國(guó)實(shí)際情況而言，雖然經(jīng)過近年來的普法宣傳，民眾的法治意識(shí)已大大增強(qiáng)，但著作權(quán)侵權(quán)行為泛濫的現(xiàn)實(shí)短期內(nèi)不會(huì)有根本性的變化，同時(shí)，對(duì)外貿(mào)易的不斷發(fā)展使得我國(guó)個(gè)人和企業(yè)在海外進(jìn)行著作權(quán)維權(quán)的行為更加普遍和廣泛，如何降低其維權(quán)成本、提高維權(quán)效率是當(dāng)前較為重要的課題。有鑒于此，我國(guó)著作權(quán)行政保護(hù)制度應(yīng)該從以下幾方面加以完善。

（一）行政保護(hù)制度建構(gòu)

第一，豐富執(zhí)法方式，改變行政執(zhí)法單方性和強(qiáng)制性痼疾，克服執(zhí)法單一、僵化弊病。為適應(yīng)多樣且復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況，可以建立相應(yīng)的行政指導(dǎo)制度、行政參與制度、行政檢查制度和行政獎(jiǎng)勵(lì)制度等。[7]第二，完善司法與行政制度銜接，加強(qiáng)行政執(zhí)法的司法審查。行政機(jī)關(guān)對(duì)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛中的權(quán)屬糾紛、效力糾紛等問題均享有廣泛的管轄權(quán)，應(yīng)加強(qiáng)司法審判對(duì)于行政執(zhí)法中的事實(shí)問題和法律問題的審查力度，以制約行政權(quán)力。第三，完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)相關(guān)立法。重點(diǎn)在于保護(hù)范圍的擴(kuò)大、處罰標(biāo)準(zhǔn)以及處罰方式的完善、監(jiān)督機(jī)制的健全等方面。第四，借鑒美國(guó)、韓國(guó)等的保護(hù)模式，完善海外維權(quán)機(jī)制。通過建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，與海關(guān)、駐外機(jī)構(gòu)、民間組織等多部門多機(jī)構(gòu)多層面聯(lián)合，促進(jìn)海外維權(quán)。

（二）行政執(zhí)法規(guī)范塑造

第一，堅(jiān)持落實(shí)行政執(zhí)法原則。行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的過程中，應(yīng)遵守依法行政、適度干預(yù)、兼顧平衡等重要指導(dǎo)原則，做到合法合理有度執(zhí)法。第二，建立和完善行政執(zhí)法統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制。對(duì)各部門各機(jī)關(guān)的權(quán)限和責(zé)任予以明晰，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各部門執(zhí)法，做到權(quán)責(zé)明確，防止部門利益爭(zhēng)奪和執(zhí)法扯皮。第三，完善行政執(zhí)法程序，促進(jìn)執(zhí)法程序透明、民主化。通過公民參與、社會(huì)監(jiān)督、信息披露、回避原則等相關(guān)機(jī)制來保障行政執(zhí)法的公平公正。第四，加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。通過對(duì)執(zhí)法系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力分配的優(yōu)化，推進(jìn)執(zhí)法工作更加高效高質(zhì)；通過對(duì)執(zhí)法人員的培訓(xùn)與考核機(jī)制，提高執(zhí)法隊(duì)伍的紀(jì)律水平與執(zhí)法質(zhì)量。

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