集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)踐進(jìn)展、主要問題與建議

■ 岳永兵/姚國興/黃 潔

（1.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.義烏市國土資源局，浙江 義烏 332000）

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)踐進(jìn)展、主要問題與建議

■ 岳永兵1/姚國興2/黃 潔1

（1.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.義烏市國土資源局，浙江 義烏 332000）

從集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)內(nèi)涵界定、收益分配與使用、監(jiān)管和市場建設(shè)等方面梳理了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)踐進(jìn)展。實(shí)踐中存在的主要問題有：集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)前提、內(nèi)涵等根本性因素需明確和完善；流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系亟待理清，政府參與分配的途徑和標(biāo)準(zhǔn)需明確，集體與村民之間的收益分配及使用需規(guī)范；集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)監(jiān)管有待進(jìn)一步規(guī)范，試點(diǎn)地區(qū)相關(guān)政策設(shè)計(jì)有待完善，集體經(jīng)濟(jì)組織自我管理能力需加強(qiáng)；集體建設(shè)用地市場尚處于建立階段，市場體系不健全。建議：明確前提和內(nèi)涵是推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基本條件；建立合理的利益分配和使用制度是關(guān)鍵；加強(qiáng)利用管理和權(quán)益維護(hù)是有效保障；建立集體土地交易市場是有效載體。

集體建設(shè)用地；流轉(zhuǎn)；實(shí)踐；問題；建議

自 1996年蘇州市率先頒布存量集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策以來，安徽蕪湖、浙江湖州、河南安陽、四川成都等地先后開展了試點(diǎn)工作，在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵界定、收益分配、監(jiān)督管理等方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，為完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策提供了實(shí)踐參考。

1 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)踐進(jìn)展

1.1 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)內(nèi)涵、方式和期限

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是指集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，對(duì)于其含義的理解存在兩種觀點(diǎn)：一種認(rèn)為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)包括首次流轉(zhuǎn)（所有權(quán)人與使用權(quán)人之間流轉(zhuǎn)）和再次流轉(zhuǎn)（使用權(quán)人之間流轉(zhuǎn)）兩種形式；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為僅包括再次流轉(zhuǎn)，即僅在使用權(quán)主體之間流轉(zhuǎn)。地方實(shí)踐更傾向于第一種觀點(diǎn)，如安徽蕪湖、廣東順德等地將首次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)均納入集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)范疇。

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的方式有出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、聯(lián)營、作價(jià)入股等，實(shí)踐中以出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃方式流轉(zhuǎn)居多，包括所有權(quán)人將土地使用權(quán)出讓、出租給使用權(quán)人，土地使用權(quán)人將土地轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租給其他使用權(quán)人等。流轉(zhuǎn)年限主要參考國有建設(shè)用地出讓年限設(shè)定，各類用地的使用期限不超過同類國有土地有償使用最高年限，再次流轉(zhuǎn)的年限不超過合同約定的剩余年限。

1.2 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)范圍及用途限定

從地方試點(diǎn)看，符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃，依法取得的集體建設(shè)用地均可流轉(zhuǎn)，這其中也經(jīng)歷了從城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外到規(guī)劃區(qū)內(nèi)、從存量用地到增量用地的變化過程。如蘇州剛開始試點(diǎn)時(shí)，主要針對(duì)規(guī)劃區(qū)外存量建設(shè)用地，之后逐步將范圍擴(kuò)大到規(guī)劃區(qū)內(nèi)存量集體建設(shè)用地、已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和非農(nóng)建設(shè)用地手續(xù)的集體土地。除了集體經(jīng)營性建設(shè)用地，有些地方將集體公共設(shè)施和公益事業(yè)用地、宅基地也納入了流轉(zhuǎn)范圍。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后可用于工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)營性項(xiàng)目，也可用于建設(shè)農(nóng)村居民住宅小區(qū)，但禁止用于商品房開發(fā)，宅基地禁止向城市居民流轉(zhuǎn)。

1.3 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配和使用

流轉(zhuǎn)收益主要在土地所有者、土地使用權(quán)人和地方政府三者之間分配，地方政府包括市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府。

1.3.1 政府參與收益分配的方式與比例

集體建設(shè)用地出讓和轉(zhuǎn)讓過程中，政府參與流轉(zhuǎn)收益分配的方式主要有兩種：一是政府按照地價(jià)收取一定比例的流轉(zhuǎn)收益，如廣東順德規(guī)定初次流轉(zhuǎn)按基準(zhǔn)地價(jià)或宗地評(píng)估價(jià)的10%收取土地流轉(zhuǎn)收益，再次流轉(zhuǎn)收取增值部分20%的增值收益；二是按定額標(biāo)準(zhǔn)收取流轉(zhuǎn)收益，山東煙臺(tái)規(guī)定土地使用者按3-6元/平方米的標(biāo)準(zhǔn)向市、縣政府繳納土地流轉(zhuǎn)收益。以土地租賃或作價(jià)入股方式流轉(zhuǎn)的，政府按相應(yīng)比例收取流轉(zhuǎn)收益，如成都規(guī)定政府按租金總額和作價(jià)入股價(jià)值的10%收取流轉(zhuǎn)收益。

總體看，地方政府獲取的收益大多占土地流轉(zhuǎn)收益的10%-20%左右，流轉(zhuǎn)收益與政府基礎(chǔ)設(shè)施投入水平和土地增值額度有一定關(guān)系，政府投入多、土地增值幅度大，相應(yīng)提取的收益也就多。除了直接參與收益分配，有些地方還參照國有土地使用權(quán)出讓業(yè)務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收取相關(guān)費(fèi)用，如蕪湖市按流轉(zhuǎn)過程中發(fā)生費(fèi)用的3%收取流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)費(fèi)。

1.3.2 土地流轉(zhuǎn)收益使用

土地所有者（集體經(jīng)濟(jì)組織）獲得的流轉(zhuǎn)收益主要用于集體公益事業(yè)、農(nóng)民社會(huì)保障和農(nóng)民分紅。如順德將集體經(jīng)濟(jì)組織土地流轉(zhuǎn)收益的50%用于農(nóng)民社會(huì)保障、10%用于集體公益事業(yè)、40%按股權(quán)比例分配給農(nóng)民。政府收取的土地流轉(zhuǎn)收益在各級(jí)政府之間分配，用于支持農(nóng)村發(fā)展和建設(shè)。煙臺(tái)市土地流轉(zhuǎn)收益按市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村1∶2∶5∶2的比例分配，市、縣政府的收益作為專項(xiàng)資金用于耕地開發(fā)；鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和土地所有者的收益主要用于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施投資和安置農(nóng)民就業(yè)和生活。

1.4 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理

一是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)行民主決策，首次流轉(zhuǎn)要村民會(huì)議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意；二是探索建立集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)體系，佛山市南海區(qū)建立了集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)體系，對(duì)不同用途的集體土地制定了基準(zhǔn)地價(jià)；三是建立最低保護(hù)價(jià)制度，成都規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格不得低于政府公布的該區(qū)域最低保護(hù)價(jià)；四是促進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)，如上海在國有土地交易市場增加了集體建設(shè)用地交易的服務(wù)和管理職能，成都成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所；五是地方統(tǒng)一制定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)合同文本格式，規(guī)范管理。

2 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在的問題

十八屆三中全會(huì)提出允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，地方的實(shí)踐探索顯然已經(jīng)突破集體經(jīng)營性建設(shè)用地的限制，但從長期看僅集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市肯定不是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的最終目標(biāo)，也不符合構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的要求。十八屆三中全會(huì)提出“縮小征地范圍”，縮小征地范圍后國家建設(shè)需要的土地從哪里來？僅靠集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)彌補(bǔ)不了這一缺口，必然要引發(fā)集體土地的入市。地方通過集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)已經(jīng)為集體建設(shè)用地入市積累了經(jīng)驗(yàn)，但在試點(diǎn)過程中也存在一些問題有待進(jìn)一步研究。

2.1 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)前提、內(nèi)涵等根本性因素需明確和完善

2.1.1 規(guī)劃缺失和用途限定不利于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作開展

符合相關(guān)規(guī)劃是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的前提，但“相關(guān)規(guī)劃”都包括哪些規(guī)劃沒有明確，實(shí)踐中將“相關(guān)規(guī)劃”主要理解為土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。目前規(guī)劃約束力不強(qiáng)、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃缺失是普遍現(xiàn)象，沒有規(guī)劃的合理約束和引導(dǎo)，集體建設(shè)用地可能出現(xiàn)因規(guī)劃缺位無法滿足“符合相關(guān)規(guī)劃”這一前提條件而不能流轉(zhuǎn)，或有不嚴(yán)格遵守規(guī)劃造成集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)失控的局面。

目前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主要用于工業(yè)用途，產(chǎn)生的收益有限，無法激勵(lì)有較高收益預(yù)期的使用權(quán)人流轉(zhuǎn)土地。在集體建設(shè)用地中所占比重最大的宅基地，由于補(bǔ)償成本較高，如果流轉(zhuǎn)用于工業(yè)用途根本無法實(shí)現(xiàn)資金平衡，也難以流轉(zhuǎn)。禁止集體土地用于增值空間較大的商品房開發(fā)，降低了存量建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的積極性，而且在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的大背景下，建制鎮(zhèn)、中心村的發(fā)展壯大必然需要產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口積聚，禁止在集體土地上進(jìn)行房產(chǎn)開發(fā)，也阻塞了一條低成本為外來人口提供居住空間，實(shí)現(xiàn)建制鎮(zhèn)和中心村發(fā)展壯大的道路[1]。

2.1.2 內(nèi)涵不清影響稅費(fèi)等相關(guān)政策的配套

目前對(duì)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的含義尚存爭議，理清集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)內(nèi)涵和對(duì)應(yīng)的流轉(zhuǎn)方式是實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理和完善收益分配政策的基礎(chǔ)。初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)都對(duì)應(yīng)哪些流轉(zhuǎn)方式，不同的流轉(zhuǎn)方式適用的范圍和條件等有待進(jìn)一步明確。實(shí)踐中很多存量集體建設(shè)用地的所有權(quán)和使用權(quán)主體都是村集體，在土地流轉(zhuǎn)時(shí)是屬于出讓還是轉(zhuǎn)讓需要明確。實(shí)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策后，集體公共設(shè)施和公益事業(yè)用地、宅基地如何取得和管理也需要明確。

2.2 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系亟待理清

2.2.1 政府參與分配的途徑和標(biāo)準(zhǔn)需明確

一是各地對(duì)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)征稅的范圍和規(guī)模都很小，政府更多是以收費(fèi)名義直接參與收益分成，在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下可能引發(fā)基層政府對(duì)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的過度熱情，發(fā)生強(qiáng)制性土地流轉(zhuǎn)行為；二是政府設(shè)立的收費(fèi)項(xiàng)目缺少統(tǒng)一名目，在征收方式和標(biāo)準(zhǔn)方面也存在差異，如順德收取10%土地流轉(zhuǎn)收益金（含3%契稅），成都收取10%公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)配套費(fèi)、2%耕地保護(hù)金；三是參與收益分配的政府部門存在差異，有的是縣、鎮(zhèn)兩級(jí)參與分配，有的是市、縣、鎮(zhèn)三級(jí)參與分配。

2.2.2 集體與村民之間的收益分配及使用需規(guī)范

集體獲得的收益主要有三種用途：一是用于集體公益事業(yè)；二是作為原始積累發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)；三是直接分配給村民。這三種用途資金的分配比例基本上由集體掌握，在分配比例上難免存在爭議，如順德先前將集體土地流轉(zhuǎn)收益20%用于集體公益事業(yè)、80%用于村民按股份直接分配，后來改為收益50%用于農(nóng)民社會(huì)保障、10%用于集體公益事業(yè)、40%按股權(quán)比例分配給農(nóng)民。

2.3 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)監(jiān)管有待進(jìn)一步規(guī)范

2.3.1 試點(diǎn)地區(qū)相關(guān)政策設(shè)計(jì)有待完善

式中,γc為耦合系數(shù)；為距離爆心的比例距離；n為衰減指數(shù)，一般對(duì)于50 GPa以上的強(qiáng)沖擊區(qū)n≈3.0，在5～20 GPa的過渡壓力區(qū)，n≈1.4～1.8，在固體彈塑性變形區(qū)，n≈1.1～1.2。

一是集體建設(shè)用地與國有土地最大的區(qū)別是產(chǎn)權(quán)代表不同，試點(diǎn)地區(qū)相關(guān)政策設(shè)計(jì)參照國有土地流轉(zhuǎn)政策印記明顯，忽略了集體經(jīng)濟(jì)組織作為產(chǎn)權(quán)代表的權(quán)力；二是忽視了使用權(quán)人利益保障，土地使用權(quán)人在與村集體談判中處于弱勢地位，如果發(fā)生糾紛，使用權(quán)人利益經(jīng)常遭受侵害[2]；三是政策制定過程中群眾參與不足，相關(guān)政策難以真正體現(xiàn)農(nóng)民的利益訴求。

2.3.2 集體經(jīng)濟(jì)組織自我管理能力需加強(qiáng)

一是村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，主要作為公共事務(wù)管理者，現(xiàn)實(shí)中村民委員會(huì)還是集體土地所有權(quán)代理人和集體土地經(jīng)營者，將三者身份匯聚一身，缺少了權(quán)力之間的監(jiān)督和制約，尤其在民主監(jiān)督薄弱的現(xiàn)實(shí)面前，難免帶來腐敗問題；二是村集體在建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中需代表村民參與土地經(jīng)營，爭取利益最大化，集體有沒有能力管理好或選出優(yōu)秀代理人經(jīng)營好集體資產(chǎn)是嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

2.3.3 應(yīng)加強(qiáng)對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理

一是流轉(zhuǎn)后的集體建設(shè)用地使用缺少監(jiān)管，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后所有權(quán)人大都不會(huì)對(duì)土地開發(fā)利用情況進(jìn)行監(jiān)管，即使閑置國土資源行政主管部門也無法按照國有土地閑置管理辦法予以約束；二是再次流轉(zhuǎn)的限制條件缺少明確規(guī)定，實(shí)踐中土地使用權(quán)人以凈地轉(zhuǎn)讓或出租給他人使用的投機(jī)行為時(shí)有發(fā)生；三是流轉(zhuǎn)期限參照同類國有土地設(shè)定，工業(yè)用地期限明顯長于企業(yè)的發(fā)展周期（企業(yè)的產(chǎn)業(yè)生命周期一般不超過20年[3]），加重企業(yè)負(fù)擔(dān)也易造成土地低效利用，同時(shí)也存在租期過長損害集體經(jīng)濟(jì)利益的問題。

2.4 集體建設(shè)用地市場尚處于建立階段，市場體系不健全

一是集體建設(shè)用地以私下交易為主，很多流轉(zhuǎn)沒有納入市場交易平臺(tái)，隱性交易使得交易主體在產(chǎn)生糾紛時(shí)利益得不到保障；二是與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)相關(guān)的信息發(fā)布、土地評(píng)估、保險(xiǎn)服務(wù)等中介機(jī)構(gòu)尚未建立；三是多地把抵押也作為建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主要方式，但受現(xiàn)行法律制度制約以及出于變現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)考慮，金融機(jī)構(gòu)不愿開展集體建設(shè)用地抵押業(yè)務(wù)，集體土地很難實(shí)現(xiàn)抵押融資。

3 推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的建議

3.1 明確前提和內(nèi)涵是推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基本條件

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)打破規(guī)劃區(qū)外和區(qū)內(nèi)界限，只要是合法用地，在符合相關(guān)規(guī)劃和用途管制的前提下均可流轉(zhuǎn)，包括新增集體建設(shè)用地[4]?！跋嚓P(guān)規(guī)劃”明確為土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。

明確流轉(zhuǎn)內(nèi)涵和方式，將初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)都視為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。從所有權(quán)人手中取得土地使用權(quán)的屬于初次流轉(zhuǎn)，包括增量集體建設(shè)用地、集體收回的建設(shè)用地以及使用權(quán)主體也是村集體的建設(shè)用地，適用出讓、出租、入股、劃撥等多種流轉(zhuǎn)方式，集體公共設(shè)施和公益事業(yè)用地?zé)o償劃撥，宅基地由村集體決定是無償劃撥還是有償出讓。使用權(quán)人之間的流轉(zhuǎn)屬于再次流轉(zhuǎn)，再次流轉(zhuǎn)以轉(zhuǎn)讓為主，禁止凈地轉(zhuǎn)讓和出租。

逐步放開集體建設(shè)用地進(jìn)行商品房開發(fā)的限制，首先在重點(diǎn)發(fā)展的中心村（鎮(zhèn)）試點(diǎn)，允許宅基地流轉(zhuǎn)用于商品房開發(fā)，縣域或市域范圍內(nèi)的農(nóng)村居民和外來務(wù)工人員可以購買，促進(jìn)人口集聚和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。參照國有土地商品房開發(fā)的稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)建立集體建設(shè)用地房地產(chǎn)開發(fā)稅費(fèi)制度。

3.2 建立合理的利益分配和使用制度是推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配應(yīng)遵循“初次分配基于產(chǎn)權(quán)、再次分配稅收調(diào)節(jié)”的原則，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益初次分配主要在集體建設(shè)用地所有權(quán)人、原使用權(quán)人以及村民之間，具體的分配比例和資金使用方式應(yīng)由村集體自主決定。政府需加強(qiáng)對(duì)村集體收益使用的監(jiān)管，引導(dǎo)村集體將收益用于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村居住環(huán)境改善、社會(huì)保障等事業(yè)，防止挪用、濫用和侵害農(nóng)民利益的行為發(fā)生。

參照國有土地交易稅費(fèi)設(shè)置，完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)稅費(fèi)政策。初次流轉(zhuǎn)征收類似于城建稅的城鄉(xiāng)建設(shè)配套費(fèi)，再次流轉(zhuǎn)征收營業(yè)稅、城建稅、土地增值稅、所得稅等，其中集體土地所有權(quán)人應(yīng)參與土地增值稅分成，在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)均征收契稅、印花稅和流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)費(fèi)。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)只有在規(guī)劃區(qū)內(nèi)接近城區(qū)的地方才會(huì)產(chǎn)生巨大的增值收益，稅費(fèi)設(shè)置的目的是調(diào)節(jié)土地收益避免在能獲得高額增值收益的地區(qū)形成新的食利階層，同時(shí)將稅收主要用于支持縣域內(nèi)無法獲得土地流轉(zhuǎn)收益地區(qū)農(nóng)村的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)土地收益區(qū)域共享。

3.3 加強(qiáng)利用管理和權(quán)益維護(hù)是推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的有效保障

總結(jié)地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)全國性的指導(dǎo)意見，相關(guān)政策應(yīng)突出集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的主體地位，保障集體和農(nóng)民的知情權(quán)和話語權(quán)，在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中政府不再具有產(chǎn)權(quán)代表身份，只是流轉(zhuǎn)活動(dòng)的管理和服務(wù)者[5]。通過完善爭議協(xié)調(diào)和裁決機(jī)制，限制集體土地所有權(quán)人對(duì)使用權(quán)人利用和處置土地的干預(yù)范圍，維護(hù)土地使用權(quán)人權(quán)益。

參照國有土地管理辦法，加強(qiáng)對(duì)集體建設(shè)用地利用過程中投資強(qiáng)度、容積率等指標(biāo)的管控，適時(shí)征收集體土地閑置費(fèi)。規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)合同管理，土地使用權(quán)人達(dá)到合同約定的開發(fā)程度后，才能轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展生命周期，將工業(yè)用地流轉(zhuǎn)期限最高限定在25或30年，出租土地不得超過5年，用地期限超過5年的必須公開出讓。

加強(qiáng)村集體管理能力建設(shè)，集體建設(shè)用地初次流轉(zhuǎn)必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。對(duì)于流轉(zhuǎn)土地較多的村，可以成立專門負(fù)責(zé)集體土地運(yùn)營的機(jī)構(gòu)，通過聘用經(jīng)理人提高集體資產(chǎn)經(jīng)營管理水平。村民代表大會(huì)或成立村務(wù)監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)的日常監(jiān)督工作。

3.4 建立集體土地交易市場是推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的有效載體

一是將集體建設(shè)用地納入國有土地市場進(jìn)行交易，完善土地交易機(jī)構(gòu)服務(wù)職能，通過提供交易場所、信息發(fā)布平臺(tái)等服務(wù)引導(dǎo)集體建設(shè)用地在土地市場公開流轉(zhuǎn)；二是建立集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)體系，為集體建設(shè)用地抵押和流轉(zhuǎn)提供參考，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價(jià)格低于基準(zhǔn)地價(jià)時(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織和國家享有優(yōu)先購買權(quán)，保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格秩序；三是政府通過擔(dān)保、貼息等方式鼓勵(lì)集體建設(shè)用地使用權(quán)主體和金融機(jī)構(gòu)開展集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資活動(dòng)；四是培育集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)咨詢、價(jià)值評(píng)估、經(jīng)紀(jì)等市場中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

[1]岳永兵,劉向敏.新型城鎮(zhèn)化背景下宅基地管理制度創(chuàng)新思路[J].國土資源科技管理,2013(6):118-123. [2]王大偉,黃躍.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的困境[J].中國投資,2013(8):78-80.

[3]喬思偉.出讓50年,看來有點(diǎn)長——對(duì)工業(yè)用地出讓方式改革的觀察與思考[N].中國國土資源報(bào),2013-09-07(07).

[4]何格,王燕.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)注意的幾個(gè)問題[J].國土經(jīng)濟(jì),2003(3):32-33.

[5]岳曉武,雷愛先.農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)若干問題[J].中國土地,2005(12):9-11.

The practice progress, major problem s and some suggestions w ith regard to the transfer of rural collective construction land

?
YUE Yongbing1,YAO Guoxing2,HUANG Jie1
(1. Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149;2. Department of land and Resources of Yiwu, Yiwu, Zhejiang 332000, China)

This paper sorts out the practical progress of the transfer of rural collective construction land from the aspects of follow ing: the connotative definition, income distribution and use, regulatory and market construction. And then it analyzes the main problems that we face in our efforts to promote the transfer of rural collective construction land in practice. These main problems include the follow ing. First, the essential factors such as prem ise and content regarding the transfer of rural collective construction land need to be clear and perfect. Second, not only the distribution relations of transfer income, but the distribution ways and standards that the government involved in also need to be clarified. Third, income distribution and use between the collective and the villagers, as well as the transfer of rural collective construction land monitoring should be followed a standard. Fourth, the improvements of relevant policy design in pilot regions should be made; and the efforts to increase selfmanagement skills of collective econom ic organizations should be enhanced. Fifth, the market of collective construction land is still in initial stage, and there is no sound market system. On account of this, this paper proposes that making the premise and content clear represents the basic conditions w ith a view to promoting the transfer of rural collective construction land. The key step is to establish a reasonable system of interest distribution and use. Strengthening utilization management and rights and interests protection serves as effective guarantee. In addition, establishing collective land market is the efficient carrier of the transfer of rural collective construction land.

collective construction land; transfer; practice; problems; suggestions

F062.1；F301.1

C

1672-6995（2014）11-0027-04

2014-09-23；

2014-09-25

岳永兵（1981-），男，河北省武安市人，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院助理研究員，管理學(xué)碩士，主要從事土地經(jīng)濟(jì)與資源經(jīng)濟(jì)方面研究。