正確處理政府與市場關系促進國土管理水平提升

浙江省國土資源廳地籍管理處 毛 茵

黨的十八大以來，習近平總書記把握時代和實踐的新要求，把握人民群眾的新期待，在許多重要會議、重要活動、重要場合發(fā)表了重要講話。這一系列重要講話，集中了全黨和全國人民智慧，深刻回答了新的歷史條件下黨和國家發(fā)展的一系列重大理論和現(xiàn)實問題，提出了許多富有創(chuàng)見的新思想、新觀點、新論斷、新要求。學習習近平總書記這一系列重要講話，結(jié)合國土資源管理工作實際，必須進一步提升政府治理能力，正確處理政府與市場關系，充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用，同時更好地發(fā)揮政府在管理土地資源中的作用。

一、深入領會習總書記關于政府與市場關系論述精神內(nèi)涵

全面深化改革開放是習近平總書記系列講話中的一個重要內(nèi)容。黨的十八屆三中全會就全面深化改革作了總部署、總動員，明確提出全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。這是我們黨關于政府和市場關系在理論上的又一重大飛躍和在思想上的又一重大解放，必將給社會主義市場經(jīng)濟體制改革、市場體系建設等方面帶來一系列重大變化。

國土資源管理是國家治理的基礎和重要支柱，科學的國土資源管理體制是優(yōu)化土地資源配置、維護土地市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。土地制度安排與經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明等方面緊密聯(lián)系，不僅是經(jīng)濟體制的重要內(nèi)容，也是國家治理體系的重要組成部分。要發(fā)揮好國土資源管理體制改革在整體改革中的基礎性和支撐性作用，必須全面貫徹落實習近平總書記系列講話和黨的十八屆三中全會精神，堅持加強頂層設計和摸著石頭過河相結(jié)合，整體推進和重點突破相促進，提高改革決策科學性，廣泛凝聚共識，形成改革合力，加快形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、有利于建立公平統(tǒng)一市場、有利于保護耕地和節(jié)約集約利用土地的現(xiàn)代國土資源管理制度。

二、深化推進土地資源配置市場化改革

進一步推進土地資源市場化改革，從更高的程度和更廣范圍發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用。

（一）進一步擴大國有土地市場化配置范圍

浙江省土地市場經(jīng)過十多年的改革與發(fā)展，取得了顯著成效，市場配置資源走在了全國的前列，但現(xiàn)行土地供應模式仍存在著市場配置范圍有待擴大的問題，比如近幾年我省供應的土地中，每年有償使用率為50-60%。推進土地資源配置市場化改革，必須進一步擴大國有建設用地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥，積極穩(wěn)妥推進基礎設施和社會事業(yè)用地有償使用。對投資多元化、市場競爭充分的營利性交通、能源、水利等基礎設施以及城市基礎設施和營利性學校、醫(yī)院、養(yǎng)老設施等社會事業(yè)用地必須實行有償使用。同時，以劃撥方式取得土地用于經(jīng)營性項目用地，也應逐步納入有償使用范圍，體現(xiàn)“公平、公正”的市場原則。

（二）進一步完善土地資源配置方式

長期以來，省商服、工業(yè)等用地采取出讓方式供應，且一次出讓采用法律最高年期，沒有按產(chǎn)業(yè)類型、項目情況選擇出讓、租賃等不同方式及不同的出讓年期，這樣既不利于土地的集約利用，也不利于產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。深入探索產(chǎn)業(yè)用地供應方式、出讓年期等方面的改革，進一步完善多元供地方式和彈性年期制，采取部分用地出讓不再按最高年限執(zhí)行，而是根據(jù)實體經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)類型、用地特點等情況靈活確定出讓年期，使不同產(chǎn)業(yè)用地的使用年期符合經(jīng)濟周期、產(chǎn)業(yè)生命周期的內(nèi)在需要，促進土地循環(huán)高效使用。探索工業(yè)用地一次出讓，實施分階段合同履約管理和權證管理的做法，確保企業(yè)按合同約定開發(fā)建設投產(chǎn)。探索先租賃后出讓、租讓結(jié)合的用地供應機制。完善地上地下建設用地使用權配制方式、權利設定和登記制度。

（三）進一步優(yōu)化土地資源配置價格

我省工業(yè)用地出讓價格，大部分地方低于土地征用和開發(fā)成本，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、園區(qū)在招商引資過程中，降低工業(yè)用地出讓價格、給予出讓金返還等現(xiàn)象時有發(fā)生。而局部地區(qū)居住用地在非理性因素影響下又炒得過高，

導致工業(yè)用地和居住用地比價失衡。工業(yè)用地價格的市場形成機制未得到有效建立，市場機制在工業(yè)用地資源配置中的決定性作用基本沒有發(fā)揮，應加快建立能夠反映市場供求關系、資源稀缺程度的價格機制，充分發(fā)揮價格在資源管理中的杠桿作用，調(diào)整工業(yè)用地出讓最低價標準，嚴格用地準入門檻，調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地比價，提高工業(yè)用地價格，防止工業(yè)用地低效擴張和居住用地價格過度上漲，促進產(chǎn)業(yè)層次提升。

（四）加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場

目前集體建設用地不具有類似于國有土地的產(chǎn)權體系和完整的產(chǎn)權權能，致使農(nóng)民集體土地資產(chǎn)不能得以實現(xiàn)，集體建設用地市場難以形成，市場配置土地資源的機制受到遏制。而規(guī)范、有序的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場是市場機制得以有效運行的基礎，要在已有國有土地市場的基礎上，逐步建立起規(guī)范、有序、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，使得集體建設用地能與城市國有土地一樣，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場中實現(xiàn)自主交易、流轉(zhuǎn)，真正實現(xiàn)“同地同權”、“同地同價”，從而有效發(fā)揮市場機制高效配置土地資源的決定性作用。同時，要縮小征地范圍，將征地界定在公共利益范圍內(nèi)，這樣既減少征地糾紛產(chǎn)生，又為建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地市場留出空間。

三、更好發(fā)揮政府在國土資源管理中引導和監(jiān)管作用

在堅持市場在資源配置中起決定性作用的同時，該政府管理的事情政府部門要集中精力堅決管好。國土資源部門管理的重點，主要是規(guī)劃管控、用途管制、市場調(diào)控、利用監(jiān)管等等。

（一）堅持用途管制制度

堅持以耕地保護為核心的用途管制制度。耕地是維護國家糧食安全的底線，推進土地管理制度改革，必須堅持用途管制不動搖，耕地保護紅線不突破。一是劃定好基本農(nóng)田。合理劃定城鎮(zhèn)發(fā)展邊界和永久基本農(nóng)田保護邊界。堅持耕地質(zhì)量等級從高到低、優(yōu)質(zhì)耕地農(nóng)用為先，從城市周邊開始劃定永久基本農(nóng)田，全面覆蓋各類城市和小城鎮(zhèn)。城市規(guī)劃要避讓優(yōu)質(zhì)耕地，利用基本農(nóng)田約束城市無序擴張。二是加強耕地質(zhì)量管理。通過“以補定占、先占后補”等規(guī)定，發(fā)揮占補平衡對建設用地占用耕地的強約束，引導地方不占或少占耕地；健全耕地質(zhì)量等級評價制度，做到占優(yōu)補優(yōu)；大力推進以高標準基本農(nóng)田建設為重點的土地整治，實現(xiàn)耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)并重。三是采用經(jīng)濟手段保護耕地。加大對耕地保護的補貼力度，充分調(diào)動農(nóng)民保護耕地的積極性、有效保障農(nóng)民種糧的應有收益。

（二）發(fā)揮規(guī)劃管控作用

圍繞優(yōu)化國土空間布局，加強對國土規(guī)劃編制、多規(guī)融合探索，發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃管控作用，因地制宜優(yōu)化開發(fā)，形成科學合理的城鎮(zhèn)建設、農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)安全格局。一是健全規(guī)劃體系。探索實施土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等“多規(guī)合一”，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃，啟動村級土地利用規(guī)劃，逐步建立類型精簡、功能明晰、相互銜接、統(tǒng)一高效的國土空間規(guī)劃體系。二是進一步調(diào)整完善土地利用總體規(guī)劃。嚴格劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久性基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線，強化規(guī)劃硬約束。三是嚴格控制城市建設用地規(guī)模和布局。從嚴從緊控制占用耕地，避讓優(yōu)質(zhì)耕地，嚴禁占用永久基本農(nóng)田，倒逼城市采取串聯(lián)式、組團式、衛(wèi)星城式布局。

（三）強化土地供應調(diào)節(jié)作用

改革完善土地利用計劃和供地計劃管理，以用地結(jié)構(gòu)和空間布局的優(yōu)化、存量土地的挖潛和高效利用以及保障科學發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級為主要導向。一是調(diào)整供地結(jié)構(gòu)。適度減少工業(yè)用地，適當增加居住等生活用地，保障基礎設施建設、社會民生等必要用地，專項安排保障性安居工程用地，繼續(xù)按10%安排農(nóng)村建設用地。二是優(yōu)化供地布局。在供地布局上有增有減，有保有壓。對開發(fā)強度大、占補平衡難度大的地區(qū)要重點壓縮建設用地規(guī)模；對發(fā)展勢頭好、用地集約地區(qū)，結(jié)合區(qū)域發(fā)展政策，穩(wěn)定用地供應。三是統(tǒng)籌增量和存量。要將城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等存量用地指標納入供地計劃，統(tǒng)籌安排新增建設用地計劃和存量建設用地盤活利用計劃。

（四）落實土地市場監(jiān)管責任

認真貫徹國家宏觀調(diào)控政策，強化土地市場動態(tài)監(jiān)管，提高監(jiān)管水平，促進依法依規(guī)、節(jié)約集約用地。一是加強土地市場體系建設。完善市場交易平臺、規(guī)范市場交易規(guī)則、強化市場信息發(fā)布和嚴格土地供應監(jiān)督管理，努力構(gòu)筑一個規(guī)范透明、便捷高效的土地交易和監(jiān)管平臺，營造公開、公平、公正的土地交易環(huán)境，全面建成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的土地市場體系。二是強化土地利用全生命周期管理。以項目建設、運行質(zhì)量與綜合效益為重點，對土地供應后項目在土地使用期限內(nèi)全過程進行動態(tài)管理，切實提升土地資源配置效率。三是完善用地效益評價考核機制。建立多層次評價考核機制。地方應加強對企業(yè)用地投入產(chǎn)出評價考核，有效提高產(chǎn)業(yè)單位用地效益，并與環(huán)保、節(jié)能、減排聯(lián)動，加快低效利用土地退出。省級部門應完善區(qū)域建設用地集約利用評價體系，加大評價結(jié)果應用力度。繼續(xù)加大黨政領導干部節(jié)約集約用地責任考核力度。