低碳交通運輸規(guī)劃研究現(xiàn)狀、問題及展望

歐 陽 斌 ，李 忠 奎，鳳 振 華

（1.北京理工大學(xué)管理與經(jīng)濟學(xué)院，北京市100081；2.交通運輸部科學(xué)研究院，北京市100029）

一、引言

低碳交通運輸最早起源于20世紀(jì)90年代，1993年《可持續(xù)未來的運輸：歐洲實例》和《運輸、環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展》通過對美國和西歐等發(fā)達國家交通運輸對環(huán)境的影響、環(huán)境的價值、對交通政策的建議等方面的研究，提出了“可持續(xù)發(fā)展交通”的理念。[1]1996年世界銀行出版的《可持續(xù)發(fā)展的交通運輸——政策改革之優(yōu)先課題》一書提出了“可持續(xù)運輸”的概念，認(rèn)為可持續(xù)性是制訂運輸政策的基礎(chǔ)。2000年經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）提出了建設(shè)“環(huán)境可持續(xù)交通”（Environ?mentally Sustainable Transportation，EST）的目標(biāo)。

隨著全球?qū)夂蜃兓c低碳經(jīng)濟的日益關(guān)注以及交通運輸能源消費和二氧化碳排放的持續(xù)快速增長態(tài)勢，發(fā)展低碳交通已成為交通運輸行業(yè)減排的優(yōu)先選擇。2009年國際能源署（IEA）出版的《運輸、能源與二氧化碳：邁向可持續(xù)發(fā)展》報告表明，全球二氧化碳排放量約25%來自交通運輸，預(yù)計到2050年全球交通運輸業(yè)的能源消費量將翻一番。[2]為此，英國、歐盟、日本、美國等發(fā)達國家以及國際能源署、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織、世界銀行（WB）、亞洲開發(fā)銀行（ADB）、國際運輸論壇（ITF）、國際民航組織（ICAO）、國際海事組織（IMO）等國際組織或咨詢機構(gòu)，紛紛將發(fā)展低碳交通運輸作為關(guān)注的焦點、研究的熱點與實踐的重點。此外，聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）、全球環(huán)境基金（GEF）、氣候組織（Climate Group）、世界自然基金（WWF）、世界可持續(xù)發(fā)展工商理事會（WBCSD）、世界資源研究所（WRI）、麥肯錫等國際組織或咨詢機構(gòu)也高度關(guān)注低碳交通發(fā)展。

低碳交通運輸（Low-carbon Transport）是指在交通運輸規(guī)劃、運行、生產(chǎn)建設(shè)和管理的各個環(huán)節(jié)全面關(guān)注碳排放問題，通過合理引導(dǎo)運輸需求，優(yōu)化運輸裝備、運輸結(jié)構(gòu)和用能結(jié)構(gòu)，提高營運與能源效率，并從政策導(dǎo)向、技術(shù)創(chuàng)新、社會倫理、文化培育等方面，共同并最大程度地減少碳排放總量，最終實現(xiàn)交通運輸全周期、全產(chǎn)業(yè)鏈低碳發(fā)展的理念、方式、體系與實踐。[3]低碳交通運輸是既能滿足經(jīng)濟社會發(fā)展正常需要，又能降低單位運輸量碳強度的新型產(chǎn)業(yè)形態(tài)。[4]

目前國內(nèi)外學(xué)者十分重視對低碳交通的研究。[5-7]研究內(nèi)容主要集中以下幾個方面：一是對于低碳交通運輸?shù)膽?zhàn)略規(guī)劃、政策制度設(shè)計與系統(tǒng)管理實踐的研究，這方面的研究總體上還處在初步探索階段。已有的研究者主要是政府機構(gòu)、研究機構(gòu)、企業(yè)與學(xué)者，主要成果有政府機構(gòu)關(guān)于低碳交通運輸?shù)闹虚L期規(guī)劃、指導(dǎo)意見、法案、扶持政策、城市試點、專項經(jīng)費投入、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等制度性安排[8]以及有關(guān)政策的影響。[9]二是關(guān)于氣候變化與能源狀況、運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整、低碳評價體系方面的調(diào)研報告、分析預(yù)測、戰(zhàn)略規(guī)劃等；[10]相關(guān)城市、企業(yè)對節(jié)能減排、綠化減污、綠色交通工具與新能源開發(fā)、交通運營管理等方面的技術(shù)性、操作性研究，認(rèn)為公共交通和軌道交通是實現(xiàn)可持續(xù)交通理念和低碳經(jīng)濟的重要模式。[11]三是各類學(xué)者對環(huán)境倫理、低碳文化以及城市交通問題、低碳交通法制建設(shè)、低碳出行、公交優(yōu)先等有關(guān)理論與實踐問題的研究。[12-13]四是低碳交通的技術(shù)層面研究，如能耗與碳排放的測算和預(yù)測，[14-16]主要包括全生命周期法、碳足跡消費模式法；國際能源署等研究機構(gòu)開發(fā)了交通領(lǐng)域能源研究模型，[17]預(yù)測交通部門能源消耗情況，為交通能源的研究奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。

低碳交通運輸規(guī)劃是低碳交通運輸發(fā)展的基礎(chǔ)，目前對于低碳交通運輸?shù)囊?guī)劃研究主要集中在戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)和技術(shù)等層面。在低碳交通運輸戰(zhàn)略規(guī)劃層面，典型的如英國運輸部于2007年率先提出《低碳交通運輸創(chuàng)新戰(zhàn)略》，2009年又發(fā)布了《低碳交通運輸：更加綠色的未來》；[18]在政策法規(guī)層面，許多歐美國家在其氣候變化法案、能源政策等中均將交通運輸置于重要地位，積極推行綠色財稅政策，實行碳排放交易（ETS）、清潔發(fā)展機制（CDM）等基于市場的減排新機制；[19]在技術(shù)層面，世界各國均將新能源汽車、低碳燃料、智能交通技術(shù)（ITS）等作為研發(fā)推廣的重點，大力推動交通運輸業(yè)的低碳化發(fā)展。[20]我國也先后出臺了一系列交通運輸業(yè)節(jié)能減排規(guī)劃及相關(guān)配套規(guī)章制度，推進低碳交通運輸體系建設(shè)。但是，在低碳交通運輸發(fā)展過程中，存在著總體規(guī)劃缺乏理論支撐、配套政策體系不完善等一系列問題。本文將系統(tǒng)梳理典型發(fā)達國家和我國低碳交通運輸規(guī)劃的政策法規(guī)和研究現(xiàn)狀，分析目前低碳交通運輸規(guī)劃存在的主要問題，研判未來低碳交通運輸規(guī)劃的研究前景，推進我國低碳交通運輸業(yè)發(fā)展。

二、低碳交通運輸規(guī)劃研究與發(fā)展現(xiàn)狀

隨著交通運輸能源消費和二氧化碳排放的持續(xù)快速增長，以英國為代表的歐盟、日本、美國等國家紛紛將發(fā)展低碳交通運輸作為戰(zhàn)略重點，積極研究出臺相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)，大力推進低碳交通運輸發(fā)展。

1.國外發(fā)展現(xiàn)狀

（1）英國

英國是低碳交通運輸發(fā)展的領(lǐng)跑者，也是低碳交通戰(zhàn)略規(guī)劃的開創(chuàng)者。一是注重宏觀政策體系建設(shè)。2002年7月發(fā)布《未來機動車發(fā)展戰(zhàn)略》（PFV），為低碳汽車和燃料的研發(fā)、引進與推廣制定了一個全面的決策和行動框架，同時成立低碳汽車伙伴關(guān)系（LowCVP）和內(nèi)閣低碳小組，以確保該戰(zhàn)略的順利實施和有效監(jiān)督。2007年5月發(fā)布的低碳交通創(chuàng)新戰(zhàn)略（LCTIS），率先提出低碳交通的概念，為鼓勵低碳交通技術(shù)的創(chuàng)新和研發(fā)制定一個全面框架，分別對道路、航空、鐵路以及海運部門的低碳技術(shù)進行了梳理，并制定了包括市場手段、強制措施、財政支持及信息宣傳與意識提升等從低碳交通技術(shù)研發(fā)到商業(yè)化推廣的鼓勵性政策方案。[21]進入低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期后，2009年7月發(fā)布《英國低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型計劃》，確定了2020年交通碳排放總量在2008年基礎(chǔ)上減少14%的目標(biāo)以及可再生能源比例、新車二氧化碳排放量等具體目標(biāo)，并提出實現(xiàn)減排的關(guān)鍵領(lǐng)域和渠道，確定全面發(fā)展低碳交通的重點方向。[22]2009年11月發(fā)布《英國低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型計劃》配套方案——《低碳交通：更加綠色的未來》，為未來10年低碳交通發(fā)展制定了總體戰(zhàn)略規(guī)劃。二是積極推行能效及碳排放標(biāo)準(zhǔn)。英國推行的運輸裝備能效及碳排放標(biāo)準(zhǔn)包括車輛碳排放標(biāo)準(zhǔn)、船舶能源效率設(shè)計指數(shù)等；英國在《未來機動車發(fā)展戰(zhàn)略》發(fā)布之后，根據(jù)戰(zhàn)略要求設(shè)定了兩個明確目標(biāo)：到2012年10%的新車二氧化碳排放量等于或低于100g/km（2002年英國平均新車二氧化碳排放量為178g/km）；到2012年，每年新運行的公交車中至少有600輛要滿足比2002年平均排放量低30%的排放標(biāo)準(zhǔn)。三是實行財稅激勵政策支持低碳交通發(fā)展，包括補貼低碳汽車、車輛稅改革、燃油稅調(diào)整以及稅收優(yōu)惠等，開發(fā)新的商業(yè)模式，用以支持低碳燃料汽車的市場發(fā)展，并考慮將交通的碳排放納入英國或歐盟的排放交易體系。英國政府通過對公眾的信息宣傳和意識提升，提供低碳汽車和燃料的專業(yè)信息，提升消費者低碳意識；引導(dǎo)公眾和企業(yè)選擇低碳交通方式，促進個人和企業(yè)選擇公共交通、低碳駕駛方式，對公共部門設(shè)定強制性目標(biāo)等。

（2）日本

日本高度重視資源和環(huán)境問題，提出了發(fā)展交通循環(huán)經(jīng)濟的理念。在具體行動中通過政府產(chǎn)業(yè)政策的作用，采用先進技術(shù)，發(fā)展綠色運輸，鼓勵新能源交通工具，注重軌道運輸及智能交通建設(shè)。[23]日本用了不到歐美1/4的時間內(nèi)，建立了比較完善的現(xiàn)代化交通運輸網(wǎng)。一是低碳戰(zhàn)略規(guī)劃。為推進運輸部門的節(jié)能技術(shù)開發(fā)，日本頒布了《下一代汽車發(fā)展戰(zhàn)略》，提出把日本建成“下一代汽車研發(fā)生產(chǎn)基地”的目標(biāo)及系統(tǒng)戰(zhàn)略的新思路，規(guī)劃了車用電池、生產(chǎn)資源、基礎(chǔ)設(shè)施、國際標(biāo)準(zhǔn)化等發(fā)展目標(biāo)及行動路線圖。并設(shè)定2020年至2030年分車種推廣目標(biāo)：到2020年下一代汽車推廣目標(biāo)為20%～50%；到2030年達到50%～70%。鑒于混合動力車從簡易型到高度型燃效可比傳統(tǒng)汽油車提高10%～20%，電動車的二氧化碳排放僅是汽油車的20%～30%，預(yù)計下一代汽車的發(fā)展將是日本節(jié)能減排取得成效的突破點。二是政策減碳。日本于2008年6月制定了關(guān)于低碳社會行動計劃，把轉(zhuǎn)變生活方式作為減排的關(guān)鍵途徑；制定了全球溫暖化對策（減少二氧化碳排放的對策），包括自動車交通對策、構(gòu)建環(huán)境友好型交通體系等。通過實施綠色標(biāo)識制度、領(lǐng)跑者制度等，提高汽車的節(jié)能減排性能。[24]三是技術(shù)減碳。日本出臺的節(jié)能減排技術(shù)創(chuàng)新政策主要涉及插電式混合動力汽車（PHEV）、純電動汽車（BEV）、燃料電池汽車、生物質(zhì)能源、智能交通系統(tǒng)（ITS）等方面的技術(shù)創(chuàng)新。日本通過對汽車運輸企業(yè)等展開生態(tài)駕駛管理系統(tǒng)的普及，推動生態(tài)駕駛，提高燃油使用效率約15%。日本除大力發(fā)展下一代汽車外，還在鐵路領(lǐng)域推進混合動力機車等節(jié)能車輛及高效電力設(shè)備的技術(shù)研發(fā)，推進超級節(jié)能船舶的研發(fā)，進行船舶能耗指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化研究等。

（3）美國

美國建立了最早的碳交易所，最早執(zhí)行了排放標(biāo)準(zhǔn)，制定了完善的政策法律和戰(zhàn)略計劃，在低碳戰(zhàn)略、政策法規(guī)、碳交易機制、碳排放標(biāo)準(zhǔn)、綜合交通與科技研究應(yīng)用領(lǐng)域具有領(lǐng)先性。一是低碳戰(zhàn)略規(guī)劃方面。美國以制定和發(fā)布戰(zhàn)略或規(guī)劃的方式明確低碳交通發(fā)展的基本目標(biāo)和擬采取的政策措施，其戰(zhàn)略規(guī)劃的重點集中在交通運輸業(yè)低碳化發(fā)展和新能源交通工具的研發(fā)生產(chǎn)與推廣兩個領(lǐng)域。[25]二是綜合交通運輸方面。高度重視交通設(shè)備的標(biāo)準(zhǔn)化和各種交通方式的聯(lián)合運作，提高運輸效率，減少能耗。目前，美國已擁有世界上最完善的綜合運輸體系，形成全國統(tǒng)一、權(quán)責(zé)清晰的綜合運輸管理體制，在規(guī)劃、設(shè)計和建設(shè)的各個環(huán)節(jié)，高度重視綜合樞紐和大型換乘中心的建設(shè)，解決好各種交通方式之間、綜合交通網(wǎng)點與線之間、城市對外交通與內(nèi)部交通之間的協(xié)調(diào)與連接，實現(xiàn)各種交通方式的立體、無縫、便捷連接。三是低碳法規(guī)制度方面。制定包括低碳交通在內(nèi)的低碳經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，制定嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，實施積極的環(huán)境經(jīng)濟政策，建立綜合運輸體系等。《能源政策與節(jié)約法》確定了針對小轎車和輕型卡車的公司平均燃油經(jīng)濟性標(biāo)準(zhǔn)，對達不到燃油經(jīng)濟性標(biāo)準(zhǔn)的汽車生產(chǎn)商或車主進行罰款和征收高油耗稅。2005年頒布的《能源政策法案》中為每輛新型混合動力輕型車提供高達3400美元的稅收抵免。四是碳排放標(biāo)準(zhǔn)方面。美國是世界上最早執(zhí)行排放標(biāo)準(zhǔn)的國家，也是排放控制指標(biāo)種類最多、排放法規(guī)最嚴(yán)格的國家。美國的汽車排放標(biāo)準(zhǔn)分為聯(lián)邦排放法規(guī)即環(huán)境保護署（EPA）排放標(biāo)準(zhǔn)和加利福尼亞州排放標(biāo)準(zhǔn)。美國在能耗及排放統(tǒng)計上擁有完善的排放檢測，美國環(huán)保署發(fā)布排放測算模型，并制定相關(guān)行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)。如2007年美國加州S-01-07執(zhí)行指令，建立了低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)旨在通過減少交通運輸燃料生命周期內(nèi)的碳強度來削減加州溫室氣體的排放，實現(xiàn)到2020年加州由交通運輸產(chǎn)生的溫室氣體排放強度減少10%的目標(biāo)。五是碳交易機制方面。美國在2003年建立了世界上最早的碳交易所——芝加哥氣候交易所，實行非強制性自愿原則，并建立排放標(biāo)準(zhǔn)。美國退出《京都議定書》后，美國政府將不會為企業(yè)頒布二氧化碳排放配額指標(biāo)。六是科技應(yīng)用研究。美國十分注重應(yīng)用高科技提高現(xiàn)有交通運輸系統(tǒng)效率，解決不斷增長的交通運輸需求與環(huán)境、能源、資源之間的矛盾。

（4）歐盟

歐盟作為一個整體，十分注重綜合運輸體系的發(fā)展，強化鐵路、內(nèi)河和海運的整合，減少公路運輸。20世紀(jì)90年代以來，歐盟發(fā)布了一系列戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，旨在減少交通運輸對環(huán)境保護的不利影響。歐盟是碳交易機制的實施者與推行者，堅持建立一個安全、清潔、高效、一體化、可持續(xù)的現(xiàn)代化交通運輸系統(tǒng)。[26-27]一是交通運輸可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略與環(huán)境保護政策走在世界前列。交通運輸在歐盟經(jīng)濟中有著重要的地位，歐盟大力推行可持續(xù)交通政策，核心內(nèi)容是交通政策與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)。在應(yīng)對能源問題上，歐盟采取可持續(xù)能源政策推廣新技術(shù)，啟動節(jié)約能源的計劃，發(fā)展使用清潔燃料的車輛，鼓勵能效提高和替代能源技術(shù)的發(fā)展。歐盟的第五個環(huán)境行動計劃——《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展新戰(zhàn)略》（1992～1999年）將交通運輸業(yè)列為共同體優(yōu)先采取可持續(xù)發(fā)展行動的領(lǐng)域之一，提出了交通可持續(xù)發(fā)展的具體策略。1992年2月發(fā)布的《共同體有關(guān)可持續(xù)交通策略》提出了保持可持續(xù)交通的主要措施。2001年，歐盟委員會發(fā)布了第六個環(huán)境行動計劃——《環(huán)境2010：我們的未來，我們的選擇》（Environment 2010：Our Future，Our Choice）。2001年9月，歐盟委員會發(fā)布了面向21世紀(jì)的《2010年歐洲運輸政策白皮書》，提倡“可持續(xù)交通”原則，鼓勵使用對環(huán)境影響較小的交通方式，特別是對石油依賴程度小的交通方式，將可持續(xù)交通作為歐洲交通運輸發(fā)展的共同政策；歐盟可持續(xù)能源政策中的一個重要內(nèi)容是促進替代燃料和低排放燃料的發(fā)展，通過使用替代燃料提高運輸工具的能量效率，同時降低對燃油的依賴性。2003年5月，歐盟通過了一項旨在促進交通領(lǐng)域使用生物燃油的指令，根據(jù)該項指令，到2020年，用于交通的燃料要有20%是新型燃料。二是高度重視綜合運輸體系的整合與優(yōu)化。1997年開始，歐盟委員會就致力于支持聯(lián)合運輸，為了實施聯(lián)合運輸，歐盟發(fā)布指令實施針對貨物的“混合運輸”（Combined Trans?port），目的是通過對鐵路、內(nèi)河和海運的整合，減少公路運輸。歐盟提倡的泛歐交通網(wǎng)絡(luò)（TEN-T）對環(huán)境友好的交通方式也是一個促進，TEN-T的主要內(nèi)容是改善基礎(chǔ)設(shè)施，促進智能交通網(wǎng)絡(luò)。

（5）其他國家

德國、加拿大等其他國家也都分別研究制訂了交通運輸可持續(xù)發(fā)展中長期計劃。德國積極引導(dǎo)公路運輸向水路、鐵路等低碳運輸方式轉(zhuǎn)移，加快發(fā)展多式聯(lián)運，開展綠色物流關(guān)鍵技術(shù)研究，促進可再生能源技術(shù)在交通領(lǐng)域的應(yīng)用，實行交通技術(shù)創(chuàng)新，實施節(jié)能減排財稅激勵政策，制定強制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，政府宣傳、示范和引導(dǎo)、積極制定碳排放交易等綜合交通節(jié)能減排政策。加拿大建設(shè)“氫公路”，氫巴士車隊服務(wù)2010年加拿大冬奧會。

2.國內(nèi)發(fā)展現(xiàn)狀

我國政府高度重視交通運輸行業(yè)節(jié)能減排與低碳發(fā)展，做出了一系列戰(zhàn)略部署，并組織開展低碳交通運輸相關(guān)研究，切實加強統(tǒng)籌低碳交通運輸規(guī)劃指導(dǎo)。

一是制定低碳交通運輸?shù)陌l(fā)展思路和發(fā)展目標(biāo)。2007年至今，國家先后制定發(fā)布了《節(jié)能中長期規(guī)劃》，《國家國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》、國務(wù)院《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》、《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》、《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》等政策文件，將交通運輸節(jié)能減排作為重點領(lǐng)域進行統(tǒng)籌部署。2008年交通運輸部編制印發(fā)了我國交通運輸行業(yè)第一個節(jié)能中長期專項規(guī)劃——《公路水路交通運輸節(jié)能中長期規(guī)劃綱要》，2011年發(fā)布了《公路水路交通運輸“十二五”節(jié)能減排規(guī)劃》，這兩個規(guī)劃在總體上提出到2015年、2020年我國公路水路交通運輸節(jié)能減排與低碳交通中長期發(fā)展思路、目標(biāo)、主要任務(wù)、重點工程與保障措施。

原鐵道部分別于2007年和2012年4月制定發(fā)布了《鐵路“十一五”節(jié)能和資源綜合利用規(guī)劃》、《鐵路“十二五”節(jié)能規(guī)劃》，明確提出鐵路節(jié)能工作的指導(dǎo)思想、原則和目標(biāo)、重點任務(wù)以及相關(guān)政策措施等。2008年中國民用航空局會同國家發(fā)展改革委制定發(fā)布了《民航行業(yè)節(jié)能減排規(guī)劃》，2011年中國民航局又出臺《關(guān)于加快推進節(jié)能減排工作的指導(dǎo)意見》，提出了民航業(yè)節(jié)能減排目標(biāo)，要求到2020年燃油效率年均改善保持在1.5%并力爭實現(xiàn)航空排放零增長，2050年二氧化碳凈排放量比2005年要減少50%。

目前，交通運輸節(jié)能減排核心指標(biāo)、重點任務(wù)與工程等已納入到國家《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》、《“十二五”綜合運輸體系發(fā)展規(guī)劃》、《交通運輸“十二五”發(fā)展規(guī)劃》、《民航“十二五”發(fā)展規(guī)劃》、《國家鐵路“十二五”發(fā)展規(guī)劃》等綜合性交通規(guī)劃之中。其中，《交通運輸“十二五”發(fā)展規(guī)劃》確定了綠色交通建設(shè)目標(biāo)，力爭行業(yè)總懸浮顆粒物和化學(xué)需氧量等主要污染物排放強度比“十一五”末降低20%。

二是出臺了低碳交通運輸實施方案等配套政策，推行低碳交通城市試點。交通運輸部發(fā)布的《加快推進綠色循環(huán)低碳交通運輸發(fā)展指導(dǎo)意見》、《資源節(jié)約型環(huán)境友好型公路水路交通發(fā)展政策》、《建設(shè)低碳交通運輸體系指導(dǎo)意見》、《建設(shè)低碳交通運輸體系試點實施方案》、《交通運輸行業(yè)“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》等文件分別提出了2015年、2020年交通運輸節(jié)能減排與綠色低碳發(fā)展的指標(biāo)和任務(wù)。為加快推進低碳交通運輸體系建設(shè)，交通運輸部在全國范圍內(nèi)組織開展了兩批共26個城市低碳交通運輸體系建設(shè)試點工作，印發(fā)了《建設(shè)低碳交通運輸體系城市試點實施方案編寫內(nèi)容參考提綱》，組織開展了低碳交通運輸體系建設(shè)實施方案編制研究工作，重點圍繞碳排放管理體系、基礎(chǔ)設(shè)施、運輸裝備、運輸組織、智能交通和公眾信息服務(wù)等6個方面科學(xué)規(guī)劃。目前，26個城市試點實施方案已通過交通運輸部組織的審查批復(fù)，進入組織實施階段。試點工作還要求試點城市組織建設(shè)低碳交通運輸體系或低碳交通運輸發(fā)展專項規(guī)劃的編制研究，目前廣州、煙臺、淮安、無錫、蚌埠等城市已經(jīng)組織開展相關(guān)研究編制工作。此外，許多省市交通運輸主管部門和一些大型交通運輸企業(yè)都紛紛編制了節(jié)能（減排）與低碳發(fā)展規(guī)劃。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國已有安徽、江西、河南、貴州、海南、重慶、福建、廣東、上海、江蘇等多個?。▍^(qū)市）交通運輸廳，廣州、深圳、煙臺、烏魯木齊等城市正式編制發(fā)布了交通運輸節(jié)能減排“十二五”或中長期專項規(guī)劃，如上海市交通運輸與港口管理局制定印發(fā)了《上海市交通運輸節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》，湖北省交通運輸廳制定的《湖北省低碳交通發(fā)展規(guī)劃（2011-2015）》已經(jīng)通過專家評審，無錫、淮安等市也開展了低碳交通運輸體系建設(shè)戰(zhàn)略規(guī)劃研究；中遠(yuǎn)集團、中海集團、中國交通建設(shè)集團、上海港、天津港等企業(yè)也研究制定相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃。

三是組織了低碳交通運輸發(fā)展宏觀戰(zhàn)略研究。近年來，國家發(fā)改委、交通運輸部等部門組織相關(guān)研究機構(gòu)進行了初步研究探索，并形成了相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃與政策指導(dǎo)文件。交通運輸部組織開展了《新時期加快推進綠色低碳交通運輸發(fā)展戰(zhàn)略研究》、《低碳交通運輸體系建設(shè)研究》、《交通運輸碳排放統(tǒng)計監(jiān)測與低碳政策研究》等重大戰(zhàn)略與政策課題；國家發(fā)改委當(dāng)前組織開展的中國低碳發(fā)展宏觀戰(zhàn)略研究課題，其中《中國交通低碳發(fā)展戰(zhàn)略研究》作為其中重點之一，擬研究提出中國交通運輸發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略重點、實現(xiàn)途徑與戰(zhàn)略措施；中國工程院咨詢研究項目和美國能源基金會資助項目《中國交通運輸中長期節(jié)能問題研究》，重點從綜合交通運輸體系資源優(yōu)化配置的視角對中國交通運輸中長期節(jié)能的目標(biāo)、方向與政策等問題系統(tǒng)深入研究。此外，相關(guān)省市也正在組織開展相關(guān)戰(zhàn)略性研究，如廣東、河南省交通運輸廳科技計劃項目《廣東省低碳交通運輸發(fā)展戰(zhàn)略與政策研究》、《河南省綠色低碳交通運輸發(fā)展戰(zhàn)略研究》。

總之，我國低碳交通運輸規(guī)劃已經(jīng)全面進入理念倡導(dǎo)、理論研究與實踐探索階段，具備較好的研究工作基礎(chǔ)，為進一步完善、提升與系統(tǒng)化奠定了良好的基礎(chǔ)。

三、我國低碳交通運輸規(guī)劃研究存在的問題

我國在交通運輸行業(yè)低碳交通規(guī)劃相關(guān)領(lǐng)域已經(jīng)出臺了一系列的規(guī)章制度，開展了大量的研究工作。但是，面對新時期的新形勢和新要求，特別是隨著應(yīng)對全球氣候變化和溫室氣體減排國際壓力的不斷加大、交通運輸部“大部制”改革之后管理職責(zé)的調(diào)整變化等，低碳交通運輸規(guī)劃范圍和領(lǐng)域也應(yīng)相應(yīng)予以拓展，統(tǒng)籌綜合交通運輸協(xié)調(diào)發(fā)展；另外，在低碳交通運輸規(guī)劃編制中，要在定性分析的基礎(chǔ)上，更加強化定量分析方法和模型，以增強規(guī)劃編制的理論性、基礎(chǔ)性、科學(xué)性和實用性；同時，在市場經(jīng)濟體制條件下，低碳交通運輸發(fā)展規(guī)劃中必須做好相關(guān)的制度設(shè)計，實現(xiàn)“政府主導(dǎo)、市場引導(dǎo)、企業(yè)主體、社會參與”的有機統(tǒng)一?？傮w看，當(dāng)前我國低碳交通運輸規(guī)劃相關(guān)研究領(lǐng)域還存在以下突出問題：

一是缺乏完善的規(guī)劃理論與方法支撐，尚未發(fā)布權(quán)威的編制指南。目前我國交通運輸節(jié)能低碳規(guī)劃盡管已有法律和部門規(guī)章作出了明確要求，但低碳交通運輸規(guī)劃理論、方法、模型等基礎(chǔ)性研究尚不多見，規(guī)劃編制缺乏有力的理論與方法支撐，在規(guī)劃編制過程中仍存在著一些突出問題。交通運輸行業(yè)溫室氣體排放清單、統(tǒng)計監(jiān)測等基礎(chǔ)性研究嚴(yán)重滯后，[28]成為了重要瓶頸制約；現(xiàn)實中許多地方和有關(guān)企業(yè)還沒有根據(jù)各地實際情況編制相關(guān)交通運輸節(jié)能減排與低碳發(fā)展專項規(guī)劃，更沒有將其納入交通運輸發(fā)展總體規(guī)劃；已編制規(guī)劃的地方或企業(yè)，其規(guī)劃編制的經(jīng)驗性和隨意性較強，規(guī)劃編制和審批程序、編制方法和核心內(nèi)容等有待規(guī)范，影響了規(guī)劃的科學(xué)性、指導(dǎo)性和可操作性，無法保證目標(biāo)的合理分解和有效落實，行業(yè)目標(biāo)和重點將有可能落空。

二是缺少國家低碳交通運輸發(fā)展的頂層設(shè)計與總體規(guī)劃。綜觀當(dāng)前國內(nèi)既有研究成果，由于體制性障礙，對公路、水路、鐵路、民航等單一運輸方式的研究相對較為關(guān)注，大多是從單一部門角度集中在節(jié)能減排、提高能效等方面的研究。但從構(gòu)建綠色低碳綜合交通運輸體系的視野來看，對于建設(shè)綠色低碳型現(xiàn)代綜合交通運輸體系缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃層面的頂層設(shè)計，各種運輸方式低碳發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)和重點任務(wù)還不明確，發(fā)展路線不清晰。

三是缺乏適應(yīng)低碳技術(shù)與管理創(chuàng)新的配套政策體系設(shè)計。目前，我國對交通運輸節(jié)能減排成熟技術(shù)的研發(fā)推廣相對較為重視，但對氣候友好交通技術(shù)的前沿跟蹤、戰(zhàn)略規(guī)劃等前瞻性研究相對滯后；從政策工具手段來看，行政監(jiān)管、法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等的應(yīng)用相對較多，而對碳排放交易、節(jié)能減排自愿協(xié)議、合同能源管理等市場機制研究探索剛剛起步；對國內(nèi)節(jié)能減排政策制度研究相對較多，而對于國際氣候談判如何增強話語權(quán)、發(fā)揮引領(lǐng)作用，如何通過國際合作促進國內(nèi)能力建設(shè)，尚缺乏長遠(yuǎn)謀劃和部署等。

四、低碳交通運輸規(guī)劃研究的發(fā)展趨勢

一是低碳交通運輸研究正日益成為低碳經(jīng)濟、低碳發(fā)展領(lǐng)域研究的熱點與難點。隨著全球氣候變化形勢的日益嚴(yán)峻，無論國際還是國內(nèi)，低碳經(jīng)濟、低碳發(fā)展研究領(lǐng)域已經(jīng)成為經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)、環(huán)境學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)等多學(xué)科交叉研究的熱點領(lǐng)域，取得了豐碩的科研成果。從行業(yè)領(lǐng)域來看，由于交通運輸在全球能源消費與碳排放中的重要地位，低碳交通運輸也自然而然成為研究的重點領(lǐng)域。而交通運輸?shù)母吡鲃有?、需求派生性與剛性等行業(yè)特征，也使交通運輸領(lǐng)域成為低碳研究的難點。低碳交通運輸正引進借鑒消化吸收低碳經(jīng)濟、低碳城市、低碳產(chǎn)業(yè)等的研究成果實現(xiàn)再創(chuàng)新。

二是綠色低碳綜合運輸體系建設(shè)研究成為綠色低碳經(jīng)濟發(fā)展的重要內(nèi)容與愿景目標(biāo)。一方面要強化對低碳交通技術(shù)創(chuàng)新、低碳政策制度設(shè)計、低碳管理提升等方面關(guān)注，同時更加注重各種運輸方式比較優(yōu)勢的充分發(fā)揮，特別是加大對水運、鐵路等低碳運輸方式的政策扶持力度，優(yōu)先發(fā)展公共交通，通過運輸結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、[29]構(gòu)建綠色低碳現(xiàn)代綜合運輸體系建設(shè)，從源頭上降低對能源資源的占用與生態(tài)環(huán)境的影響，以最小的資源環(huán)境代價滿足最大的交通運輸服務(wù)需求，為綠色低碳經(jīng)濟的愿景目標(biāo)實現(xiàn)提供有力支撐。

三是注重加強低碳交通運輸戰(zhàn)略規(guī)劃的理論基礎(chǔ)與頂層設(shè)計。各國政府交通運輸部門均十分重視戰(zhàn)略規(guī)劃對低碳交通運輸?shù)囊I(lǐng)作用，不斷深化對低碳交通運輸發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識和把握，并適時調(diào)整戰(zhàn)略規(guī)劃，以適應(yīng)不斷變化的內(nèi)外部環(huán)境。在不斷優(yōu)化交通運輸服務(wù)供給的同時，還越來越注重對交通運輸需求的合理引導(dǎo)與管理。為提高規(guī)劃的科學(xué)性與可操作性，應(yīng)注重規(guī)劃理論體系的構(gòu)建與完善、規(guī)劃方法手段的創(chuàng)新、定量模型與軟件的運用、規(guī)劃的規(guī)范化管理與民主參與等，這些動向需要在低碳交通運輸規(guī)劃研究與實踐中予以格外關(guān)注。

四是更加注重政府公共政策創(chuàng)新與市場機制運用的有機結(jié)合。國內(nèi)外相關(guān)研究與實踐表明，低碳交通運輸規(guī)劃正日益成為政府推動管理創(chuàng)新的重要手段和工作。政府通過戰(zhàn)略規(guī)劃引導(dǎo)，妥善處理好政府和市場“兩只手”的作用。有關(guān)政府部門注重綜合運用經(jīng)濟、法律、行政、教育等手段，充分發(fā)揮主導(dǎo)作用；同時切實強化綜合協(xié)調(diào)，積極爭取相關(guān)部門的支持，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并充分用好國際與國內(nèi)、中央與地方、行業(yè)內(nèi)外的各種資源，建立健全協(xié)同合作機制，充分發(fā)揮政策的疊加效應(yīng)，形成齊抓共管的合力。此外，堅持以市場為導(dǎo)向，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用；有效調(diào)動企業(yè)作為節(jié)能減排主體的能動作用，注重發(fā)揮協(xié)會、學(xué)會等中介組織在行業(yè)自律、信息服務(wù)等方面的積極作用，充分調(diào)動社會公眾的積極性，引導(dǎo)社會公眾選擇低碳交通方式，[30]形成政府引導(dǎo)、市場調(diào)節(jié)、企業(yè)主體、公眾參與的低碳交通運輸發(fā)展長效機制。

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