關(guān)于實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的一點(diǎn)思考

余姚市國(guó)土資源局 干 華

目前，我國(guó)正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”同步推進(jìn)的重要發(fā)展時(shí)期，建設(shè)用地需求剛性增長(zhǎng)與建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)緊缺的矛盾十分突出。尤其是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，面臨著“規(guī)劃缺空間，計(jì)劃缺指標(biāo)，補(bǔ)充缺后備”的三重壓力。面對(duì)既要保護(hù)耕地紅線，又要保障發(fā)展用地的新形勢(shì)和新要求，國(guó)土資源部深化改革，創(chuàng)新機(jī)制，制訂出臺(tái)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的新舉措，盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，在不增加建設(shè)用地指標(biāo)的前提下，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)“雙保雙贏”目標(biāo)。雖然余姚市沒有列入國(guó)土資源部城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)單位，但我們依據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策平臺(tái)，認(rèn)真貫徹落實(shí)省政府提出的大力推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治工作的文件精神，主動(dòng)作為，因地制宜，科學(xué)規(guī)劃，積極開展農(nóng)村土地綜合整治工作。2012年全市21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道全面推進(jìn)，共上報(bào)立項(xiàng)農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目29只，落實(shí)增減掛鉤指標(biāo)2064畝，超額完成了寧波市政府下達(dá)的年度增減掛鉤指標(biāo)任務(wù)。余姚市上報(bào)立項(xiàng)的農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目和落實(shí)的增減掛鉤指標(biāo)，居全省、寧波市各縣市區(qū)的前茅。

實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，開展農(nóng)村土地綜合整治，是新形勢(shì)下國(guó)土資源管理工作的制度創(chuàng)新，也是問題倒逼深化改革的唯一選擇。實(shí)踐證明是當(dāng)前保護(hù)耕地，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的重要舉措；是保障發(fā)展用地，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的重要途徑；是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)美麗鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的重要抓手。

一、緩解建設(shè)用地指標(biāo)、空間緊缺矛盾，保障了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必需的合理用地

2012年初上級(jí)政府下達(dá)余姚市的建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)1616畝，預(yù)測(cè)全市年度用地指標(biāo)在6000畝以上，計(jì)劃指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足用地需求。當(dāng)年余姚市依據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策、積極組織實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目，批準(zhǔn)獲得增減掛鉤指標(biāo)2064畝，使一批急需用地的市重點(diǎn)項(xiàng)目和中小企業(yè)的發(fā)展用地，得到了及時(shí)解決。低塘街道批準(zhǔn)實(shí)施農(nóng)村土地整治項(xiàng)目3只，獲得增減掛鉤指標(biāo)225.25畝，使28家中小企業(yè)技改擴(kuò)產(chǎn)的用地有了保證，受到了企業(yè)熱情稱贊和擁護(hù)。在確保全市建設(shè)用地總規(guī)模不擴(kuò)大，耕地面積不減少的情況下，在向上爭(zhēng)取計(jì)劃用地指標(biāo)的同時(shí)，找到了一條眼睛向下，內(nèi)涵挖潛，自己動(dòng)手營(yíng)造建設(shè)用地指標(biāo)的新路子。

二、盤活存量用地，促進(jìn)了土地資源的節(jié)約集約利用

運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，開展農(nóng)村土地綜合整治，把一部分長(zhǎng)期閑置、低效利用的農(nóng)村集體建設(shè)用地、零星分散的農(nóng)村廢棄宅基地、窯基地、草蓬基和曬谷場(chǎng)等，通過整治復(fù)墾和布局調(diào)整，提高了土地利用效率。既為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了用地保障和發(fā)展空間，也改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。黃家埠鎮(zhèn)回龍村是市級(jí)中心村，經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)緊缺的矛盾十分突出。村黨委決定率先在全市開展農(nóng)村土地整治工作，對(duì)布局散亂的零星偏遠(yuǎn)小村進(jìn)行合理遷并。全村搬遷回陽(yáng)、樟樹下等4個(gè)小村，搬遷村民284戶，共855人，拆除村民住宅295幢，建筑總面積19688.85平方米，新建農(nóng)民安置農(nóng)村新村占地94.56畝，安置村民284戶。通過整治復(fù)墾，扣除農(nóng)民新村建設(shè)用地，獲得增減掛鉤指標(biāo)181.5畝，除了滿足村里企業(yè)發(fā)展用地外，結(jié)余的全部有償轉(zhuǎn)讓給鎮(zhèn)、市的重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，既解決了村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，又為市鎮(zhèn)發(fā)展作出貢獻(xiàn)，而且村容村貌改變，村民的生活質(zhì)量明顯提高，和城里人一樣住上了寬敞明亮的公寓樓，用上清潔的自來水，石化氣，公共設(shè)施配套，生活環(huán)境優(yōu)美。

三、開展綜合整治，推進(jìn)了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)

丈亭鎮(zhèn)半岙村地處深山冷岙，生活環(huán)境十分艱苦，雖然近年來靠政府投入通了公路，安裝了自來水，但全村掛在半山腰上，出門就爬坡，生產(chǎn)生活很不方便，尤其子女讀書，年輕人外出務(wù)工，老年人看病就醫(yī)都很不方便。在丈亭鎮(zhèn)黨委政府的支持下，2010年結(jié)合下山移民政策，實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治，在丈亭鎮(zhèn)周邊安排建造安置小區(qū)用地7.28畝，新建村民多層公寓7幢共176套。讓全村群眾搬進(jìn)了安置小區(qū)，過上了城里人一樣的安逸舒適的生活。原村莊全部整理復(fù)墾，獲得的增減掛鉤指標(biāo)按統(tǒng)一規(guī)定的價(jià)格，由市政府收購(gòu)，用于商貿(mào)房地產(chǎn)開發(fā)。半岙村的干部群眾都說，沒有城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，沒有實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目，沒有黨和政府的關(guān)心和支持，單靠村里老百姓的自身力量，要走出世代居住的深山冷岙，是連做夢(mèng)都不敢想的。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，顯現(xiàn)了農(nóng)村土地的使用價(jià)格；農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目的實(shí)施，找到了農(nóng)村土地資源變資產(chǎn)的有效途徑，有效地解決了當(dāng)前開展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中缺少資金、土地、空間等問題，給以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌搭建了平臺(tái)，有力地促進(jìn)了農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境的改善，村容村貌的改變和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，國(guó)土資源部仍在全國(guó)相關(guān)地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。農(nóng)村土地綜合整治正處在起步階段，工作正在深入推進(jìn)之中，項(xiàng)目通過竣工驗(yàn)收的還不多，許多經(jīng)驗(yàn)和成功的做法還有待總結(jié)提高。根據(jù)近年來余姚市依據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策平臺(tái)，積極開展農(nóng)村土地綜合整治工作的實(shí)踐，對(duì)實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，有四點(diǎn)粗淺的思考。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策是新形勢(shì)下國(guó)土資源管理工作的制度創(chuàng)新，是一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)的綜合性的工作。其政策性強(qiáng)，涉及面廣，僅靠國(guó)土資源部門的力量是不夠的，必須明確主體責(zé)任，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，形成“政府主導(dǎo)，國(guó)土牽頭，部門配合，社會(huì)支持”的工作格局，并作為“一號(hào)工程”列入地方黨委政府的重要工作日程。主管領(lǐng)導(dǎo)親自抓，國(guó)土、財(cái)政、農(nóng)林、規(guī)劃、城建、水利、監(jiān)察、審計(jì)等部門密切配合，齊抓共管，形成整體工作合力，而且要鍥而不舍地一抓到底，堅(jiān)持?jǐn)?shù)年，才能真正出成果見實(shí)效。目前余姚市實(shí)施的農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目，基本上是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道為實(shí)施主體，一個(gè)村或幾個(gè)村范圍內(nèi)進(jìn)行土地綜合整治，屬零打碎敲比較好實(shí)施的項(xiàng)目，規(guī)模小，投入有限，產(chǎn)出成果不大。如果要在一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道乃至一個(gè)縣市范圍內(nèi)集中統(tǒng)一開展農(nóng)村土地綜合整治，在全域范圍內(nèi)調(diào)整布局，重整山河，其影響和力度不亞于進(jìn)行一次土地革命，唯有加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，提升位置，形成合力，才能收到成效。

（二）建立運(yùn)作載體

目前依托城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策平臺(tái)，實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治、是在項(xiàng)目實(shí)施方案上劃定拆舊區(qū)，建新區(qū)，采用同面積置接的方法，在項(xiàng)目申報(bào)立項(xiàng)時(shí)同步設(shè)計(jì)同步上報(bào)，同步批準(zhǔn)實(shí)施。但土地整治工作的實(shí)踐告訴我們，批準(zhǔn)實(shí)施的農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目的實(shí)施方案，在實(shí)施過程中確實(shí)存在著較大的變數(shù)，如規(guī)劃拆舊地塊因情況變化不一定能全部拆除，建新地塊因項(xiàng)目原因個(gè)別的未能落實(shí)到位的情況，時(shí)有發(fā)生。又例如項(xiàng)目上報(bào)的規(guī)劃面積和竣工驗(yàn)收的實(shí)際新增耕地面會(huì)有增減的變化，不可能完全一致。我省在前些年實(shí)施農(nóng)村土地整理時(shí)，采用新增建設(shè)用地折抵指標(biāo)制度，按實(shí)際新增耕地面積核撥建設(shè)用地折抵指標(biāo)，登記造冊(cè)，統(tǒng)一管理，折抵指標(biāo)允許自主使用，有償轉(zhuǎn)讓，運(yùn)作管理和使用都較為簡(jiǎn)便。媒體上曾介紹重慶市在實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策時(shí)，推出了“地票”制度，把整治復(fù)墾后獲得的增減掛鉤指標(biāo)，發(fā)給同面積的“地票”，作為新增建設(shè)用地的憑證，視同計(jì)劃用地指標(biāo)，允許在全市規(guī)劃建設(shè)范圍審報(bào)辦理建設(shè)用地征用手續(xù)，允許在土地交易市場(chǎng)公開交易，也允許村民帶地票進(jìn)城購(gòu)置商業(yè)住房時(shí)抵扣，從而顯化了農(nóng)村土地的價(jià)值，尤其是偏僻山區(qū)和邊遠(yuǎn)農(nóng)村的土地價(jià)值。因此，在實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，建立一個(gè)既便于使用管理又能體現(xiàn)土地價(jià)值，受群眾歡迎的運(yùn)作載體十分重要。

（三）制定合理的增減掛鉤指標(biāo)價(jià)格

土地的市場(chǎng)價(jià)格是多種因素的綜合反映，既受市場(chǎng)供求關(guān)系的影響，也同地塊的區(qū)位，用途，建筑密度及周邊環(huán)境密切相關(guān)。增減掛鉤指標(biāo)的獲得投入大、成本高。沒有一個(gè)合理的指標(biāo)價(jià)格，既會(huì)影響增減掛鉤政策的實(shí)施，也會(huì)影響開展農(nóng)村土地綜合整治的積極性。因此，政府要通過行政調(diào)控的手段，制訂一個(gè)科學(xué)合理的指標(biāo)價(jià)格，既要保證收回投入成本，又要保障項(xiàng)目實(shí)施合理的收益，不能因?yàn)閷?shí)施土地綜合整治項(xiàng)目，給村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)增加負(fù)擔(dān)，同時(shí)又要兼顧土地使用者的承受能力。目前余姚市出臺(tái)的農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目獲得的增減掛鉤指標(biāo)，在鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道自用的同時(shí)，對(duì)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)市政府出臺(tái)統(tǒng)一收購(gòu)的價(jià)格每畝40萬元，另加項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)資金每畝10萬元。這樣的價(jià)格鄉(xiāng)鎮(zhèn)村實(shí)施土地整治項(xiàng)目基本不虧本，但也沒有什么利潤(rùn)，而這樣的價(jià)格一般工業(yè)企業(yè)已較難承受。主要是安排商貿(mào)和房地產(chǎn)開發(fā)用地，指標(biāo)費(fèi)列入土地成本，同時(shí)，市政府明確規(guī)定不再安排計(jì)劃用地指標(biāo)用于商貿(mào)、房地產(chǎn)開發(fā)，從而保障了農(nóng)村土地綜合整治工作的順利推進(jìn)。

（四）做好增與減的文章

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的核心是通過整治復(fù)墾，盤活存量建設(shè)用地，調(diào)整優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量不擴(kuò)大，耕地總量不減少，始終保持耕地總量動(dòng)態(tài)占補(bǔ)平衡的法定目標(biāo)。但從現(xiàn)實(shí)情況看，這種數(shù)量上的占補(bǔ)平衡，隱藏著質(zhì)量上的占補(bǔ)不平衡。新增的建設(shè)用地大多是占用交通便捷、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、質(zhì)量較好的城鎮(zhèn)周邊土地。而補(bǔ)充的大多是邊遠(yuǎn)山區(qū)、偏僻農(nóng)村的山坡地、零星土地。出現(xiàn)用好地補(bǔ)劣地，用水地補(bǔ)旱地的現(xiàn)象。如不采取相應(yīng)措施，確保新增耕地的質(zhì)量，任其發(fā)展下去，勢(shì)必會(huì)影響土地生產(chǎn)能力，影響國(guó)家糧食生產(chǎn)安全。因此，在嚴(yán)格掌握農(nóng)村土地整治項(xiàng)目質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收時(shí)，還要增加檢查落實(shí)新增耕地的肥力培育資金，簽訂土地耕作、使用管理責(zé)任狀，嚴(yán)禁復(fù)墾耕地再拋荒，并要在三五年后組織一次回頭看，從而使增減掛鉤政策真正落到實(shí)處，讓群眾滿意，政府放心。

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出：“要深化農(nóng)村土地制度改革，建立建設(shè)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入?！边@為我們進(jìn)一步落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治，指明了工作方向，提供了政治保證。我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會(huì)文件精神，進(jìn)一步解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，振奮精神，深化改革，為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，加快實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。