查擺問題 強(qiáng)化舉措切實(shí)提升土地節(jié)約集約利用水平

磐安縣人民政府 陳海明

磐安縣是“九山半水半分田”的山區(qū)欠發(fā)達(dá)縣，土地資源匱乏，人均耕地少，同時(shí)又正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)加快發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快推進(jìn)，土地資源缺乏和需求巨大的矛盾日益突出。因此，必須堅(jiān)持“十分珍惜和合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本原則，通過查找差距擺問題、強(qiáng)化舉措挖潛力，切實(shí)提升土地節(jié)約集約利用水平。

一、磐安縣土地節(jié)約集約利用的基本情況

近年來，磐安縣以“國(guó)土資源節(jié)約集約模范縣”創(chuàng)建活動(dòng)為契機(jī)，嚴(yán)格按照“優(yōu)化布局、管住總量、控制增量、盤活存量、集約高效”的用地要求，認(rèn)真做好土地節(jié)約集約利用工作，努力實(shí)現(xiàn)保經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保耕地紅線的“雙?！蹦繕?biāo)。

（一）堅(jiān)持共同監(jiān)管，落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任

近年來，磐安縣積極探索創(chuàng)新國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)管和動(dòng)態(tài)巡查機(jī)制，進(jìn)一步落實(shí)土地違法行為共同監(jiān)管責(zé)任機(jī)制和土地管理長(zhǎng)效機(jī)制，使國(guó)土資源管理工作由原來國(guó)土部門的“一家管、大家用”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“大家管、大家用”。每年年初，都與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂《耕地保護(hù)責(zé)任書》，嚴(yán)格落實(shí)耕地和基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任。截至2013年年底，磐安縣實(shí)有耕地面積21.90萬畝，超省下達(dá)耕地保有量任務(wù)數(shù)10654畝；新一輪土地利用總體規(guī)劃基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)19.26萬畝，實(shí)際落實(shí)基本農(nóng)田19.51萬畝，超過保護(hù)任務(wù)2500畝。

（二）堅(jiān)持存量挖潛，盤活低效閑置用地

先后出臺(tái)《關(guān)于閑置和低效用地的處置意見》《關(guān)于工業(yè)企業(yè)實(shí)行績(jī)效評(píng)價(jià)管理的意見》《關(guān)于推進(jìn)低效利用建設(shè)用地二次開發(fā)的實(shí)施意見》等政策性文件，堅(jiān)持“以畝產(chǎn)論英雄”的工業(yè)企業(yè)績(jī)效管理理念，加大力度盤活閑置低效用地。2010年以來，累計(jì)盤活閑置低效用地193宗2014畝。特別是金磐開發(fā)區(qū)，多年來堅(jiān)持不懈抓“騰籠換鳥”工作，累計(jì)處置低效閑置工業(yè)用地23宗、面積達(dá)580余畝，“畝均稅收”由原先的4.5萬元提升到2013年的15萬元，名列全省開發(fā)區(qū)前茅，大大提升了土地集約利用水平，為縣內(nèi)各個(gè)工業(yè)區(qū)塊作出了示范。

（三）堅(jiān)持綜合施策，合理拓展用地空間

一是加快地下空間開發(fā)步伐。2012年9月出臺(tái)了《磐安縣城市地下空間開發(fā)利用管理辦法（試行）》，近幾年新開發(fā)的樓盤和政府投資項(xiàng)目，如實(shí)驗(yàn)中小學(xué)體藝樓、磐安二中實(shí)驗(yàn)綜合樓、新興街菜市場(chǎng)等，都充分利用了地下空間。2013年5月首次進(jìn)行了地下空間使用權(quán)公開出讓，成功出讓龍山公園地下空間，出讓價(jià)1501萬元。二是推行平面式住房安置模式。在新農(nóng)村建設(shè)和舊城改造中因地制宜推行平面式安置，節(jié)約城鄉(xiāng)安居工程用地。目前，磐安縣尖山、窈川、雙溪等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的多個(gè)村建設(shè)了平面式農(nóng)民公寓。加快建設(shè)縣級(jí)移民安置小區(qū)，新城區(qū)九里塘、古竹、尖山鎮(zhèn)清涼山等三個(gè)縣級(jí)移民小區(qū)總面積超過360畝，其中平面式安置是重要方式。2013年在石坑里區(qū)塊征收了230多畝土地，用于城中村改造平面式安置。三是積極實(shí)施低丘緩坡綜合開發(fā)。我縣新城區(qū)大麥塢區(qū)塊面積400畝、磐安工業(yè)園區(qū)里門洲區(qū)塊面積200畝，被列入省低丘緩坡綜合開發(fā)試點(diǎn)項(xiàng)目，通過了省政府新增建設(shè)用地農(nóng)轉(zhuǎn)用審批，現(xiàn)已基本完成土地征用政策處理和土地平整，進(jìn)入公開出讓階段。四是大力開展土地開發(fā)整理。以推進(jìn)“百萬”造地工程為抓手，扎實(shí)開展了土地整理、造田造地工作，2008年以來全縣完成土地開發(fā)項(xiàng)目62個(gè)，新增耕地面積9203畝。

（四）加強(qiáng)制度建設(shè)，科學(xué)規(guī)范有序供地

探索建立項(xiàng)目建設(shè)用地控制標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，年度新增建設(shè)用地指標(biāo)安排與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各區(qū)塊消化利用批而未供土地、挖潛節(jié)地成效相掛鉤。嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)建設(shè)用地控制標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目準(zhǔn)入聯(lián)審制度，加強(qiáng)用地預(yù)審管理，嚴(yán)格核定建設(shè)用地面積。進(jìn)一步落實(shí)經(jīng)營(yíng)性用地和工業(yè)用地招拍掛出讓制度，充分運(yùn)用市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)濟(jì)杠桿，科學(xué)調(diào)控土地市場(chǎng)，有序供應(yīng)各類建設(shè)用地。

二、磐安縣土地節(jié)約集約利用存在的主要問題

磐安縣的土地節(jié)約集約利用工作在各方努力下取得了一定的成效，但由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和政府監(jiān)管沒有及時(shí)跟進(jìn)，加上因經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)造成一些單位和個(gè)人對(duì)土地資源占有欲高度膨脹，致使全縣的土地節(jié)約集約利用工作仍存在一些突出問題。

（一）轉(zhuǎn)而未供土地面積居高不下

由于征地制度不完善，部分農(nóng)民不愿交地；市場(chǎng)環(huán)境發(fā)生變化，項(xiàng)目業(yè)主放棄投資；城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整，無法按原方案供地；公共設(shè)施建設(shè)用地主體難確定，供地手續(xù)無法辦理；區(qū)塊為了融資把部分土地用于抵押貸款等原因造成了轉(zhuǎn)而未供土地面積居高不下的局面，自2006年至2013年年底，磐安縣轉(zhuǎn)而未供土地面積累計(jì)達(dá)2056畝。

（二）工業(yè)用地閑置低效現(xiàn)象比較普遍

工業(yè)用地閑置低效現(xiàn)象比較普遍，原因是多方面的。從管理層面看：閑置低效土地處置政策性強(qiáng)、利益調(diào)整大，閑置低效成因復(fù)雜、認(rèn)定較為困難，處置程序較為繁瑣，工作難度大。從企業(yè)層面看：由于投資不足、管理不善、技術(shù)含量低等原因，造成工程建設(shè)延期、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益不佳，再加上部分企業(yè)主以土地資產(chǎn)收益為目的進(jìn)行圈地占地，更加重了工業(yè)用地閑置低效現(xiàn)象。全縣2012年工業(yè)用地的畝產(chǎn)稅收為4.78萬元，在金華市處于中等水平，但磐安縣的土地資源是全市最少的。

（三）農(nóng)村建房用地浪費(fèi)比較嚴(yán)重

由于農(nóng)村干部和百姓對(duì)節(jié)約集約用地意識(shí)淡薄，許多空心村未進(jìn)行改造，“一戶多宅”現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)村古建筑保護(hù)隨意性大，控制農(nóng)戶建房用地限額政策執(zhí)行不力等原因，造成農(nóng)村建房用地浪費(fèi)嚴(yán)重，違法建房現(xiàn)象也比較突出。同時(shí)，由于新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃沒有很好地與土地利用總體規(guī)劃、人口發(fā)展趨勢(shì)相銜接，一味地?cái)U(kuò)大新農(nóng)村建設(shè)規(guī)模，浪費(fèi)了土地資源。

（四）土地利用規(guī)劃空間嚴(yán)重不足

按照《磐安土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》，省政府下達(dá)給磐安縣的新增建設(shè)用地面積為11085畝，截至2013年12月份，已用規(guī)劃空間8511畝，剩余規(guī)劃空間2000多畝，規(guī)劃空間嚴(yán)重不足。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，土地需求的剛性增長(zhǎng)與土地規(guī)劃空間不足的矛盾非常突出。

（五）土地規(guī)劃和其它規(guī)劃的協(xié)調(diào)性不夠

“土地規(guī)劃”和“城鄉(xiāng)規(guī)劃”以及各專業(yè)規(guī)劃的目標(biāo)和任務(wù)各有側(cè)重，編制時(shí)間各不相同，導(dǎo)致各規(guī)劃之間協(xié)調(diào)性不夠，銜接困難，從而導(dǎo)致許多項(xiàng)目落地難。如適宜低丘緩坡開發(fā)地塊很大一部土地不在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，許多農(nóng)家樂休閑山莊不符合土地利用規(guī)劃。另外，規(guī)劃引導(dǎo)的剛性不夠，招商引資選址隨意性較大，導(dǎo)致項(xiàng)目地塊不符合土地利用規(guī)劃時(shí)，出讓后續(xù)工作很難及時(shí)跟進(jìn)。

三、加強(qiáng)土地節(jié)約集約利用的對(duì)策和建議

土地節(jié)約集約利用，意義重大、形勢(shì)嚴(yán)峻、任務(wù)艱巨。全縣上下一定要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、明確舉措、狠抓落實(shí)，切實(shí)提升節(jié)約集約用地水平，既保障全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展，又維持一定的土地保有量，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力。

（一）深入宣傳，樹立節(jié)約集約用地意識(shí)

要充分利用網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)紙、廣播等各種媒體，深入開展土地管理法律、法規(guī)、政策及陽光征地、土地利用陽光規(guī)劃等國(guó)土資源工作的宣傳教育活動(dòng)，不斷提高全社會(huì)特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和各類市場(chǎng)主體的土地憂患意識(shí)和依法用地、節(jié)約集約意識(shí)。要不斷提升農(nóng)村干部和百姓的節(jié)約集約用地觀念，重視農(nóng)村宅基地管理，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城購房或建造高層農(nóng)民公寓。要認(rèn)真總結(jié)先進(jìn)典型，并進(jìn)行宣傳推廣，示范引導(dǎo)全社會(huì)節(jié)約集約用地。同時(shí)，要加大閑置土地和各種嚴(yán)重破壞、浪費(fèi)土地資源違法違規(guī)案件的查處力度，嚴(yán)肅追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和當(dāng)事人的責(zé)任，并對(duì)典型違法違紀(jì)案件及時(shí)進(jìn)行曝光，努力形成節(jié)約集約用地光榮、破壞浪費(fèi)土地可恥的良好氛圍。

（二）多措并舉，加快消化轉(zhuǎn)而未供土地

一要認(rèn)真分析土地市場(chǎng)，有序按計(jì)劃供地。要對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及區(qū)塊的土地市場(chǎng)進(jìn)行深入細(xì)致調(diào)查，并對(duì)出讓的成熟度和可行性進(jìn)行認(rèn)真分析，科學(xué)制定年度土地供應(yīng)計(jì)劃并抓好實(shí)施。要加大土地出讓推介力度，推行預(yù)公告、受讓意向預(yù)登記等措施，有序推進(jìn)土地出讓工作。二要切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，加快推進(jìn)專項(xiàng)清理。要建立部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，國(guó)土、發(fā)改、規(guī)劃、經(jīng)商、環(huán)保等部門實(shí)行聯(lián)動(dòng)優(yōu)化審批，縮短建設(shè)用地供應(yīng)時(shí)間。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各區(qū)塊要在轉(zhuǎn)而未供、供而未用土地逐一清查的基礎(chǔ)上，找出未供和未用土地的癥結(jié)所在，“一地一策”進(jìn)行清理，提高供地率。三要落實(shí)任務(wù)，強(qiáng)化考核。年初，要針對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和區(qū)塊的轉(zhuǎn)而未供土地面積情況，及時(shí)落實(shí)消化轉(zhuǎn)而未供土地的年度任務(wù)，并抓好日常跟蹤督查。年終，要敢于考核、嚴(yán)肅考核，對(duì)完不成任務(wù)的，除扣減考核分外，堅(jiān)決核減下一年度的農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)。

（三）加大力度，積極盤活閑置低效用地

一要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。針對(duì)閑置低效用地認(rèn)定難、處置難的實(shí)際，建議成立由縣主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)的閑置低效用地處置工作領(lǐng)導(dǎo)小組，定期研究閑置低效用地處置工作。二要探索調(diào)整土地供應(yīng)方式。考慮到我國(guó)企業(yè)的平均壽命較短（8-10年左右），可在供地的年限上作相應(yīng)的調(diào)整，借鑒兄弟縣市的經(jīng)驗(yàn)，采取分階段簽訂合同，第一階段合同為5年，再視企業(yè)發(fā)展情況來確定是否繼續(xù)簽訂第二階段合同。要將容積率和土地出讓價(jià)格相掛鉤，容積率高的出讓價(jià)格可相應(yīng)降低，容積率低的出讓價(jià)格相應(yīng)提高。三要加大閑置低效用地處置力度。要嚴(yán)格執(zhí)行《關(guān)于閑置和低效用地的處置意見》（磐政〔2010〕88號(hào)），按標(biāo)準(zhǔn)、全方位做好閑置低效用地的認(rèn)定工作，動(dòng)真格開展閑置低效用地處置，該交履約保證金的要足額繳納，該收回的要堅(jiān)決依法收回。同時(shí)，要積極盤活存量土地，特別是要抓好大田畈、后田畈等區(qū)塊的存量土地盤活工作。四要加大批后監(jiān)管力度。對(duì)出讓后地塊的開工、竣工、投產(chǎn)驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，要加大監(jiān)管力度，及時(shí)更新批后監(jiān)管信息，確保信息真實(shí)可靠，發(fā)現(xiàn)情況及時(shí)督促用地單位整改，并采取必要措施，有效降低土地閑置數(shù)量。

（四）嚴(yán)格把關(guān)，有效規(guī)范農(nóng)村建房用地

要研究出臺(tái)專門的新農(nóng)村建設(shè)用地管理意見，既滿足新農(nóng)村建設(shè)基本的用地需求，又節(jié)約集約用地。一要合理控制新農(nóng)村建設(shè)規(guī)模。新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃編制要與土地利用總體規(guī)劃相銜接，合理匡算人口規(guī)模，堅(jiān)持“實(shí)用、節(jié)地、節(jié)資、可操作”的原則，極力做到建設(shè)用地不重復(fù)、不浪費(fèi)。要努力引導(dǎo)農(nóng)民平面式安置，合理控制單戶和單套用地規(guī)模，嚴(yán)格控制別墅和排屋用地。要有序推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，堅(jiān)持成熟一個(gè)、立項(xiàng)一個(gè)、建設(shè)一個(gè)、項(xiàng)目資金和用地指標(biāo)保障一個(gè)。要明確依法用地，用地未經(jīng)依法審批的，不準(zhǔn)審批立項(xiàng)、不準(zhǔn)發(fā)放各類資金補(bǔ)助。二要開展“一戶多宅”專項(xiàng)整治。要和空心村改造相結(jié)合，開展“一戶多宅”專項(xiàng)整治，加大舊房拆除力度，特別是對(duì)建新未拆舊的住宅必須予以拆除，以騰出空間讓位于未建房的農(nóng)民。對(duì)歷史遺留的“一戶多宅”，政府出臺(tái)相應(yīng)的補(bǔ)助政策，允許村委會(huì)根據(jù)評(píng)估價(jià)格進(jìn)行回收，用于建設(shè)用地復(fù)墾、安置其他農(nóng)民建房。三要下放宅基地審批管理權(quán)限。進(jìn)一步將農(nóng)村私人建房及臨時(shí)用地審批權(quán)限和土地執(zhí)法權(quán)限同時(shí)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣農(nóng)辦、縣國(guó)土資源局、縣規(guī)劃局做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，以切實(shí)解決“看到管不到”、“管到看不到”的實(shí)際問題。在宅基地審批中，要嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”和宅基地限額控制制度。

（五）統(tǒng)籌推進(jìn)，努力拓展土地利用空間

一要爭(zhēng)取省重點(diǎn)項(xiàng)目追加規(guī)劃空間。要?jiǎng)?chuàng)造條件，積極向上爭(zhēng)取交通水利、民生事業(yè)、環(huán)保工程、新興產(chǎn)業(yè)等省重點(diǎn)項(xiàng)目，爭(zhēng)取省政府追加規(guī)劃和用地計(jì)劃指標(biāo)，力爭(zhēng)每年?duì)幦?00畝以上。二要爭(zhēng)取低丘緩坡綜合開發(fā)扶持。磐安縣低丘緩坡建設(shè)用地開發(fā)資源比較充足，據(jù)2012年專項(xiàng)調(diào)查，磐安縣近期可開發(fā)成建設(shè)用地的低丘緩坡資源有3000多畝，其中磐安工業(yè)園區(qū)1200多畝，新城區(qū)1148畝，老城區(qū)周邊650畝。要積極向上級(jí)爭(zhēng)取低丘緩坡綜合開發(fā)扶持，有效緩解規(guī)劃空間緊張的問題。三要認(rèn)真抓好“812”土地整治項(xiàng)目實(shí)施。要通過加強(qiáng)規(guī)劃立項(xiàng)、堅(jiān)持建新拆舊、創(chuàng)新開發(fā)模式、提升開發(fā)效益、健全監(jiān)管機(jī)制，力爭(zhēng)每年新開發(fā)土地2000畝以上，農(nóng)村土地綜合整治100畝以上，緩解用地緊張的問題。

（六）加強(qiáng)協(xié)調(diào)，切實(shí)發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用

一要確保土地利用總體規(guī)劃的龍頭地位。一方面，要重視土地利用總體規(guī)劃的編制與完善工作，努力提高規(guī)劃的前瞻性與可操作性。另一方面，各類與土地利用相關(guān)的專項(xiàng)規(guī)劃，凡與土地利用規(guī)劃相抵觸的，都必須依據(jù)土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整或修訂。二要切實(shí)維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要進(jìn)一步增強(qiáng)法制意識(shí)和規(guī)劃意識(shí)，引導(dǎo)業(yè)主必須在土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)預(yù)留地內(nèi)選址，杜絕無視土地利用總體規(guī)劃的現(xiàn)象發(fā)生。三要科學(xué)規(guī)劃促進(jìn)集聚發(fā)展。要通過科學(xué)規(guī)劃，鼓勵(lì)工業(yè)項(xiàng)目向工業(yè)園區(qū)集中，服務(wù)業(yè)向老城區(qū)、云山度假區(qū)集聚，偏遠(yuǎn)山村人口向中心村、移民小區(qū)、集鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。要繼續(xù)培育磐安工業(yè)園區(qū)、新城區(qū)集聚發(fā)展工業(yè)，方前、冷水、尚湖、玉山等二級(jí)建制鎮(zhèn)適度發(fā)展工業(yè)，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)限制發(fā)展工業(yè)的發(fā)展格局。