關(guān)于國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的現(xiàn)狀及創(chuàng)新機制的探索

平陽縣國土資源局 陳志軍

執(zhí)法監(jiān)察是國土資源管理工作中的一項重要職能，起著維護合法權(quán)益打擊違法行為的關(guān)鍵作用。目前，在執(zhí)法監(jiān)察工作中會遇到一些現(xiàn)實的問題和困難，如何解決這些難題，顯得尤為重要，需要我們在實際工作中仔細研究，共同探討、總結(jié)經(jīng)驗、推陳出新。

一、存在的問題和困難

（一）國土資源行政管理法律法規(guī)修改滯后

現(xiàn)行的1986年《中華人民共和國土地管理法》自1987年1月1日起實施，這部法律至今僅修改過三次，分別是：1988年12月29日第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議進行修正；第二次是1998年8月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議修訂；第三次是2004年8月28日十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會十一次會議修正。《土地管理法》這部法律是土地執(zhí)法監(jiān)察工作中查處土地違法的主要法律，也是除憲法之外，法律位階最高的普通法，但制定于1986年，法律修改滯后。例如《土地管理法》第七十三條、第七十六條都有關(guān)于沒收地上建筑物的處罰規(guī)定，但對于如何沒收，沒收的程序、沒收后由哪個或哪些部門具體落實，沒收款的監(jiān)管、沒收后如何處理，法律上未做出明確的規(guī)定，實踐中也就難以操作。

（二）執(zhí)法“疲軟”

執(zhí)法難是國土資源執(zhí)法監(jiān)察中確實存在的問題，突出表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.執(zhí)法力量薄弱。平陽縣共轄9個建制鎮(zhèn)、1個民族鄉(xiāng)；全縣陸地面積1051平方千米。轄區(qū)范圍大，山區(qū)面積占比廣，違法行為多而執(zhí)法人員少，監(jiān)察任務(wù)繁重。由于近年來“房產(chǎn)熱”現(xiàn)象導(dǎo)致的地價迅猛上漲，以農(nóng)村村民為主的未批先占、少批多占等非法占地行為被普遍效仿。

2.基層執(zhí)法手段“偏軟”。發(fā)現(xiàn)土地違法行為后依照程序停工、立案查處。當(dāng)事人不配合就會使查處工作遇阻，由于土地執(zhí)法部門沒有拘傳、行政拘留等強制手段，案件查處困難大。

3.調(diào)查取證難。目前，非法買賣（轉(zhuǎn)讓）土地違法行為的數(shù)量呈現(xiàn)上升趨勢。非法買賣（轉(zhuǎn)讓）集體土地等行為，其違法手段較為隱蔽，一般都是買賣雙方當(dāng)事人一紙契約，證據(jù)難以收集，社會危害長期、嚴重。由于缺乏完善的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)和土地違法信息反饋系統(tǒng)，使土地管理部門對土地違法活動無法進行有效防范和控制，特別是發(fā)生在土地流通物權(quán)變動領(lǐng)域的土地違法行為的查處，更是難上加難。

4.沒收作價評估鑒定難。對符合總體利用規(guī)劃，做出沒收處理的違章建筑，遇到不同建筑結(jié)構(gòu)、不同建筑層次的違章建筑需作出沒收作價處理時，由于對申請的主體、鑒定的機構(gòu)、鑒定的資質(zhì)、鑒定費用承擔(dān)、鑒定異議救濟制度等全國沒有一個統(tǒng)一性的國家標準或地方標準，各地規(guī)定不一，都有自己的一套標準，在操作時有很大的隨意性，制度不嚴，難以保證公平公正。

5.執(zhí)行難。國家賦予公安、國安、工商、稅務(wù)、海關(guān)等五個部門強制執(zhí)行權(quán)，在縣級行政區(qū)域內(nèi)縣級以上人民政府、法院、檢察院才有強制執(zhí)行權(quán)。土地管理部門沒有強制執(zhí)行權(quán)，對違法占地作出拆除的行政處罰決定后，按照現(xiàn)行法律規(guī)定必須申請人民法院強制執(zhí)行。但就目前的情況來看，對于此類申請法院一般不予受理，即使受理了強制執(zhí)行申請，一般也得不到執(zhí)行。

6.礦產(chǎn)資源違法查處難?！坝螕羰健蓖挡杀I采礦產(chǎn)資源是礦產(chǎn)違法行為的主要類型之一，也是查處礦產(chǎn)違法的難點之一。非法偷采盜采行為流動性大，掩蔽性強，部分礦點甚至還有專人在必經(jīng)之路放風(fēng)盯梢，待查處時早已“人去場空”，機器設(shè)備、人員都不見了蹤影，檢查人員一走就又偷著再干。非法采礦、破壞性采礦造成礦產(chǎn)資源破壞，其破壞的價值需省級土地主管部門鑒定委員鑒定，實際操作仍有很大的難度。

二、土地執(zhí)法監(jiān)察難的原因淺析

（一）土地法律法規(guī)不健全不完善

法律不是萬能的，沒有法律是萬萬不能的。通過幾代人的努力，我國已經(jīng)步入了法治社會，全面提出了依法治國的法治觀念。“法制”與“法治”一字之差，卻有著本質(zhì)不同。法治是近些年立法、司法、行政走向成熟完善的標志。法治是法律之治，即用法律治理國家。國土資源管理是一項關(guān)系方方面面而又專業(yè)性極強的工作，需要不斷根據(jù)新情況，研究新政策，修改完善機制。當(dāng)前的立法實例仍不能解決土地社會關(guān)系，亟待立法機關(guān)進行修改完善。

（二）利益沖突，抉擇難

一方面，當(dāng)?shù)卣疄榱思涌旖?jīng)濟建設(shè)步伐，增加群眾收入，把以經(jīng)濟建設(shè)為中心的指導(dǎo)思想貫徹到各項工作中去，制定優(yōu)惠的政策，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，招商引資，吸引優(yōu)質(zhì)企業(yè)落戶當(dāng)?shù)?，為?jīng)濟建設(shè)做貢獻；另一方面，每年國家給當(dāng)?shù)氐挠玫刂笜擞邢?，盡管已努力爭取，無法滿足發(fā)展的需求。這樣的一種土地供需矛盾，使得以政府為主導(dǎo)的招商引資項目，變成了“待合法用地項目”。這樣的矛盾，這樣的“違法用地項目”已不在少數(shù)。如何解決這一矛盾，合理處理發(fā)展與保障的關(guān)系顯得尤為重要。

（三）少數(shù)人片面追求利益，法治思想意識淡薄

某些集體、個人為了獲得經(jīng)濟上的利益，違法從事土地活動，千方百計違法轉(zhuǎn)讓土地，占地、圈地。這種“低投入、高產(chǎn)出、快回報”的方式，成為了他們不斷索取錢財?shù)霓k法，土地違法行為制而不“止”。這種行為所導(dǎo)致的結(jié)果，最終損害的是群眾的利益，是國家的利益。

（四）無獨立行政強制權(quán)，國土執(zhí)法監(jiān)察工作陷入被動

《土地管理法》賦予土地管理部門獨立執(zhí)法的權(quán)限十分有限，還需要公安、法院等部門的積極配合，才能保證土地管理法律法規(guī)得到全面貫徹實施，這就給土地管理部門開展土地執(zhí)法造成許多困難。根據(jù)《土地管理法》有關(guān)規(guī)定，“對在非法占用的土地上新建的建筑物和其它設(shè)施，違法單位和個人必須立即停止施工，自行拆除，對繼續(xù)施工的，作為處罰決定的機關(guān)有權(quán)制止，對已生效的處罰決定，土地違法者拒不履行的，必須由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行?！睆默F(xiàn)實看，法院因執(zhí)行的力量有限或者其他原因，造成許多行政處罰決定未能及時予以強制執(zhí)行，在一定程度上削弱行政執(zhí)法的權(quán)威。因此，土地管理部門獨立執(zhí)法所受到的局限本身就是土地執(zhí)法中的一個難題。

三、應(yīng)對措施和建議

（一）完善健全立法

盡快呼吁進行相關(guān)法律法規(guī)的修改完善，制定符合現(xiàn)階段執(zhí)法監(jiān)察工作的相關(guān)制度，出臺強有力的政策支持，賦予土地管理部門相應(yīng)的行政強制權(quán)。

（二）建立土地違法行為信用系統(tǒng)

在省、市（區(qū)）、縣、村（鎮(zhèn)）建立一套完整的土地信用系統(tǒng)，對違法者的土地違法行為進行詳細記錄，按照違法的面積、性質(zhì)、主觀惡性、配合程度、結(jié)果、社會影響等進行綜合分析，科學(xué)評定，分別定級。并將這套系統(tǒng)與工商、稅務(wù)、土地審批、銀行貸款等系統(tǒng)相結(jié)合，與利率杠桿相掛鉤，從根本上遏制土地違法的數(shù)量，令行為人不敢違法，不愿違法，不想違法。

（三）全面貫徹落實“一張圖”架構(gòu)

“一張圖”系統(tǒng)作為近年來國土資源工作中的重要創(chuàng)新項目，將相關(guān)數(shù)據(jù)、資料全面整合到一個平臺系統(tǒng)內(nèi)，并提供這些信息的交互查詢和相應(yīng)的空間分析，實時掌握轄區(qū)內(nèi)違法用地、地質(zhì)災(zāi)害、非法采礦、批后監(jiān)管等情況，真正實現(xiàn)土地管理天上看、網(wǎng)上管、地上查同步進行。隨著不斷的更新完善，通過“一張圖”系統(tǒng)的應(yīng)用，執(zhí)法監(jiān)察工作貌煥然一新，極大提高了工作效率。

（四）健全完善執(zhí)法監(jiān)察監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)體系

準確掌握違法動態(tài)、及時掌控違法信息，改被動為主動出擊，形成控制土地違法的防控體系，是指導(dǎo)土地執(zhí)法工作有效開展的保障。開通多層次多渠道的信息收集途徑，例如開通縣域土地違法（巡查）查處指揮中心、土地違法反饋微博或、違法舉報微信號、24小時網(wǎng)上在線舉報、片區(qū)責(zé)任人手機違法信息反饋平臺等機制，讓廣大群眾也參與到執(zhí)法監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)中去，發(fā)揮其獲得信息快、準確的作用，快速的把違法信息反饋到監(jiān)察部門和相關(guān)的執(zhí)法工作人員中去。通過不斷收集、歸類、分析所掌握土地違法活動信息，了解土地違法行為的動向及態(tài)勢，在科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，制定有效的措施，從源頭上預(yù)防和打擊違法行為，遏制大面積的土地違法行為。

（五）齊抓共管建立部門聯(lián)動機制

取得公安、林業(yè)、規(guī)劃、法院、檢察、監(jiān)察等部門的支持與配合，是解決土地執(zhí)法難的另一有效途徑。積極爭取社會相關(guān)部門，特別是地方政府和司法機關(guān)的有力支持和密切配合，使土地執(zhí)法工作有了堅強的后盾，有利于克服土地執(zhí)法難的問題。