《可再生能源法》的立法完善

張岱 霍麗惠

摘 要：我國(guó)《可再生能源法》自2006年1月1日實(shí)施以來(lái)，可再生能源領(lǐng)域的相關(guān)法律、法規(guī)、政策也相應(yīng)出臺(tái)，據(jù)此我國(guó)在可再生能源開(kāi)發(fā)、利用以及管理等方面基本實(shí)現(xiàn)了有法可依。但，由于處于基本法地位的《能源法》遲遲未能出臺(tái)，現(xiàn)有的可再生能源法律、法規(guī)還存在著不齊全、不配套，立法效力級(jí)別較低、法律制度不夠健全等問(wèn)題，造成了《可再生能源法》在運(yùn)行過(guò)程中的諸多障礙。鑒于此，完善我國(guó)可再生能源法應(yīng)從現(xiàn)有的立法體系入手，制定和改進(jìn)相關(guān)的配套措施，輔之以政府的扶持，力圖加快我國(guó)可再生能源法律制度的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：?jiǎn)栴}；完善

自工業(yè)革命以來(lái)，化石能源就以成為了人類(lèi)社會(huì)發(fā)展必不可少的驅(qū)動(dòng)器。然而，面對(duì)傳統(tǒng)能源的日益銳減以及人們對(duì)環(huán)境污染、能源安全問(wèn)題的不斷反思，可再生能源的開(kāi)發(fā)探索成為了人們對(duì)于能源發(fā)展的一項(xiàng)重要選擇。《可再生能源法》就在此基礎(chǔ)上應(yīng)運(yùn)而生，初步形成了以《可再生能源法》為基礎(chǔ)、部門(mén)規(guī)章為主體的可再生能源法規(guī)體系。然而，《可再生能源法》雖經(jīng)過(guò)2009年的重新修正，一些規(guī)定尚過(guò)于原則化，給操作與執(zhí)行都帶來(lái)了一定的難度，仍需進(jìn)一步修改。

一、 《可再生能源法》存在的問(wèn)題

（一）立法方面的缺陷

1、立法理念、目標(biāo)上的缺失

在立法理念上，沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到發(fā)展可再生能源在應(yīng)對(duì)氣候變化、確保能源安全和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)低碳轉(zhuǎn)型上的多重價(jià)值。立法目標(biāo)上也沒(méi)有明確講應(yīng)對(duì)氣候變化作為發(fā)展可再生能源的一個(gè)重要目標(biāo)。

2、立法的效力較低

由于我國(guó)的《可再生能源法》屬于框架法性質(zhì)，其他涉及可再生能源法的法律，如《節(jié)約能源法》、《電力法》等對(duì)可再生能源也僅僅是做出了一些原則性的規(guī)定。不能直接對(duì)可再生能源開(kāi)發(fā)利用產(chǎn)生作用，需要借助相關(guān)細(xì)則保證立法的有效實(shí)施。因此在《可再生能源法》頒布之后，全國(guó)人大提出了制訂相關(guān)實(shí)施細(xì)則的要求，由國(guó)務(wù)院相關(guān)政府部門(mén)出臺(tái)配套政策。然而這些政策多是部門(mén)規(guī)章的形式出臺(tái)，導(dǎo)致了可再生能源法立法領(lǐng)域的立法層級(jí)較低的現(xiàn)象。

3、地方立法不到位。

可再生能源的發(fā)展往往受到地區(qū)的限制，可再生能源也只有因地制宜才能發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。然而在可再生能源的地方立法缺失的情況下，我國(guó)的《可再生能源法》的規(guī)定便顯得過(guò)于原則化、概括化，導(dǎo)致在可再生能源法的開(kāi)發(fā)利用以及實(shí)施方面都難以達(dá)到良好效果。

4、分類(lèi)立法不完備

可再生能源的種類(lèi)多樣，但在《可再生能源法》中，對(duì)于具體的能源開(kāi)發(fā)利用的規(guī)定卻是籠統(tǒng)的規(guī)定，不便于操作與執(zhí)行，不符合能源的具體特征。而國(guó)務(wù)院出臺(tái)的專(zhuān)項(xiàng)立法，如太陽(yáng)能、生物質(zhì)能、水電、風(fēng)能等，過(guò)于分散，內(nèi)容也不盡全面，在有關(guān)制度方面也無(wú)法滿足可再生能源的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

5、配套規(guī)章需完善

可再生能源的相關(guān)配套制度，如財(cái)政補(bǔ)貼和稅收信貸優(yōu)惠、可再生能源并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等重要制度未能出臺(tái)，進(jìn)一步影響了其他關(guān)鍵性的制度和措施落實(shí)。

（二）法律制度方面的缺失

1、相關(guān)制度的目標(biāo)設(shè)定偏低

我國(guó)《可再生能源法》中規(guī)定的制度主要包括：總量目標(biāo)制度、全額保障性收購(gòu)、分類(lèi)電價(jià)、費(fèi)用分?jǐn)?、招投?biāo)、發(fā)展基金、財(cái)稅支持等法律制度。但總體上來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有的制度尚存在一定缺陷。就總量目標(biāo)制度而言，我國(guó)所指定的目標(biāo)偏低，根據(jù)我國(guó) “十二五”期間的能源規(guī)劃，預(yù)計(jì)到2015年，非化石能源消費(fèi)比重提高到11.4%，風(fēng)電將達(dá)到 1億千瓦，年發(fā)電量1900 億千瓦時(shí)，其中海上風(fēng)電 500萬(wàn)千瓦； 太陽(yáng)能發(fā)電將達(dá)到2100 萬(wàn)千瓦； 加上生物質(zhì)能、太陽(yáng)能熱利用以及核電等，2015年非化石能源開(kāi)發(fā)總量將達(dá)到4.7億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。但世界平均水平為2010年達(dá)到10%，2020年達(dá)到50%。由于現(xiàn)行目標(biāo)制定偏低，實(shí)踐中成為我國(guó)可再生能源發(fā)展的阻礙，具體到風(fēng)電，由于我國(guó)的風(fēng)電目標(biāo)偏低的限制，進(jìn)一步制約了電網(wǎng)建設(shè)的步伐，不足以適應(yīng)現(xiàn)行風(fēng)電的發(fā)展速度，客觀上又抑制了風(fēng)電的發(fā)展。

2、制度設(shè)計(jì)的可操作性差

與我國(guó)的能源制度相比，國(guó)外的能源制度更注重對(duì)各利益相關(guān)方的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任的制定，并通過(guò)規(guī)則的制定來(lái)激勵(lì)與約束利益主體。據(jù)具體到德國(guó)的《可再生能源法》，法律在對(duì)一般情況下的規(guī)定做出原則性說(shuō)明后，還會(huì)進(jìn)一步闡述在具體操作中或者遇到特殊情況時(shí)應(yīng)該如何處理，即制度的具有較強(qiáng)的可操作性，便于法律及相關(guān)制度的執(zhí)行。

3、相關(guān)制度的缺失

我國(guó)《可再生能源法》仍缺少一些重要制度。如，非水電可再生能源電力實(shí)行配額制度，國(guó)務(wù)院能源局在2012年發(fā)布的《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中就已經(jīng)有所規(guī)定，但可再生能源配額制度至今未能在我國(guó)全面實(shí)行。

（三）鼓勵(lì)性規(guī)定尚需完善

可再生能源從最初的研究、開(kāi)發(fā)到利用的一系列過(guò)程，均需要投入大量的人財(cái)物力，來(lái)保障一項(xiàng)可再生能源的能夠最終的利用。因此，鼓勵(lì)性措施的制定是至關(guān)重要的，應(yīng)予重視。

（四）法律責(zé)任的規(guī)定規(guī)定過(guò)于狹窄

《可再生能源法》在第七章，僅四條的篇幅對(duì)法律責(zé)任部分做出規(guī)定，其內(nèi)容缺失也是顯而易見(jiàn)的。

1、責(zé)任制裁行為方式狹窄

《可再生能源法》第28條對(duì)公務(wù)人員的三種行為做出了處罰規(guī)定：不依法作出行政許可決定的；發(fā)現(xiàn)違法行為不予查處的；有不依法履行監(jiān)督管理職責(zé)的其他行為的。①以上可概況為玩忽職守行為，但若公務(wù)人員出現(xiàn)濫用職權(quán)行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)如何處理并沒(méi)有做出明確的說(shuō)明。

2、法律責(zé)任的主體范圍狹窄

《可再生能源法》第29-30條將責(zé)任主體限定為電網(wǎng)企業(yè)、石油銷(xiāo)售企業(yè)、經(jīng)營(yíng)燃?xì)夤芫W(wǎng)、熱力管網(wǎng)的企業(yè)，僅當(dāng)這些主體不履行相應(yīng)義務(wù)時(shí)，才會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，責(zé)任的形式也是以行政處罰為主，處罰力度不夠。

二、《可再生能源法》的完善

（一）立法方面的完善

1、立法理念上明確立法的多重價(jià)值

可再生能源在立法理念上應(yīng)當(dāng)注重將能源利用、氣候保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來(lái)，以便充分的發(fā)揮可再生能源在保障能源供應(yīng)安全、應(yīng)對(duì)氣候變化和促進(jìn)緊急低碳轉(zhuǎn)型中的多重價(jià)值。

2、立法目的上強(qiáng)調(diào)防止氣候變化

氣候變化問(wèn)題是全球各國(guó)所關(guān)注的中心之一，積極尋找途徑，穩(wěn)定并控制氣候變化早已成為工作的重點(diǎn)?？稍偕茉吹那鍧嵭?、循環(huán)性，決定了我們應(yīng)當(dāng)將發(fā)展可再生能源作為應(yīng)對(duì)氣候變化的重要手段。因此，明確將應(yīng)對(duì)氣候變化作為可再生能源法的立法目的，是有著其現(xiàn)實(shí)和理論依據(jù)的。

3、提高立法層級(jí)，細(xì)化地方立法的制定

面對(duì)《可再生能源法》及配套規(guī)章立法層級(jí)低的尷尬境地，首先應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)《能源法》，為能源方面立法的體系化發(fā)展提供方向。其次要改變現(xiàn)行以“通知”、“辦法”等政策性的形式，對(duì)《可再生能源法》的配套規(guī)定的加以補(bǔ)充的模式，提高其立法層級(jí)。

《可再生能源法》地方立法應(yīng)做到因地制宜，制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，將原則性的規(guī)定具體化，提高地方立法的可操作性與執(zhí)行性。

4、健全專(zhuān)項(xiàng)立法、完善配套規(guī)章

根據(jù)風(fēng)能、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能等各類(lèi)能源的的不同特征，制定專(zhuān)項(xiàng)立法。以專(zhuān)項(xiàng)立法的形式對(duì)各個(gè)能源類(lèi)型進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定，為可再生能源的研究、開(kāi)發(fā)、利用提供法律保障，提高其可操作性，并進(jìn)一步拓寬可再生能源的發(fā)展類(lèi)型。

此外，需要盡快制定可再生能源開(kāi)發(fā)利用領(lǐng)域的配套的規(guī)章或細(xì)則，提高本法的可操作性。

（二）法律制度方面的完善

1、適度提高戰(zhàn)略目標(biāo)

可再生能源發(fā)展規(guī)劃與發(fā)展目標(biāo)是可再生能源總量目標(biāo)的具體化，具體指導(dǎo)可再生能源的開(kāi)發(fā)利用，為可再生能源總量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供保障?？稍偕茉吹陌l(fā)展目標(biāo)的設(shè)定偏低，在一定程度上制約了可再生能源發(fā)展的動(dòng)力。但我們也應(yīng)當(dāng)理智的看到，我國(guó)在可再生能源利用技術(shù)、人才、資金等方面存在的不足，不能盲目的最求高數(shù)據(jù)，要適度提高目標(biāo)水平，可在總體目標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)定后，具體細(xì)化落實(shí)到不同領(lǐng)域，如丹麥，在2012年初公布《2050年能源發(fā)展戰(zhàn)略》指出“到2050年將完全擺脫對(duì)化石能源依賴(lài)的戰(zhàn)略目標(biāo)，其中2020年化石燃料消耗將比2009年降低33%，一次能源消費(fèi)量比2006年降低4%，可再生能源在終端能源消費(fèi)中的比重超過(guò) 30%，交通領(lǐng)域可再生能源消費(fèi)比重達(dá)到10%?！雹趽?jù)此來(lái)促進(jìn)目標(biāo)的步步實(shí)現(xiàn)及不斷提高。

2、提高制度的可操作性

《可再生能源法》屬于框架性法律，其內(nèi)容規(guī)定原則性明顯。據(jù)此，對(duì)《可再生能源法》的制度規(guī)定可以細(xì)化，可借鑒德國(guó)的《可再生能源法》的規(guī)定，對(duì)涉及的技術(shù)概念進(jìn)行了界定，在法律條文對(duì)于各種可能產(chǎn)生不同理解的地方進(jìn)行具體說(shuō)明。對(duì)利益關(guān)系主體的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任進(jìn)行明確，對(duì)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化，提高可操作性。

3、增加一些重要制度的設(shè)計(jì)

①可再生能源配額制度

可再生能源配額制度，是指以法律形式對(duì)可再生能源發(fā)電在電力供應(yīng)中所占份額進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定的一整套措施。③配額制度主要解決可再生能源發(fā)電的供應(yīng)問(wèn)題，常適用于可再生能源發(fā)展的中期，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制促使發(fā)電企業(yè)減低成本。配額制度有助于保障產(chǎn)量，但在價(jià)額、電量和投資風(fēng)險(xiǎn)、收益等方面存在著不確定性。就目前的形勢(shì)來(lái)看，通過(guò)對(duì)可再生能源電力、技術(shù)發(fā)展和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀的分析，可采用配額制度與全額保障性收購(gòu)制度相結(jié)合的模式，解決可再生能源的供應(yīng)和銷(xiāo)售問(wèn)題。

②建立信息通報(bào)和信息公開(kāi)制度

信息通報(bào)和信息公開(kāi)制度，是保障和監(jiān)督《可再生能能源法》在實(shí)踐中得到更好執(zhí)行的重要制度性安排。具體到發(fā)電而言，各相關(guān)主體應(yīng)在規(guī)定的時(shí)間，按照規(guī)定內(nèi)容，對(duì)有關(guān)可再生能源電力的信息進(jìn)行通報(bào)和公開(kāi)，以此來(lái)對(duì)各方責(zé)任與義務(wù)的完成情況進(jìn)行監(jiān)督。

③建立可再生能源法的定期追蹤和評(píng)估機(jī)制

可借鑒德國(guó)《可再生能源法》的規(guī)定，對(duì)處于發(fā)展階段的可再生能源執(zhí)行情況，及時(shí)追蹤，不斷根據(jù)新形勢(shì)和新情況修訂完善可再生能源法。

（三） 完善經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施

1、完善發(fā)展基金制度

利用可再生能源發(fā)展的稅收，建立發(fā)展基金，并明確規(guī)定發(fā)展資金的補(bǔ)貼對(duì)象及范圍、標(biāo)準(zhǔn)、管理、時(shí)限等，建立并完善可再生能源財(cái)政補(bǔ)貼法律制度。

2、完善稅收優(yōu)惠政策

對(duì)可再生能源發(fā)展提供優(yōu)惠的稅收政策，針對(duì)不同主體、不同情況以及引進(jìn)可再生能源技術(shù)設(shè)備等都予以不同程度的稅收優(yōu)惠，推動(dòng)可再生能源的發(fā)展。

（四）法律責(zé)任的完善

1、拓寬法律責(zé)任處罰范圍

對(duì)公務(wù)人員的濫用職權(quán)行為類(lèi)型、刑事責(zé)任形式及處罰方式等內(nèi)容做出相關(guān)的規(guī)定，完善公務(wù)人員行為的法律責(zé)任。

2、拓寬法律責(zé)任的主體范圍

針對(duì)責(zé)任主體過(guò)窄的局面，對(duì)《可再生能源法》責(zé)任主體的規(guī)定不能僅限在電網(wǎng)企業(yè)、石油銷(xiāo)售企業(yè)、經(jīng)營(yíng)燃?xì)夤芫W(wǎng)、熱力管網(wǎng)的企業(yè)的范圍內(nèi)，應(yīng)當(dāng)予以拓寬。針對(duì)不同能源類(lèi)型的經(jīng)營(yíng)者、銷(xiāo)售者，違反本法時(shí)均應(yīng)做出相應(yīng)規(guī)定。（作者單位：石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

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[2] 李艷芳，岳小花.美國(guó)可再生能源配額制及其啟示——基于德克薩斯的經(jīng)驗(yàn)分析[J]. 清華法治論衡，2010（1）：205-209

[3] 張小鋒，張斌.德國(guó)最新《可再生能源法》及其對(duì)我國(guó)的啟示[J]，國(guó)外能源.2014（3）.

注解：

① 《可再生能源法》第28條的規(guī)定。

② 孫增芹. 完善我國(guó)可再生能源法律制度的幾點(diǎn)建議[J]. 干 旱 區(qū) 資 源 與 環(huán) 境，2013（2）.

③ 李艷芳，岳小花.美國(guó)可再生能源配額制及其啟示——基于德克薩斯的經(jīng)驗(yàn)分析[J]. 清華法治論衡，2010（1）：205-209