探究：公有公共設(shè)施致害之國家賠償責(zé)任的回歸

鞏亮

摘 要：公有公共設(shè)施致害的國家賠償責(zé)任仍是我國法律領(lǐng)域的一項空白，是否將其納入國家賠償法的調(diào)整范圍在學(xué)界也存在很大爭議。在我國，公有公共設(shè)施致害賠償不管是在制度設(shè)計上還是司法實踐中，都作為一般民事侵權(quán)問題進行處理。本文將從公有公共設(shè)施的含義出發(fā)，對我國當前這一制度設(shè)計進行剖析與反思，最后提出自己的觀點。

關(guān)鍵詞：公有公共設(shè)施；致害賠償；民事賠償；國家賠償

隨著服務(wù)型政府的建立，越來越多的公有公共設(shè)施正不斷地進入我們的生活，但危險亦隨之而來，其在設(shè)置及管理方面不可避免地會對人們的合法權(quán)益造成損害，而正確界定公有公共設(shè)施致害賠償?shù)膰邑?zé)任性質(zhì)，實現(xiàn)其公法責(zé)任制度的真正回歸，對于公民權(quán)利的保障具有十分重要的意義。

一、公有公共設(shè)施致害的含義

公有公共設(shè)施這一概念源于我國臺灣地區(qū)的“國家賠償法”，學(xué)術(shù)界對公有公共設(shè)施的含義也沒有統(tǒng)一的界定，但我國通說認為：公有公共設(shè)施指由行政機關(guān)或其特許的公務(wù)法人設(shè)置或管理，供公共使用的設(shè)施，包括公路、鐵路、橋梁、下水道、車站、機場、煤氣供應(yīng)站等。本文中“公有公共設(shè)施”一詞將采用上述含義，而公有公共設(shè)施致害是指由于公有公共設(shè)施在設(shè)置或管理等方面存在瑕疵，致使用者的人身和財產(chǎn)受到損害。

二、學(xué)術(shù)界的理論紛爭及我國目前的立法現(xiàn)狀

（一）目前存在的分歧

現(xiàn)代各國一般都將公有公共設(shè)施致害納入國家賠償法的調(diào)整范圍，但我國學(xué)界與實務(wù)界對此仍有分歧，主要意見有以下三種：

第一種意見是否定說，主要理由是：我國對公有公共設(shè)施的管理已趨企業(yè)化，公有公共設(shè)施因設(shè)置或管理瑕疵而造成的損害，不屬于違法行使國家職權(quán)的問題，應(yīng)由民法規(guī)范調(diào)整，國家不負賠償責(zé)任；①現(xiàn)代國家賠償沒有國定強制執(zhí)行程序，不利于受害人權(quán)利的實現(xiàn)，而采用民事賠償?shù)姆绞?，程序上更有保障?/p>

第二種意見是肯定說，主要理由是：政企分離使政府和企業(yè)的財產(chǎn)劃分更加清晰，但在管理和經(jīng)營上還存在著交叉，這樣就使得一些公共設(shè)施致害賠償案件中所有人和管理經(jīng)營權(quán)人相互推諉，最終導(dǎo)致無人賠償?shù)慕Y(jié)果。

第三種意見是折中說，其中又分為兩種。一種認為，公共設(shè)施致害賠償應(yīng)區(qū)分不同情況，屬國有企事業(yè)單位設(shè)置或管理的，由該單位承擔(dān)賠償責(zé)任；屬國家機關(guān)設(shè)置或管理的，由國家承擔(dān)賠償責(zé)任；沒有特定主管部門的公共設(shè)施致害，由國家承擔(dān)賠償責(zé)任。另一種折中說認為，公共設(shè)施致害的賠償問題，無論是由侵權(quán)責(zé)任法還是由國家賠償作規(guī)定都是可以的，關(guān)鍵是要在法律上予以明確，不能留有空白。

（二）目前我國對公有公共設(shè)施致害的規(guī)定

在我國目前的立法規(guī)定與司法實踐中，公有公共設(shè)施致害賠償?shù)闹饕梢罁?jù)是《民法通則》第126條和《最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第16條，其中后者又對《民法通則》第126條作了補充說明，2010年新修訂的《國家賠償法》終未采納之前修改稿中的意見，仍將公有公共設(shè)施致害排除于國家賠償之外。

可見，在我國，公有公共設(shè)施致害賠償不論是在制度設(shè)計上還是在司法實踐中，都是作為一般民事侵權(quán)問題處理的，采用過錯推定責(zé)任，一般由設(shè)施的直接管理機關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任。

（三）對現(xiàn)行制度的反思

公有公共設(shè)施致害賠償一直被遺忘和游離于國家賠償責(zé)任之外，除了上述提到的否定說所持理由外，透過立法亦步亦趨的態(tài)度，我們可以窺視制度設(shè)計背后的思辨：

第一，公有公共設(shè)施致害與其他因行使國家權(quán)力而產(chǎn)生的侵權(quán)行為有著本質(zhì)的不同，“政企分離歸還了國有企事業(yè)單位作為市場主體的本質(zhì)，民事主體的性質(zhì)更加明顯，其行為也因此被認為是民事行為?！雹?/p>

第二，如果將所有公有公共設(shè)施因設(shè)置、管理上的缺陷所造成的損害賠償都納入國家賠償責(zé)任的范疇，不僅將使國家賠償范圍無限擴大，使國家背上巨大的負擔(dān)，也會違背經(jīng)濟體制改革的初衷，難以實現(xiàn)政企分離的目標③。

第三，按照民事訴訟程序，能給受害人較周詳?shù)谋Ｗo，不僅有物質(zhì)損害賠償，還有精神損害賠償，更重要的是，其有規(guī)定的強制執(zhí)行程序作為權(quán)利實現(xiàn)的保障。

三、將公有公共設(shè)施致害納入國家賠償?shù)睦碛?/p>

當下的制度不管是從理論上還是司法實踐上都難以給予受害人及時、充分的救濟，對此，有學(xué)者指出可以通過修改或解釋《民法通則》相關(guān)規(guī)定等方式來適應(yīng)現(xiàn)實的需要，但筆者認為還是應(yīng)當將公有公共設(shè)施致害賠償納入《國家賠償法》的調(diào)整范圍更為可取。

（一）公有公共設(shè)施致害國家賠償?shù)睦碚摽尚行?/p>

第一，從法律性質(zhì)上看，公有公共設(shè)施的管理者與利用者（直接利用者）之間是行政法律關(guān)系，將本應(yīng)由國家承擔(dān)的公法責(zé)任“遁入私法”適用民法處理，會混淆公法和私法的調(diào)整范圍，因此將基于行政法律關(guān)系所產(chǎn)生的公有公共設(shè)施致害賠償納入公法賠償?shù)囊?guī)則體系似乎更合邏輯。

第二，公有公共設(shè)施的范圍相當廣泛，而《民法通則》第126條的規(guī)定不能涵蓋所有公有公共設(shè)施致害類型，即使通過修改和解釋可以解決這一問題，但由于在歸責(zé)原則、風(fēng)險負擔(dān)等方面與一般民事侵權(quán)存在較大差異，受害人在舉證責(zé)任和獲得賠償?shù)谋ＷC性上仍處于明顯不利地位。

（二）公有公共設(shè)施致害國家賠償?shù)默F(xiàn)實可行性

第一，隨著我國綜合國力不斷增強，在一定范圍內(nèi)對公共設(shè)施致害所造成的損害予以賠償是完全有能力的。

第二，現(xiàn)代經(jīng)濟體制改革不斷深入，許多公共設(shè)施開始變成“私有公共設(shè)施”，需要納入國家賠償范圍的公共設(shè)施比以往減少了許多。

因此，我們的主張既不會違背政企分離的經(jīng)濟體制改革的目標，也不會因公有公共設(shè)施致害范圍過廣而使國家背上過重的負擔(dān)。

第二，《國家賠償法》的修改為公有公共設(shè)施致害納入國家賠償提供了制度空間。新法第2條刪除了“違法”二字，淡化了單一的違法原則，確立了多元化的歸則體系；此外，可賠范圍從起初的物質(zhì)賠償逐步地擴大到精神損害賠償。此次的修改為公有公共設(shè)施致害納入國家賠償法提供了空間。

綜上所述，將公有公共設(shè)施致害賠償責(zé)任回歸到國家賠償?shù)墓ㄘ?zé)任體系，不僅符合公有公共設(shè)施致害賠償?shù)墓ㄘ?zé)任性質(zhì)，而且能真正實現(xiàn)對受損權(quán)利的有力救濟。希望立法機關(guān)能充分考慮并在法律層面上盡快予以認可和完善，并使其體系化，以實現(xiàn)該制度的真正回歸。（作者單位：西北政法大學(xué)）

參考文獻：

[1] 馬懷德.行政賠償?shù)姆秶鶾J]，江海學(xué)刊，1994（5）：4.

[2] 梁慧星.《民法總論》，法制出版社，1994年版，第69頁。

[3] 江平.《民法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社，2000年版，第213頁。

注釋：

① 馬懷德：《行政賠償?shù)姆秶罚d《江海學(xué)刊》1994年第5期

② 梁慧星：《民法總論》，法制出版社，1994年，第69頁

③ 江平：《民法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社，2000年版，第213頁