關(guān)于高校內(nèi)部控制制度的思考

馬臺潮

隨著近年來教育體制改革的不斷深入，高等院校不斷擴(kuò)大招生規(guī)模，財(cái)力逐年增加，在從事教學(xué)科研活動(dòng)的同時(shí)，高校成立資產(chǎn)公司開展對外投資、合作經(jīng)營、收藏藏品、創(chuàng)立自主品牌等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。高校的預(yù)算資金不斷擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)已經(jīng)涉及到教學(xué)科研、物資采購、基本建設(shè)、后勤保障、產(chǎn)品設(shè)計(jì)、品牌創(chuàng)立等各個(gè)方面。要使大量的資金流健康和高效地進(jìn)行，靠人為的一筆筆控制已無心無力，需要建立完善的內(nèi)部控制制度來規(guī)范。但是，我國高校的內(nèi)部控制制度現(xiàn)在還不夠健全，或有了制度也沒有得到執(zhí)行，屢屢出現(xiàn)一些經(jīng)濟(jì)的問題，管理混亂帶來的損失浪費(fèi)也不少。這些問題的根源在于沒有建立健全完善的內(nèi)部控制制度。

高校內(nèi)部控制制度是指高校為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序等一系列控制措施，對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防和控制，來合理保證高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)產(chǎn)信息真實(shí)完整，有效預(yù)防舞弊和腐敗，提高公共活動(dòng)的效率和效果。

一、高校內(nèi)部控制的基本目標(biāo)

（一）規(guī)范高校會計(jì)行為，保證會計(jì)資料真實(shí)、完整。保證會計(jì)資料真實(shí)、完整是會計(jì)最基本要求，而完善的單位內(nèi)部控制制度則為其提供了有效保證。

（二）堵塞漏洞、消除隱患，防止并及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正錯(cuò)誤及舞弊行為，保護(hù)高校資產(chǎn)的安全、完整。近年來高校各種重大經(jīng)濟(jì)案件屢屢曝光，涉案數(shù)量和金額均觸目驚心。通過分析可以看出，其中共同的一個(gè)原因就是高校缺乏有效的內(nèi)部控制制度，內(nèi)控制度或不完善、或形同虛設(shè)，沒有很好地遵循，導(dǎo)致內(nèi)控制度沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。部分院校組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，領(lǐng)導(dǎo)缺乏權(quán)利制衡與約束機(jī)制，權(quán)力不透明，內(nèi)部監(jiān)督不到位，導(dǎo)致違法違紀(jì)事件發(fā)生，給國家資產(chǎn)造成重大損失。這一切都在提醒我們：只有重視內(nèi)控制度，實(shí)施有效監(jiān)督，才能真正預(yù)防和治理腐敗，保障高效資產(chǎn)的安全、完整。

（三）確保國家有關(guān)法律法規(guī)和單位內(nèi)部規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行，建立健全內(nèi)部控制制度，明確各個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的流程，使教工明確各個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的步驟與要求，有章可依，公開公平，確保學(xué)校教學(xué)科研工作健康有序高效開展。

（四）保證高校能及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)并控制風(fēng)險(xiǎn)。過去在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，高校規(guī)模小，單純依靠財(cái)政撥款來維持，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)簡單，沒有什么風(fēng)險(xiǎn)意識，沒有風(fēng)險(xiǎn)管理與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制概念。近年來高校的財(cái)務(wù)活動(dòng)越來越復(fù)雜，每年的財(cái)務(wù)預(yù)算收支規(guī)模越來越大，高校已基本處在不斷變化的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)加大。為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，各種風(fēng)險(xiǎn)程度需要進(jìn)行全面評估，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)控制。當(dāng)前，高校的風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在學(xué)校的教學(xué)科研、物資采購、基本建設(shè)、后勤保障、產(chǎn)品設(shè)計(jì)、品牌創(chuàng)立各個(gè)方面。高校應(yīng)針對各個(gè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)，建立標(biāo)準(zhǔn)化的風(fēng)險(xiǎn)控制系統(tǒng)，通過風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、識別、評估、分析、報(bào)告等內(nèi)部控制制度，規(guī)避和防范高校經(jīng)營管理風(fēng)險(xiǎn)。

二、高校內(nèi)部控制存在的問題

（一）風(fēng)險(xiǎn)意識薄弱，內(nèi)控意識不強(qiáng)

高校經(jīng)過這十年的發(fā)展，無論是招生人數(shù)，還是校園規(guī)模，已是非以前能比擬。但教學(xué)經(jīng)費(fèi)、科研經(jīng)費(fèi)和其他經(jīng)費(fèi)撥款仍然是高校的主要收入來源之一，有些高校領(lǐng)導(dǎo)仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的思維，認(rèn)為高校財(cái)務(wù)只要按規(guī)定編好預(yù)算、取得和使用資金就可以了，弱化資金管理。對內(nèi)控制度的重要性認(rèn)識不足，不能夠建立起完善有效的內(nèi)控制度并有效運(yùn)行，必然阻礙高校全面發(fā)展。目前高校的財(cái)務(wù)工作人員，有編制內(nèi)的，有聘用的，還有是借用的，來源不一，利益不一，缺乏培訓(xùn)，沒有很強(qiáng)的責(zé)任心，沒有很強(qiáng)的內(nèi)控意識，缺乏應(yīng)有的風(fēng)險(xiǎn)防范意識。

（二）內(nèi)控制度不完善，預(yù)算控制薄弱

隨著經(jīng)濟(jì)體制和教育體制的不斷改革，國家持續(xù)加大高校財(cái)政撥款，高校自主權(quán)增大，對外投資、合作經(jīng)營、資產(chǎn)公司等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益活躍，但內(nèi)控制度并沒有滲透到各個(gè)環(huán)節(jié)，不相容職務(wù)未分離和互相牽制。如高校對外投資時(shí)，項(xiàng)目的可行性分析、審批、執(zhí)行、決算和審計(jì)等沒有進(jìn)行有效的分離控制，造成投資的回報(bào)率低，甚至可能給高校造成損失。

高校目前都實(shí)行預(yù)算管理并取得一定成果，但預(yù)算管理薄弱。高校的預(yù)算基本以上年的預(yù)算為基礎(chǔ)編制，對于預(yù)算的執(zhí)行績效考慮甚微。項(xiàng)目不夠細(xì)化，執(zhí)行預(yù)算難度較大。常常出現(xiàn)預(yù)算調(diào)整追加問題，預(yù)算約束能力大幅降低。

（三）資產(chǎn)管理混亂

近年來，高校為了保持學(xué)科的先進(jìn)性，吸引優(yōu)秀生源，紛紛擴(kuò)建校園，新建實(shí)驗(yàn)室，購置設(shè)備，資產(chǎn)規(guī)模日益龐大。在資金管理上，目前高校都實(shí)行了全面預(yù)算管理，并取得一定成果。高校在資產(chǎn)管理上則管理制度尚不完善，如缺乏資產(chǎn)購置審批制度，資產(chǎn)日常管理制度，資產(chǎn)盤點(diǎn)制度及資產(chǎn)管理績效考評制度等，造成資產(chǎn)重復(fù)購置、疏于管理等。從資產(chǎn)的物流鏈來看，資產(chǎn)進(jìn)行政府集中采購后的驗(yàn)收、保管、使用、維護(hù)等方面缺乏監(jiān)管：驗(yàn)收往往是保管人簽個(gè)字，沒有組織相關(guān)專業(yè)人才進(jìn)行鑒定驗(yàn)收；保管使用人雖有登記，但其變更或辭職后，管理的資產(chǎn)沒有移交變更，使管理缺失；現(xiàn)資產(chǎn)的專業(yè)化程度高，缺乏維修保養(yǎng)專業(yè)人才，保養(yǎng)、維護(hù)不到位，從而縮短了資產(chǎn)的使用壽命。對固定資產(chǎn)的管理，有的還存在賬務(wù)不健全或賬實(shí)不一的現(xiàn)象，如高校的房屋產(chǎn)權(quán)等由于工程驗(yàn)收等原因沒法及時(shí)確認(rèn)；接受捐贈(zèng)等資產(chǎn)因?yàn)樽鲀r(jià)等原因沒有及時(shí)確認(rèn)入賬；沒有使用與轉(zhuǎn)讓價(jià)值的國有資產(chǎn)沒有及時(shí)報(bào)廢等。

（四）內(nèi)部監(jiān)管不到位

許多高校設(shè)有內(nèi)部審計(jì)部門，但沒有很好地發(fā)揮監(jiān)管作用。有的是與紀(jì)律檢查部門共同設(shè)置，人力有限，其審計(jì)的范圍局限于基建工程項(xiàng)目審計(jì)、部門領(lǐng)導(dǎo)人離任審計(jì)等，對高校的教學(xué)經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)審計(jì)較少。對重大的投資等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)沒有有效的連續(xù)監(jiān)督，對于內(nèi)部控制系統(tǒng)的運(yùn)行效果和質(zhì)量的審計(jì)測試與評價(jià)更是沒有涉及，故沒有發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)對內(nèi)控應(yīng)有的作用。

三、加強(qiáng)高校內(nèi)部控制的幾點(diǎn)建議

（一）加強(qiáng)宣傳，提高內(nèi)控意識

加強(qiáng)宣傳， 提高管理層對內(nèi)控重要性的認(rèn)識。經(jīng)常通過展覽、報(bào)告、講座等多種形式的活動(dòng)提醒領(lǐng)導(dǎo)干部對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的警覺，使其了解內(nèi)控制度的作用與重要性，提高其對內(nèi)控制度建設(shè)與執(zhí)行的重視。只有高校領(lǐng)導(dǎo)層認(rèn)識到建立并實(shí)施和完善內(nèi)部控制制度是管理層的主要職責(zé)之一，至上而下推動(dòng)內(nèi)控制度的建設(shè)，直至整個(gè)高校全員參與，才能真正建立健全、有效的內(nèi)控制度。對符合一定條件的高校，要設(shè)專門的總會計(jì)師，在重大的經(jīng)濟(jì)決策過程中發(fā)揮應(yīng)有的作用。承擔(dān)內(nèi)部控制監(jiān)督職責(zé)的高校財(cái)會人員，統(tǒng)一招聘，加強(qiáng)加大內(nèi)部控制規(guī)范的培訓(xùn)力度，提高職業(yè)道德修養(yǎng)與專業(yè)素質(zhì)，增強(qiáng)工作責(zé)任心和使命感，使內(nèi)控制度能夠在每一個(gè)控制步驟更好地貫徹落實(shí)。

（二）科學(xué)設(shè)置，實(shí)行全面預(yù)算管理

在不相容職務(wù)控制上，高校必須堅(jiān)持做到不形容職務(wù)的形式分離與實(shí)質(zhì)分離，即單獨(dú)一個(gè)人或一個(gè)部門對任何一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)無完全的處理權(quán)，形成互相制衡。組織機(jī)構(gòu)之間要能互相控制，縱向上，要形成上級監(jiān)督下級，下級牽制上級，各有顧忌；橫向上，使一個(gè)部門的活動(dòng)受另一個(gè)部門的牽制，相互制約。

實(shí)行全面預(yù)算管理，加強(qiáng)預(yù)算的編制、執(zhí)行、分析、調(diào)整、決算編報(bào)、績效評價(jià)等環(huán)節(jié)的管理。根據(jù)客觀環(huán)境的變動(dòng)，及時(shí)調(diào)整預(yù)算，使預(yù)算編制恰當(dāng)、科學(xué)、及時(shí)、高效準(zhǔn)確，能適應(yīng)高校的發(fā)展需要。資金的使用應(yīng)該嚴(yán)格按照預(yù)算來進(jìn)行，有效做到收支兩條線。要加強(qiáng)決算管理，確保決算真實(shí)、完整、準(zhǔn)確并能分析利用指導(dǎo)預(yù)算的編制。

（三）加強(qiáng)資產(chǎn)管理

高校應(yīng)該按照《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，建立健全資產(chǎn)管理制度和流程，建立包括一系列的制度（資產(chǎn)購置審批制度，資產(chǎn)日常管理制度，資產(chǎn)盤點(diǎn)制度及資產(chǎn)管理績效考評制度等）和總院級、院級（部門級）資產(chǎn)管理員崗位責(zé)任制，加強(qiáng)資產(chǎn)安全檢查和績效考核，達(dá)到有效使用的目的。把資產(chǎn)管理納入全面預(yù)算管理的范圍，增量資產(chǎn)的配置應(yīng)當(dāng)建立在存量資產(chǎn)總量的使用與分析上，以存量資產(chǎn)制約增量預(yù)算，提高資金使用效率。行政事業(yè)會計(jì)制度明確規(guī)定“固定資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行清查盤點(diǎn)，每年至少盤點(diǎn)一次”，總院級資產(chǎn)管理員應(yīng)每年對高校資產(chǎn)全面盤點(diǎn)一次，以保證資產(chǎn)賬實(shí)相符。對于房產(chǎn)、捐贈(zèng)的資產(chǎn)要及時(shí)入賬，同時(shí)督促指導(dǎo)各學(xué)院、各部門資產(chǎn)管理員對資產(chǎn)進(jìn)行驗(yàn)收、登記、建賬、保養(yǎng)。

（四）增強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)功能

內(nèi)部審計(jì)是高校強(qiáng)化內(nèi)部控制制度有效實(shí)施的的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有了審計(jì)的有效監(jiān)督與反饋，才能使內(nèi)控制度落到實(shí)處，并得到不斷完善與發(fā)展。內(nèi)部審計(jì)要對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)督與檢查，運(yùn)用抽查、穿行測試等對內(nèi)部控制系統(tǒng)的運(yùn)行效果和質(zhì)量進(jìn)行審計(jì)測試與評價(jià)，及時(shí)反饋制度執(zhí)行結(jié)果的信息并提出改進(jìn)意見，使內(nèi)部審計(jì)逐步向風(fēng)險(xiǎn)防范、價(jià)值增加、管理促進(jìn)的服務(wù)與管理型轉(zhuǎn)變，并將其列為內(nèi)部審計(jì)工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。必要時(shí)可以借用社會力量，如委托會計(jì)事務(wù)所等，來加強(qiáng)審計(jì)的監(jiān)督、服務(wù)功能。（作者單位：中國美術(shù)學(xué)院）

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