洋浦推進(jìn)購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐

文/ 張德昌

（作者系海南省洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)工委委員、編辦主任）

海南省洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)成立之初，按照“小政府大服務(wù)”模式設(shè)計(jì)，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，人員扁平管理，現(xiàn)有10個(gè)行政部門，承擔(dān)著地方政府的全部職能。隨著洋浦開(kāi)發(fā)建設(shè)的深入，經(jīng)濟(jì)在飛速發(fā)展。與洋浦建設(shè)之初相比，管理面積由原來(lái)的30平方公里擴(kuò)大到120平方公里，GDP增長(zhǎng)了60倍，工業(yè)總產(chǎn)值增長(zhǎng)了3633倍，港口吞吐量增長(zhǎng)了60倍。經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的范圍不斷拓展，政府服務(wù)的精細(xì)化程度越來(lái)越高，一人多崗現(xiàn)象突出，工作人員工作壓力較大。

針對(duì)洋浦的現(xiàn)狀，目前向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)主要采取合同制方式，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)及相關(guān)部門與社會(huì)組織或個(gè)人簽訂服務(wù)合同或勞動(dòng)合同，社會(huì)組織或個(gè)人負(fù)責(zé)承擔(dān)合同所規(guī)定的特定的服務(wù)項(xiàng)目，根據(jù)合同的有關(guān)約定，政府向社會(huì)組織或個(gè)人支付一定的費(fèi)用。根據(jù)涉及范圍的不同，主要有以下三種形式。

一是社會(huì)組織服務(wù)外包。洋浦醫(yī)院管理和服務(wù)由省醫(yī)院進(jìn)行承包、洋浦第一幼兒園由海口國(guó)科園集團(tuán)進(jìn)行委托管理，辦公場(chǎng)所物業(yè)管理、機(jī)關(guān)事業(yè)單位保安服務(wù)、車隊(duì)運(yùn)輸服務(wù)、機(jī)關(guān)食堂等一些基礎(chǔ)保障事務(wù)實(shí)行社會(huì)組織服務(wù)外包形式。管委會(huì)相關(guān)部門與社會(huì)組織（企業(yè)、公司）簽訂勞動(dòng)服務(wù)合同，按照合同約定提供服務(wù)，管委會(huì)財(cái)政進(jìn)行承包，資金統(tǒng)一支付。

二是合同制臨聘工作人員。一是在機(jī)關(guān)事業(yè)單位積極開(kāi)發(fā)公益性崗位，通過(guò)就業(yè)局統(tǒng)一招聘簽訂合同的方式，相繼為機(jī)關(guān)事業(yè)單位聘用公益性崗位426人。二是各職能局辦臨時(shí)聘用了招商專員、業(yè)務(wù)會(huì)計(jì)、公安協(xié)勤、綜合執(zhí)法、食品藥品監(jiān)督、工會(huì)服務(wù)等人員386人，主要從事機(jī)關(guān)事業(yè)單位印刷會(huì)務(wù)、材料報(bào)送，數(shù)據(jù)錄入、協(xié)助處理部分業(yè)務(wù)和基層服務(wù)等事務(wù)。

三是特殊業(yè)務(wù)聘用專家。各職能局辦在自己所轄業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，對(duì)于部門專業(yè)性較強(qiáng)的特殊業(yè)務(wù)，實(shí)行聘用專家制度。比如經(jīng)濟(jì)發(fā)展局特種設(shè)備年審檢查，園林辦公室道路景觀設(shè)計(jì)，安全監(jiān)督局園區(qū)安全生產(chǎn)隱患排查治理、企業(yè)安全生產(chǎn)目標(biāo)責(zé)任書年終考核、生產(chǎn)安全事故調(diào)查等均采取這一方式進(jìn)行。

對(duì)比管委會(huì)直接提供公共服務(wù)，向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)所花費(fèi)的財(cái)政成本更少，供給效率更高。以洋浦安監(jiān)局為例，要解決區(qū)內(nèi)企業(yè)的安全生產(chǎn)隱患排查治理、對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)目標(biāo)責(zé)任書年終考核、參與生產(chǎn)安全事故調(diào)查等問(wèn)題，每年支付的專家組聘用費(fèi)用大約10萬(wàn)元，如果我們直接引進(jìn)4名知名專家，每年工資福利、住房、用車、餐飲補(bǔ)助等一系列費(fèi)用的總和將超過(guò)120萬(wàn)。同時(shí)，聘用臨聘人員參與基礎(chǔ)性工作，能夠提升園區(qū)的服務(wù)質(zhì)量。針對(duì)特殊業(yè)務(wù)，聘用專家，一定程度上彌補(bǔ)了專業(yè)人才的匱乏，促進(jìn)了管委會(huì)服務(wù)質(zhì)量的提升。

雖然，洋浦管委會(huì)在購(gòu)買公共服務(wù)方面進(jìn)行了一些探索，但整體而言，還處于起步階段。

一是購(gòu)買對(duì)象范圍狹窄。目前，洋浦能夠提供社會(huì)服務(wù)的獨(dú)立組織不多，幾乎沒(méi)有具有一定資質(zhì)、能夠獨(dú)立承接公共服務(wù)項(xiàng)目的專業(yè)組織，所以目前購(gòu)買公共服務(wù)仍是直接委托下屬的社會(huì)組織，直接向獨(dú)立專業(yè)組織購(gòu)買的很少。

二是購(gòu)買程序不夠規(guī)范。洋浦雖在臨聘人員、職工食堂、車隊(duì)服務(wù)等管理上有單項(xiàng)要求，但是尚沒(méi)有制定統(tǒng)一的規(guī)范，有的直接面向個(gè)人簽訂勞動(dòng)合同，有的是與社會(huì)組織簽訂的服務(wù)合同。購(gòu)買程序的不規(guī)范嚴(yán)重阻礙了外部監(jiān)督機(jī)制的建立，也不利于公共服務(wù)供給主體多元化的形成。

三是購(gòu)買過(guò)程缺乏競(jìng)爭(zhēng)性。管委會(huì)各部門采購(gòu)所需費(fèi)用已列為專項(xiàng)資金，但并沒(méi)有將管委會(huì)各部門所需購(gòu)買公共服務(wù)數(shù)量、內(nèi)容以及具體要求向社會(huì)公布，不利于社會(huì)組織對(duì)相關(guān)信息的了解，不利于公平競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)的形成；雖然管委會(huì)在綜合執(zhí)法隊(duì)員、公益性崗位、公安協(xié)勤等人員招聘時(shí)采取了公開(kāi)招聘的辦法進(jìn)行，但是對(duì)于物業(yè)管理、職工食堂、醫(yī)院管理和服務(wù)委托、特殊行業(yè)專家聘請(qǐng)等大量的基礎(chǔ)服務(wù)購(gòu)買方面尚沒(méi)有通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式來(lái)選擇公共服務(wù)的承接者。

四是監(jiān)督機(jī)制尚不完善。確定公共服務(wù)承接者之后，監(jiān)督檢查工作主要由承接者自行負(fù)責(zé)，僅僅在出現(xiàn)服務(wù)情況不良的情況下，不再續(xù)聘并重新選擇承接者。各部門尚未對(duì)合同履行情況進(jìn)行實(shí)時(shí)追蹤，也沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)管。

五是臨聘人員面臨風(fēng)險(xiǎn)。同工不同酬等問(wèn)題日漸凸顯，如公安局聯(lián)防隊(duì)員等部分臨聘人員曾因?yàn)樘岣叽?、解決身份等問(wèn)題發(fā)生集體上訪事件。能否解決好臨聘人員問(wèn)題是決定洋浦管委會(huì)進(jìn)一步增加臨聘人員、擴(kuò)大公共服務(wù)購(gòu)買力度的重要影響因素之一。

針對(duì)上述問(wèn)題，進(jìn)一步推動(dòng)政府向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)，洋浦尚需從三個(gè)方面做出努力。

一是管委會(huì)要明確自身的角色和責(zé)任，確保公共服務(wù)的服務(wù)質(zhì)量。包括制定科學(xué)合理的服務(wù)規(guī)則和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定各方在公共服務(wù)外包當(dāng)中的職責(zé)和角色；根據(jù)服務(wù)規(guī)則和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織提供服務(wù)的全程有效監(jiān)管和階段性評(píng)估，確保承接者可以提供預(yù)期的公共服務(wù)；及時(shí)處理公共服務(wù)購(gòu)買過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，追究相關(guān)方的責(zé)任；根據(jù)承接者提供服務(wù)的評(píng)估結(jié)果，公開(kāi)透明的選擇公共服務(wù)承接者。

二是立足合同契約，構(gòu)建制度體系。建立更加明確的管委會(huì)、社會(huì)組織雙方契約，明確責(zé)任關(guān)系。管委會(huì)主要負(fù)責(zé)制定政策、確定公共服務(wù)購(gòu)買的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)價(jià)監(jiān)督。社會(huì)組織主要義務(wù)是根據(jù)契約提供公共服務(wù)；逐步減少臨聘人員直接招聘，擴(kuò)大管委會(huì)向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的范圍；適時(shí)制定管委會(huì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位購(gòu)買公共服務(wù)的規(guī)定，明確購(gòu)買公共服務(wù)的范圍，購(gòu)買流程和方式，承接方的標(biāo)準(zhǔn)和要求，所提供服務(wù)的結(jié)果評(píng)估和監(jiān)管，服務(wù)費(fèi)用的支付方式等相關(guān)內(nèi)容。同時(shí)要制定和完善特殊行業(yè)專家聘用制度、公益性崗位招聘和管理制度、警務(wù)協(xié)勤人員招聘和管理制度、公共物業(yè)服務(wù)制度、職工食堂運(yùn)行和管理制度、機(jī)關(guān)事業(yè)單位車輛管理和使用制度等一系列專項(xiàng)制度、實(shí)施細(xì)則和配套措施，及時(shí)建立管委會(huì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位購(gòu)買公共服務(wù)對(duì)外公示制度和公開(kāi)招聘招標(biāo)制度，不斷提升購(gòu)買公共服務(wù)的監(jiān)管水平和服務(wù)質(zhì)量。

三是健全購(gòu)買流程，實(shí)現(xiàn)公開(kāi)透明。明確購(gòu)買流程，才能更加有效規(guī)范機(jī)關(guān)事業(yè)單位購(gòu)買服務(wù)的行為。制定并公開(kāi)洋浦管委會(huì)年度購(gòu)買公共服務(wù)計(jì)劃；根據(jù)規(guī)定制定相關(guān)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和承接者基本條件；面向社會(huì)公示購(gòu)買計(jì)劃、標(biāo)準(zhǔn)和條件，進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)；確定各項(xiàng)公共服務(wù)的承接者，并簽訂購(gòu)買契約，明確相關(guān)要求和費(fèi)用支付方式；進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估，及時(shí)糾正存在問(wèn)題，確保提供服務(wù)質(zhì)量；對(duì)提供服務(wù)進(jìn)行評(píng)估，按照契約進(jìn)行階段性支付。