政府向社會力量購買公共服務(wù)與從事公益服務(wù)事業(yè)單位改革的銜接

文/ 李 強

（作者系江蘇省編辦事業(yè)機構(gòu)編制處副處長）

2011年3月和2013年9月，國家相繼印發(fā)了分類推進(jìn)事業(yè)單位改革、政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見。目前，這兩項改革正在全國范圍內(nèi)穩(wěn)步推進(jìn)。那么，政府向社會力量購買公共服務(wù)與從事公益服務(wù)事業(yè)單位改革之間存在何種關(guān)聯(lián)，實踐中如何加強這兩項改革的統(tǒng)籌銜接，就成為亟待研究解決的問題。

一、政府向社會力量購買公共服務(wù)對從事公益服務(wù)事業(yè)單位改革提出了挑戰(zhàn)

政府向社會力量購買公共服務(wù)，就是通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接向社會提供的一部分公共服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量來承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用。而從事公益服務(wù)事業(yè)單位改革要緊緊圍繞強化事業(yè)單位公益屬性這一目標(biāo)，通過理順體制、完善機制、健全制度，激發(fā)事業(yè)單位生機與活力，不斷提高公益服務(wù)水平和效率。由此，政府向社會力量購買公共服務(wù)和從事公益服務(wù)事業(yè)單位改革之間存在明顯的區(qū)別。

（一）從模式來看

提供公共服務(wù)是政府的基本職責(zé)，但這不意味著政府一定要設(shè)立公共機構(gòu)來提供公共服務(wù)，公共服務(wù)提供主體可以多元化，提供方式也可以多樣化。這也是推行政府向社會力量購買公共服務(wù)的前提和基礎(chǔ)。并且，由于社會力量獨立決策、獨立運作、權(quán)責(zé)一致，與政府設(shè)立的公共機構(gòu)相比，提供公共服務(wù)的成本更低、效率更高、活力更強。因此，政府向社會力量購買公共服務(wù)，即政府提供資金、社會組織承接服務(wù)、合同關(guān)系實現(xiàn)特定公共服務(wù)目標(biāo)的機制，實質(zhì)上是公共服務(wù)的契約化提供模式。

而從事公益服務(wù)事業(yè)單位改革是以事業(yè)單位分類改革為基礎(chǔ)，目的是要構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、事業(yè)單位為主要載體、市場和社會力量廣泛參與的新型公共服務(wù)體系，這實際上是事業(yè)單位改革的公共化戰(zhàn)略。由于事業(yè)單位是國家機關(guān)或其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的公益服務(wù)機構(gòu)，與政府存在隸屬關(guān)系，人財物等資源以及業(yè)務(wù)活動受到政府及其部門的控制，屬于國家體系的重要組成部分，因此，政府通過事業(yè)單位這一載體提供公益服務(wù)的做法，本質(zhì)上仍然屬于政府生產(chǎn)而非政府購買公共服務(wù)。

（二）從對象來看

承接政府購買公共服務(wù)的主體包括依法在民政部門登記成立或經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會組織，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機構(gòu)等社會力量。從發(fā)達(dá)國家做法經(jīng)驗看，民辦非企業(yè)單位、社會團(tuán)體等非營利組織是承接政府購買公共服務(wù)的重要主體。而從事公益服務(wù)事業(yè)單位改革，首先要通過分類改革將承擔(dān)行政職能事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位分離出去，分類后，只有那些從事公益服務(wù)的事業(yè)單位才能留在事業(yè)單位序列，并根據(jù)職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對象和資源配置方式等情況作進(jìn)一步細(xì)分。由于均從事公益服務(wù)且都需要財政的支持，在公益服務(wù)需求、政府財力等資源有限的情況下，社會組織和事業(yè)單位之間可能會存在競爭各種資源的問題。并且，由于事業(yè)單位與政府聯(lián)系密切，因此，在那些事業(yè)單位已占據(jù)絕對地位的公益服務(wù)領(lǐng)域，社會組織不僅進(jìn)入難，即使進(jìn)入，也很難與事業(yè)單位公平競爭。

二、政府向社會力量購買公共服務(wù)與從事公益服務(wù)事業(yè)單位改革的內(nèi)在統(tǒng)一

政府向社會力量購買公共服務(wù)雖然與從事公益服務(wù)事業(yè)單位改革之間存在差異，但這兩項改革是緊密相連的，兩者統(tǒng)一于促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展這一共同目標(biāo)和我國處于轉(zhuǎn)型期這一特殊國情。

（一）從共同目標(biāo)來看

促進(jìn)公益事業(yè)更好更快發(fā)展，不斷滿足人民群眾日益增長的公益服務(wù)需求，是保障和改善民生、實現(xiàn)發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民的必然要求和重要內(nèi)容。事業(yè)單位主要從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等方面的服務(wù)，涉及國家長遠(yuǎn)發(fā)展和公共利益，有助于保證國家在特定公益服務(wù)領(lǐng)域的控制力和影響力。但由于政府財力有限，事業(yè)單位難以克服科層制固有的弊端，尤其是舊體制下事業(yè)單位體制機制不活、服務(wù)質(zhì)量效率不高，因此迫切需要構(gòu)建公益服務(wù)新格局。政府向社會力量購買公共服務(wù)，是通行于國際社會的一種新型公共服務(wù)提供方式，有助于給事業(yè)單位帶來競爭壓力，擴大公共服務(wù)供給范圍，提高公共服務(wù)水平和效率。但也存在諸多問題，需要積極穩(wěn)妥推進(jìn)。因此，兩項改革都是公共服務(wù)提供方式的改革，均以促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展、增進(jìn)人民福祉作為出發(fā)點和落腳點，可以相互促進(jìn)、相得益彰。

（二）從國情背景來看

經(jīng)過長期的改革發(fā)展，目前事業(yè)單位已成為我國僅次于企業(yè)的第二大法人組織。事業(yè)單位擁有數(shù)量龐大的專業(yè)技術(shù)隊伍，積累了比較堅實的物質(zhì)和技術(shù)基礎(chǔ)，是政府提供公益服務(wù)的主要載體，在提供公益服務(wù)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。因此，從事公益服務(wù)事業(yè)單位改革不是簡單地減人、減機構(gòu)、甩包袱，而是要創(chuàng)新體制機制，有效發(fā)揮事業(yè)單位的應(yīng)有功能，強化事業(yè)單位的公益屬性。否則，不僅會加劇舊有矛盾，而且會引發(fā)新的問題。而目前社會組織尚不成熟，尚缺乏高素質(zhì)的專業(yè)人才，以致社會組織承接政府購買公共服務(wù)的能力不足。但在全面深化改革的號角已然吹響的當(dāng)下，社會組織的活力必將激發(fā)，市場在公益事業(yè)領(lǐng)域資源配置中的積極作用必將顯現(xiàn)。并且，隨著政府向社會力量購買公共服務(wù)的深入推進(jìn)，隨著社會組織承接公共服務(wù)能力水平的不斷提升，必將為深化從事公益服務(wù)事業(yè)單位改革創(chuàng)造有利條件和契機。

三、加強從事公益服務(wù)事業(yè)單位改革與政府向社會力量購買公共服務(wù)的銜接

既然政府向社會力量購買公共服務(wù)與從事公益服務(wù)事業(yè)單位改革是辯證統(tǒng)一的，那么在實踐中就要加強這兩項改革的統(tǒng)籌銜接。

對從事公益服務(wù)事業(yè)單位改革而言，一是要嚴(yán)格控制事業(yè)單位機構(gòu)編制。對事業(yè)單位機構(gòu)編制實行只減不增。對新增公益事業(yè)項目，優(yōu)先采取政府向社會力量購買的方式承擔(dān)。這有助于為政府向社會力量購買公共服務(wù)、推動社會組織發(fā)展留下足夠空間。二是要推進(jìn)事業(yè)單位體制機制改革。理順政府與事業(yè)單位的關(guān)系，推進(jìn)管辦分離，建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)事業(yè)單位機構(gòu)編制、人事制度、收入分配、社會保險、財政投入等方面的改革，真正落實事業(yè)單位法人自主權(quán)，加強統(tǒng)一監(jiān)管，為實現(xiàn)事業(yè)單位與社會組織公平競爭提供制度保障。三是要適時深化改革。隨著政府向社會力量購買公共服務(wù)的推進(jìn)，當(dāng)某一領(lǐng)域的公益服務(wù)承接主體主要為民辦非企業(yè)單位、社會團(tuán)體甚至企業(yè)時，要將那些具備條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為社會組織或企業(yè)。

對政府向社會力量購買公共服務(wù)而言，一是要培育發(fā)展社會組織。考慮到其從事活動的領(lǐng)域、承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)特別是盈利不得用于內(nèi)部分配的約束機制等因素，以民辦非企業(yè)單位為代表的社會組織應(yīng)成為承接政府購買服務(wù)的主體。但目前社會組織良莠不齊，因此首先需要在進(jìn)一步區(qū)分營利性和非營利性的基礎(chǔ)上，重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織。要加強社會組織服務(wù)設(shè)施、人員、專業(yè)等方面的建設(shè)，建立健全治理結(jié)構(gòu)、財務(wù)會計等管理制度，提升內(nèi)部管理水平，增強服務(wù)承接能力。二是要優(yōu)化政策支持。設(shè)立政府向社會組織購買服務(wù)的財政專項資金賬戶，納入預(yù)算管理并嚴(yán)格資金管理?？稍O(shè)立專項引導(dǎo)資金，從人才培養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面給社會組織提供扶持。建立健全公共服務(wù)定價招標(biāo)、項目監(jiān)管、績效評價等制度，并及時調(diào)整完善。推行服務(wù)抵用券制度，給予服務(wù)接受者更大的選擇空間，實現(xiàn)財政投入方式從“補供方”向“補需方”轉(zhuǎn)變。三是要適時擴大購買對象。隨著從事公益服務(wù)事業(yè)單位改革的推進(jìn)，要將那些真正實現(xiàn)政事分開、管辦分離、法人治理結(jié)構(gòu)的事業(yè)單位也作為購買對象，與社會組織共同競爭承接公共服務(wù)。