推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的三個(gè)基本問(wèn)題

文/李素平

（作者系甘肅省編辦行政體制改革處處長(zhǎng)）

一、明晰邊界，確定目錄

公共服務(wù)是指由政府、公共組織或經(jīng)過(guò)公共授權(quán)的組織提供的具有共同消費(fèi)性質(zhì)的公共物品和服務(wù)，具有公共物品的屬性。一是非排他性。即公共服務(wù)存在，人人可以享用；二是非競(jìng)爭(zhēng)性。即一個(gè)人的消費(fèi)和收益不會(huì)影響其他人的消費(fèi)和收益。實(shí)踐中純粹的公共服務(wù)很少，多是“準(zhǔn)公共服務(wù)”，這就要求公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給方式更加靈活。

推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，首先要依據(jù)公共服務(wù)的特性，結(jié)合實(shí)際，明確列出清單，進(jìn)而清楚界定政府完全承擔(dān)的公共服務(wù)（既提供財(cái)政支持，又提供人員保障）和政府可通過(guò)購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)（僅提供財(cái)政支持）的邊界，列出政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目，面向社會(huì)實(shí)施公開(kāi)購(gòu)買(mǎi)，為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的公正公平和公共服務(wù)目標(biāo)的最大化奠定基礎(chǔ)。

二、制定標(biāo)準(zhǔn)，提升效益

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的行為實(shí)質(zhì)是一種市場(chǎng)消費(fèi)行為，與一般的市場(chǎng)消費(fèi)行為有很大的區(qū)別。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)者與消費(fèi)者相對(duì)分離，政府是消費(fèi)者的代表，因此存在著委托代理關(guān)系；購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品具有公共物品的特性，按照一般的市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律不易提供，因?yàn)檎獾闹黧w參與公共服務(wù)提供的力度、范圍和廣度都非常有限。因此，社會(huì)公共服務(wù)的供給存在以下問(wèn)題：第一，政府力量涉及不到時(shí)，這些公共服務(wù)可能缺項(xiàng)，也表現(xiàn)為政府履行職能缺位；第二，由于公共服務(wù)的特殊性，可能存在效率低下的問(wèn)題；第三，委托代理關(guān)系易導(dǎo)致尋租?；谶@些特點(diǎn)和問(wèn)題，在列出項(xiàng)目的同時(shí)，還要制定公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)和公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)標(biāo)準(zhǔn)。

公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，包含兩個(gè)基本概念，即“公共服務(wù)”和“標(biāo)準(zhǔn)”。標(biāo)準(zhǔn)的制訂必須以科技成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，經(jīng)有關(guān)各方協(xié)商一致，由主管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，并以特定形式發(fā)布，作為共同遵守的準(zhǔn)則。因此，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)針對(duì)公共服務(wù)具體項(xiàng)目，由政府以該項(xiàng)目的一般性實(shí)現(xiàn)的實(shí)踐為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)征求服務(wù)對(duì)象和相關(guān)方面的意見(jiàn)后確定。

公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)質(zhì)是依據(jù)公共服務(wù)項(xiàng)目及實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)確定公共服務(wù)產(chǎn)品的價(jià)格，主要是人力資源成本、物質(zhì)成本和其他附屬成本的核算。人力資源成本，需要政府首先確定公共服務(wù)項(xiàng)目的人力資源消耗。物質(zhì)成本和相關(guān)附屬成本，可按照公共服務(wù)項(xiàng)目所需各種物質(zhì)消耗，參照社會(huì)同類(lèi)物質(zhì)產(chǎn)品及相關(guān)附屬項(xiàng)目的市場(chǎng)平均價(jià)格確定。

三、強(qiáng)化監(jiān)督，保障目標(biāo)

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)確定之后，落實(shí)就成為了關(guān)鍵。落實(shí)的主要環(huán)節(jié)是采購(gòu)、實(shí)施和監(jiān)督。其中，采購(gòu)環(huán)節(jié)需不斷健全完善接軌中相應(yīng)法規(guī)的適應(yīng)性修訂。實(shí)施和監(jiān)督，則要加強(qiáng)制度建設(shè)，建立監(jiān)督機(jī)制。

公共服務(wù)主體多元化是大勢(shì)所趨。由此，公共服務(wù)的具體實(shí)施，既要有量化標(biāo)準(zhǔn)，更要從制度層面作出規(guī)定，建立和完善政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的管理辦法、操作細(xì)則、預(yù)算機(jī)制、招標(biāo)流程、考核評(píng)價(jià)辦法等，以保障公共服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

為更好地向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，政府與市場(chǎng)主體、非政府組織之間要逐步形成相互配合、互相制約關(guān)系。社會(huì)組織承擔(dān)服務(wù)主體義務(wù)時(shí)，是以一個(gè)個(gè)相對(duì)分散的主體出現(xiàn)，對(duì)實(shí)現(xiàn)預(yù)期的公共利益的最大化所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任有限，這種有限并不與社會(huì)組織中個(gè)體的素養(yǎng)有關(guān)，而是在制度監(jiān)管不足的情勢(shì)下組織行為的社會(huì)性取向所致。這個(gè)天然的缺陷，需由政府監(jiān)管來(lái)彌補(bǔ)，這就需要建立完善的監(jiān)管機(jī)制，如公共服務(wù)監(jiān)督辦法、年度報(bào)告制度、社會(huì)公示制度、考核評(píng)估制度、信用評(píng)價(jià)制度等，以確保公共服務(wù)目標(biāo)最大化的實(shí)現(xiàn)。