黨內(nèi)選舉制度的歷史回顧與展望

魏菜菜

(華僑大學(xué) 公共管理學(xué)院 福建 泉州 362021)

一、黨內(nèi)選舉制度的歷史回顧

(一)黨內(nèi)選舉制度的發(fā)展階段

馬克思主義創(chuàng)始人馬克思和恩格斯十分注重黨內(nèi)選舉制度的建立。在1847年改組正義者同盟為共產(chǎn)主義者同盟時(shí)，馬克思就認(rèn)為，同盟這一個(gè)由選舉產(chǎn)生并且可以隨時(shí)罷免的各委員會(huì)組成的組織是完全民主的，對(duì)個(gè)人獨(dú)裁起到堵塞作用。在隨后由馬克思和恩格斯共同起草的《共產(chǎn)主義者同盟章程》中更是提出了，可以隨時(shí)撤換從基層到中央委員會(huì)各級(jí)組織中由選舉產(chǎn)生的選舉者。由此可見馬克思、恩格斯對(duì)黨內(nèi)選舉的重視。革命導(dǎo)師列寧在創(chuàng)建新型無產(chǎn)階級(jí)政黨——布爾什維克黨的過程中，也非常重視黨內(nèi)選舉制度，將黨內(nèi)選舉制度與黨內(nèi)民主結(jié)合起來。列寧認(rèn)為，黨內(nèi)選舉是黨內(nèi)民主的重要表現(xiàn)形態(tài)，指出全體黨員對(duì)黨內(nèi)委員會(huì)的委員的選舉、無產(chǎn)階級(jí)政治運(yùn)動(dòng)的問題的討論和決定、黨組織的策略方針的確定等一系列問題可以按民主原則來實(shí)現(xiàn)，黨組織按民主原則建立。1917年十月革命勝利后，列寧在俄共(布)中央采取了黨內(nèi)的工人民主制這一新的組織形式。中國共產(chǎn)黨以馬列主義作為指導(dǎo)思想，在對(duì)中國的革命建設(shè)和社會(huì)主義建設(shè)中不斷地積累經(jīng)驗(yàn)，逐漸豐富理論，為黨內(nèi)民主建設(shè)的中國共產(chǎn)黨自創(chuàng)立之日起，就對(duì)黨內(nèi)選舉制度進(jìn)行了規(guī)定，并在黨的發(fā)展中不斷進(jìn)行充實(shí)和完善。

1.新民主主義革命時(shí)期(1921-1949)，黨內(nèi)選舉制度開始形成并得到重視。1921年，中國共產(chǎn)黨的第一次全國代表大會(huì)召開，并選舉產(chǎn)生了中央局，在大會(huì)通過的綱領(lǐng)中首次規(guī)定了黨內(nèi)選舉的方式，并對(duì)執(zhí)行委員會(huì)的產(chǎn)生作了規(guī)定。黨的二大黨章中對(duì)中央執(zhí)行委員會(huì)進(jìn)行了明確的規(guī)定，在全國代表大會(huì)中選舉五人組成中央執(zhí)行委員會(huì)，另選三人作為候補(bǔ)委員，代理委員離職后的工作。中央執(zhí)行委員的任期也有規(guī)定。三大、四大黨章延續(xù)了二大黨章的精神，對(duì)中央執(zhí)行委員會(huì)進(jìn)行了修改，創(chuàng)立了中央局，規(guī)定了“總書記”作為中央委員會(huì)最高領(lǐng)導(dǎo)人。1927年的中共第五次全國代表大會(huì)的黨章在黨內(nèi)選舉上的最大貢獻(xiàn)是明確具體地規(guī)定，黨的委員會(huì)由黨代會(huì)產(chǎn)生。中央委員會(huì)及監(jiān)察委員會(huì)及其他都由黨的全國代表大會(huì)產(chǎn)生，“中央執(zhí)行委員會(huì)”改為“中央委員會(huì)”，從中央委員會(huì)中選舉一名正式的中央委員為總書記，并選舉正式的中央委員組成中央政治局，指導(dǎo)全國的政治工作。中共六大的黨章中對(duì)民主集中制的選舉原則進(jìn)行了規(guī)定，較為全面地規(guī)定了中央委員會(huì)的設(shè)置和職責(zé)等。但是，黨內(nèi)選舉制度的建立并非一帆風(fēng)順，一些人在選舉制度的建設(shè)過程中大搞家長制，破壞了黨內(nèi)民主，使得黨內(nèi)選舉制度建設(shè)遭到嚴(yán)重的損壞。

抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，我們黨在對(duì)第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)的基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)時(shí)國內(nèi)外形勢和國家主要任務(wù)的變化，對(duì)黨內(nèi)選舉工作提出了更高的要求，明確了黨內(nèi)選舉的一些規(guī)則性東西。1938年，黨的六屆六中全會(huì)上有了具體的選舉規(guī)則，要求在黨取得合法地位之后，黨的領(lǐng)導(dǎo)組織應(yīng)普遍通過選舉來構(gòu)成。1945年召開的黨的第七次全國代表大會(huì)對(duì)黨內(nèi)選舉的建立向前邁出了一大步，在黨內(nèi)選舉時(shí)將高度民主和高度集中結(jié)合起來，自由地對(duì)候選人進(jìn)行提名、討論，使黨代表對(duì)候選人充分了解。黨的七大則更詳細(xì)地規(guī)定了選舉的過程，將762 名來自全國各地的代表先按照地區(qū)的不同劃分為八個(gè)代表團(tuán)，再對(duì)八個(gè)代表團(tuán)進(jìn)行劃分，分為50 多個(gè)小組，由各小組先提名單，在此基礎(chǔ)上提預(yù)選的候選名單，通過無記名投票，層層選舉。這種比較民主的選舉方式在黨的歷史上還是第一次。它強(qiáng)調(diào)了對(duì)選舉人的選舉自由和選舉意志的尊重。在解放戰(zhàn)爭時(shí)期，黨中央于1948年9月召開了黨的代表會(huì)議，選舉和補(bǔ)選了黨的各級(jí)委員會(huì)，對(duì)任命制進(jìn)行了改革，健全了黨內(nèi)選舉的民主集中制。

2.建國后至改革開放前(1949-1978)，黨內(nèi)選舉制度有了新的發(fā)展，但也走過彎路。建國后，中國共產(chǎn)黨成為全國范圍內(nèi)唯一的執(zhí)政黨。黨中央在黨內(nèi)選舉制度上進(jìn)行了許多新的探索。1951年中共第一次全國組織工作會(huì)議上，劉少奇對(duì)黨內(nèi)選舉制度中黨員選舉的問題做出了規(guī)定，在黨內(nèi)一年進(jìn)行一次選舉，培養(yǎng)黨員的選舉經(jīng)驗(yàn);選舉產(chǎn)生黨的各級(jí)會(huì)議的代表。1956年中共八大上鄧小平專門闡述了黨的代表大會(huì)常任制，并對(duì)黨內(nèi)選舉的具體制度和程序作了更為詳盡的規(guī)定，使黨內(nèi)民主選舉制度具備了更強(qiáng)的可操作性，對(duì)黨員的批評(píng)權(quán)、否決權(quán)、罷免權(quán)等基本民主權(quán)利予以肯定。八大創(chuàng)新了黨內(nèi)選舉方式，取消了原來自上而下產(chǎn)生候選人名單的舊方式，第一次實(shí)行了由參加會(huì)議的各代表團(tuán)提出候選人名單的方式。這種自下而上的民主選舉方式更能體現(xiàn)黨內(nèi)民主，充分保障了黨員選舉權(quán)的真實(shí)行使，有利于調(diào)動(dòng)廣大黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的積極性和主動(dòng)性。選舉方式的變革及選舉程序的完善是八大對(duì)黨內(nèi)民主制度建設(shè)的有益貢獻(xiàn)。八大后到1957年底，整個(gè)黨內(nèi)選舉工作呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢。但是1958年開始，由于“左”傾錯(cuò)誤思想的影響，黨內(nèi)民主開始呈現(xiàn)出正確與錯(cuò)誤兩種傾向，這種狀態(tài)一直持續(xù)到1966年“文化大革命”開始。八大二次會(huì)議后黨的代表大會(huì)常任制停止實(shí)行，黨的代表大會(huì)制度和選舉制度也受到嚴(yán)重沖擊和扭曲。九大、十大的黨代表選舉工作十分混亂，地方各級(jí)黨委沒有重新建立起來，許多黨員的組織生活還未得以恢復(fù)。九大代表的選舉受當(dāng)時(shí)條件的限制，并不符合黨內(nèi)選舉制度規(guī)定。十大在“左”的理論指導(dǎo)下繼續(xù)了九大的錯(cuò)誤。這嚴(yán)重破壞了黨內(nèi)選舉的民主集中制原則，使得黨員和群眾的選舉權(quán)遭到破壞。

3.改革開放以來(1978年至今)，黨內(nèi)選舉制度不斷完善。文化大革命的結(jié)束并沒有使黨內(nèi)選舉制度的不合理得以改善，它仍處于曲折發(fā)展時(shí)期。十一大的召開延續(xù)了九大、十大的錯(cuò)誤。十一大的黨章決定恢復(fù)中斷的黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)，在紀(jì)委的選舉產(chǎn)生問題上，它仍然強(qiáng)調(diào)紀(jì)委要由黨委選舉產(chǎn)生。1980年2月黨的十一屆五中全會(huì)通過的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》在“文革”之后第一次提出，黨內(nèi)選舉要充分體現(xiàn)選舉人的意志，并從體現(xiàn)選舉人意志出發(fā)對(duì)黨內(nèi)選舉進(jìn)行了一系列具有深遠(yuǎn)影響的制度設(shè)計(jì)，包括根據(jù)黨章的規(guī)定，各級(jí)黨組織定期召開黨員大會(huì)和代表大會(huì);黨的各級(jí)委員會(huì)要按期改選;對(duì)代表和委員的更新進(jìn)行規(guī)定;選舉人的意志要得到充分體現(xiàn);差額選舉和無記名投票。它在黨的歷史上首次提出了差額選舉，成為黨內(nèi)選舉制度的一個(gè)重大突破。十二大前后，黨內(nèi)選舉制度建設(shè)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到探索如何提高黨內(nèi)選舉質(zhì)量、擴(kuò)大黨內(nèi)民主等方面。1987年10月黨的十三大在堅(jiān)持民主集中制的原則下，其代表的產(chǎn)生一律實(shí)行差額選舉，規(guī)定了差額的比率，從根本上改變了過去實(shí)際存在的等額選舉現(xiàn)象。十三大首次用黨章的形式把實(shí)行差額選舉的辦法確定下來，作為全黨必須遵照?qǐng)?zhí)行的法規(guī)。經(jīng)過不懈的探索和努力，黨內(nèi)選舉制度建設(shè)取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。選舉可以實(shí)行候選人數(shù)多于應(yīng)選人數(shù)的差額選舉辦法進(jìn)行正式選舉，也可以先采用差額選舉的辦法進(jìn)行預(yù)選，產(chǎn)生候選人名單后，再進(jìn)行正式選舉。十四大、十五大繼續(xù)堅(jiān)持十三大以來的選舉制度。伴隨著黨的十六大的召開，中國共產(chǎn)黨更加注重黨內(nèi)基層民主選舉的重要性，黨內(nèi)基層民主有了長足的發(fā)展，逐步擴(kuò)大了基層黨組織成員直接選舉的范圍，形成了“兩推一選”村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子;“兩推直選”村黨組織書記;“公推直選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子;“三薦一選”黨代表;自下而上推薦提名候選人。全國各地在黨內(nèi)選舉工作中始終堅(jiān)持大膽探索，總結(jié)積累了一些有用的經(jīng)驗(yàn)，使基層黨組織和地方黨委選舉工作也更加規(guī)范有序。

在新的世紀(jì)，黨的十七大報(bào)告中進(jìn)一步提出了“改革黨內(nèi)選舉制度，改進(jìn)候選人提名制度和選舉方式”。黨的十八大報(bào)告更進(jìn)一步提出要“完善黨內(nèi)選舉制度”。這就要求我們必須對(duì)黨內(nèi)選舉制度的歷史演進(jìn)過程進(jìn)行回顧，從而總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為改革和完善黨內(nèi)民主制度提出確實(shí)可靠的措施，促進(jìn)黨內(nèi)民主進(jìn)程的發(fā)展。

(二)黨內(nèi)選舉制度的發(fā)展特征

中共黨內(nèi)選舉制度的發(fā)展是逐漸完善的過程。首先，它受馬克思列寧主義的影響，民主集中制的應(yīng)用對(duì)黨內(nèi)選舉的發(fā)展起到了不可磨滅的影響。其次，它受過阻撓，走過彎路，是在曲折中的發(fā)展。最后，它的發(fā)展與我國革命和社會(huì)主義建設(shè)有重大的關(guān)系。隨著我國民主發(fā)展，黨內(nèi)民主也正在不斷地前進(jìn)。

二、黨內(nèi)選舉制度的改革展望

中國共產(chǎn)黨1921年成立自今，黨內(nèi)選舉制度正在經(jīng)歷由無到有，并逐漸完善的過程，隨著我國民主的逐步完善，社會(huì)主義核心價(jià)值體系的不斷健全，黨內(nèi)選舉制度也將不斷進(jìn)步。

(一)對(duì)候選人提名制度的完善

黨內(nèi)選舉制度中，候選人的提出與最終確定，最能體現(xiàn)選舉人的意志。建立健全“上下結(jié)合”的候選人提名制度，使選舉人的權(quán)利得到充分體現(xiàn)，在此基礎(chǔ)上對(duì)候選人的提名，應(yīng)該增加個(gè)人自薦、代表聯(lián)名推薦等方法和環(huán)節(jié)。在候選人介紹制度的問題上，選舉單位黨組織和黨代表大會(huì)主席團(tuán)應(yīng)該對(duì)候選人的個(gè)人資料和能力等進(jìn)行充分的了解與分析，包括五種方法:第一，對(duì)不同類型參加人員的民主推薦票進(jìn)行分層分類統(tǒng)計(jì);第二，綜合分析選票;第三，多重復(fù)篩選;第四;選拔突出人選;第五，差額考察法。

(二)逐步擴(kuò)大直接選舉的范圍和層次

選舉包括直接選舉和間接選舉，它們都是選舉的重要形式。將直接選舉的范圍逐步加以擴(kuò)大。隨著全體黨員文化素質(zhì)和政治經(jīng)驗(yàn)不斷提升，選舉設(shè)置和技術(shù)的不斷完善，在一定程度上直接選舉成為可能。直接選舉可在一些小的范圍內(nèi)，如在基層黨委和在各部門機(jī)關(guān)黨委實(shí)行直接選舉。建立健全黨員大會(huì)制度，發(fā)展直接選舉，這是現(xiàn)在基層黨內(nèi)選舉的一項(xiàng)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，是與十七屆四中全會(huì)中的“逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍”的決議精神相吻合的。

(三)堅(jiān)持完善差額選舉制度

在人大選舉中，著名憲法學(xué)家吳家麟教授曾經(jīng)說過:“沒有差額的選舉，不是真正的選舉;沒有競爭的差額，不是真正的差額選舉?！辈铑~選舉是選舉人表達(dá)民主意志的重要形式。黨內(nèi)選舉中為了使選舉人的投票能夠充分表達(dá)自己的意志，提供更多的選擇空間，使選舉人真正確實(shí)的享有黨章賦予的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提高黨內(nèi)選舉的質(zhì)量，應(yīng)逐步擴(kuò)大差額選舉的范圍和比例。在這樣競爭的選舉氛圍下，被選舉人才能真正的意識(shí)到自己肩負(fù)的使命，才能更好地發(fā)揮優(yōu)勢，密切聯(lián)系黨員群眾，將對(duì)上負(fù)責(zé)和對(duì)下負(fù)責(zé)統(tǒng)一起來，為黨的事業(yè)做出貢獻(xiàn)。

(四)堅(jiān)持完善黨內(nèi)選舉程序

合理規(guī)范的黨內(nèi)選舉程序是保證選舉成功的關(guān)鍵性因素。第一，堅(jiān)持權(quán)利平等原則。以一人一票制的方式對(duì)黨內(nèi)代表進(jìn)行選舉，從現(xiàn)實(shí)上確保全體黨員的平等地位。第二，黨內(nèi)競爭性民主選舉模式的引入，對(duì)候選人不單單是文字的介紹，讓其在公開場合進(jìn)行自我介紹、發(fā)表競選演說，利用媒介對(duì)候選人進(jìn)行宣傳介紹。第三，采取無記名投票方式，充分利用現(xiàn)代科技手段，禁止用口頭或舉手表決方式代替無記名投票。

(五)建立健全黨內(nèi)選舉監(jiān)督機(jī)制

在黨內(nèi)選舉中，目前我黨并沒有獨(dú)立于選舉工作的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和專門力量對(duì)選舉工作進(jìn)行有效監(jiān)督。為了完善選舉制度，應(yīng)當(dāng)建立健全黨內(nèi)選舉的監(jiān)督機(jī)制，一是設(shè)立監(jiān)督委員會(huì)，將黨員和各界群眾號(hào)召起來，在選舉工作進(jìn)行的全程進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)選舉過程中出現(xiàn)的違法違紀(jì)現(xiàn)象，由黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督。二是詢問和質(zhì)詢制度，組織單個(gè)黨代表或多名黨代表聯(lián)名運(yùn)用書面的形式對(duì)選舉機(jī)構(gòu)提出質(zhì)詢，選舉機(jī)構(gòu)必須對(duì)這些質(zhì)詢予以答復(fù)，如果對(duì)選舉機(jī)構(gòu)的答復(fù)不滿意，可以要求上級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)進(jìn)行審查。若質(zhì)詢的問題屬實(shí)，則必須進(jìn)行追究。三是彈劾罷免制度。選舉制度和彈劾罷免制度是不可分割的一個(gè)整體，是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的重要形式，黨員群眾有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，就要允許黨員群眾有彈劾權(quán)。彈劾罷免制度的建立，對(duì)于在選舉中產(chǎn)生的那些不稱職的黨代表或領(lǐng)導(dǎo)人可以及時(shí)撤換或調(diào)整，促進(jìn)黨的建設(shè)的正常運(yùn)行。

總之，對(duì)于黨內(nèi)選舉制度的改革和完善，是推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)的重要任務(wù)，是我們必須積極加以調(diào)整的一項(xiàng)重要內(nèi)容。我們應(yīng)正確把握當(dāng)前和今后一段時(shí)期改革黨內(nèi)選舉制度的主要任務(wù)和著力點(diǎn)，借鑒中外黨內(nèi)改革制度的實(shí)例，按照黨中央的要求，緊密結(jié)合本地實(shí)際，不斷加強(qiáng)對(duì)改革和完善黨內(nèi)選舉制度的理論探索與實(shí)踐創(chuàng)新。

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