十六大以來黨的社會管理理論的沿革、演進趨向及發(fā)展特色

周勝強

(廣西大學 政治學院 廣西 南寧 530004)

從黨的十六大到黨的十八屆三中全會，黨基于世情、國情、社情的深刻變化，對社會管理理論不斷做出戰(zhàn)略性調整，黨對社會管理理論的與時俱進是基于黨在社會管理理論方面不斷進行的有益探索。通過對黨的十六大以來從社會管理理論發(fā)展的歷史進程進行分析，解讀黨在社會管理理論上的決策演進趨向，深刻理解黨的十八屆三中全會提出創(chuàng)新社會治理體制的時代性，這有利于深入貫徹落實黨的十八屆三中全會社會治理理論，推進中國特色的社會主義現代社會治理模式的構建。

一、黨的十六大以來社會管理理論的沿革

黨的十六大以來，社會管理的地位在中國特色社會主義建設事業(yè)布局中不斷上升，黨的重要會議、重要文件及黨的領導人的重要講話中都體現了黨對社會管理理論的發(fā)展。從黨的十六大到十八屆三中全會社會管理理論經歷了三個重要階段。

(一)初步形成階段(黨的十六大至黨的十六屆四中全會召開前)

2002年，黨的十六大報告指出:“我們要在本世紀頭二十年，集中力量，全面建設惠及十幾億人口的更高水平的小康社會，使經濟更加發(fā)展、民主更加健全、科教更加進步、文化更加繁榮、社會更加和諧、人民生活更加殷實?！秉h的十六大報告中將社會管理定位為政府的主要職能之一，雖然社會建設語境下的社會管理沒有明確提出來，但是報告在政治建設布局中提出社會管理是良好社會秩序的保證，并在全面建設小康社會的目標中指出:“社會保障體系比較健全，社會就業(yè)比較充分，家庭財產普遍增加，人民過上更加富足的生活;形成比較完善的現代國民教育體系、科技和文化創(chuàng)新體系、全民健身和醫(yī)療衛(wèi)生體系。”黨已經把社會建設的內容部署在經濟社會發(fā)展之中。

2003年，中共十六屆三中全會通過了《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，黨在社會管理理論的發(fā)展表現在:第一，在宏觀布局上，首次提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內發(fā)展和對外開放”。統(tǒng)籌經濟社會發(fā)展出現在黨的重要議程中，“推進就業(yè)和分配體制改革，完善社會保障體系”作為這次《決定》單獨一部分列出闡述，黨對社會問題的重視度明顯提高，將社會建設的內容重要性首次凸顯;第二，在具體政策安排上，社會管理仍然作為政府職能之一并加以完善，在社會管理為保障良好社會秩序的提法基礎上有了發(fā)展，提出政府的社會管理職能應作為全面建設小康社會體制保障之一。

“這一時期，由于政府的權力沒有得到有效約束和轉移，‘大政府，弱社會’的格局沒有實質改變?！钡沁@次《決定》開始提出要加快轉變政府職能，指出政府職能要從“管制型政府”轉變?yōu)椤胺招驼薄！俺浞掷蒙鐣橇Y源和現代信息技術，增強透明度和公眾參與度。”在管理主體上，已經重視社會力量和公眾參與，這是一個重大的突破，為提出新的社會管理格局奠定了基礎。

(二)深入發(fā)展階段(黨的十六屆四中全會至黨的十八大)

2004年，中共十六屆四中全會通過了《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》，在前一階段黨的十六大報告中提出“社會更加和諧”的命題的基礎上，創(chuàng)造性地把推進社會主義和諧社會作為戰(zhàn)略任務部署到黨和國家的全部工作中，這次《決定》在第七部分提出“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”的任務。社會建設的布局正式提出了“加強社會管理”的概念有別于作為政府社會管理職能，從“管理社會”到“社會管理”的變化表明黨的社會管理理念的深入發(fā)展，在理論上創(chuàng)造性地搭建了創(chuàng)新社會管理模式的基本框架是“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。這是對創(chuàng)新社會管理的全新部署，在理論上確立了從傳統(tǒng)的一元化主體到多元化主體的社會管理新格局，首次理順了社會管理中各個主體在社會管理中所擔任的角色以及肩負的責任和義務，打破了過去政府在社會管理中一家獨舞的局面。

2006年，中共十六屆六中全會通過了《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，這個《決定》有兩大部分闡述了加強社會事業(yè)和完善社會管理，在內容篇幅上凸顯了社會管理在整個構建社會主義和諧社會理論中的地位，“加強社會管理，維護社會穩(wěn)定，是構建社會主義和諧社會的必然要求”，指出社會管理是實現社會主義和諧社會的重要措施，“更新管理理念”體現在“服務中實施管理，在管理中體現服務”的服務與管理融合的理念，“服務型政府是政府機構改革的一個方向，以提升公共服務質量為目標，以政府職能轉變?yōu)殛P鍵”。構建服務型政府是推動社會管理創(chuàng)新的內在要求和重要內容，推動政府職能轉變才能在社會管理格局中實現管理主體之間的良性互動。

2007年，黨的十七大是中國共產黨的創(chuàng)新社會管理的重要節(jié)點，黨對中國特色社會主義事業(yè)建設實施新的布局，中國共產黨對社會主義建設事業(yè)總體布局由黨的十六大的“三位一體”發(fā)展到“四位一體”，把“加快推進以改善民生為重點的社會建設”單獨作為一個部分闡述，基于全面建設小康社會的要求不斷完善社會管理體系，民生改善是構建社會主義和諧社會的基礎性工作，加快推進以改善民生為重點的社會建設成為社會主義和諧社會建設的主要實現路徑，黨對社會管理理論的把握更加趨于成熟。

2011年2月，中共中央專門舉辦省部級主要領導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班，胡錦濤同志指出:“提高社會管理科學化水平，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局?！彪S著社會管理的不斷推進，黨的社會管理理論進入了完善發(fā)展階段，黨對社會管理理論的把握更加科學化，“中國特色社會主義社會管理體系”的提出表明黨堅持沿著中國特色社會主義道路探索具有中國特色的社會管理模式，在借鑒西方新公共管理改革有益經驗的同時保持高度的理論自覺，黨對中國社會管理規(guī)律有了更加深刻的把握。

2012年，黨的十八大報告將社會主義建設事業(yè)總體布局發(fā)展到“五位一體”，“在改善民生和創(chuàng)新社會管理中加強社會建設”與黨的十七大報告相比較，“創(chuàng)新社會管理”直接與“改善民生”并列出現在篇章的標題中，社會管理定位為社會主義和諧社會建設的核心內容，報告中指出的“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”包含兩大變化，變化之一是:從社會管理格局發(fā)展到了社會管理體制，是社會管理布局的完善發(fā)展，“社會管理體制是一個包含社會管理格局又集中體現社會體制意義的概念，能比較準確地反映社會管理的本質”。變化之二是:“法治保障”首次納入到社會管理體制之中，提出社會管理法治化，要將社會管理體制納入法治化軌道，擴充了社會管理中的法治內涵，要求未來社會管理更多地以法治方式解決社會管理中的問題。

這一階段黨的社會管理理論和實踐取得了長足發(fā)展，體現在多個方面，從黨的十六屆四中全會“建立”到十六屆六中全會“健全”社會管理格局，從十七大報告的“加快”社會建設到十八大的突出“加強”社會建設，從重視速度到注重質量的提升，“十六字”社會管理格局發(fā)展到“二十字”的社會管理體制，在這一階段形成了中國特色社會主義社會管理理論。

(三)從“社會管理”到“社會治理”理論的突破(黨的十八屆三中全會)

中共十八屆三中全會一個重要的理論創(chuàng)新是在“全面深化改革的總目標”中提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，會議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”。在國家治理體系和治理能力現代化的戰(zhàn)略布局下，社會管理理論創(chuàng)新發(fā)展到社會治理理論階段，《決定》中多次出現“社會治理”一詞，文件系統(tǒng)地、專門地論述了“創(chuàng)新社會治理體制”，這是“社會治理”首次出現在黨的正式文件中，是黨的社會管理理論的一次成功飛躍。

從“社會管理”到“社會治理”表明了黨在社會管理理論上實現了質的突破，社會治理理論是黨在社會管理理論成熟的基礎上取得的理論成果，現階段社會治理理論對社會管理理論的創(chuàng)新主要體現在:第一，主體不同，社會治理主張多元化主體，社會組織、人民群眾、事業(yè)單位在理論安排中成為了治理主體，同時也是治理客體，社會管理的主體主要是政府。第二，運作方式不同?！啊芾怼亲陨隙碌摹蜗虻?、強制的剛性模式，而‘治理’的運作模式是復合的、合作的、包容的，是包含自上而下、自下而上及橫向流動的復合型模式，更注重協調性、靈活性?！鄙鐣芾韽娬{的是政府單向管控社會，社會管理依靠政府自上而下的管理層級關系實現，而社會治理主張多元化主體的合作共治方式。第三，社會治理是對社會管理的觀念創(chuàng)新，由維穩(wěn)壓倒一切到共治求和諧、由消極管控社會轉變成強調管理和服務結合。第四，社會治理是對社會管理的手段創(chuàng)新，社會管理更多地依靠政府的行政手段，黨的十八屆三中全會《決定》在“改進社會治理方式”中用了“四個堅持”:“堅持系統(tǒng)治理”、“堅持依法治理”、“堅持綜合治理”、“堅持源頭治理”，它們構成了新的系統(tǒng)化社會治理方式，“法治保障”的內涵體現在了社會治理的方式之中。

社會治理理論是適應我國全面深化改革的新形勢下對社會管理理論的繼承和發(fā)展，社會治理理論是從治理主體、治理方式、治理內涵多層次構成的有機聯系的整體，以綜合的治理體系解決社會轉型過程中的復雜問題，依法治理成為創(chuàng)新社會治理方式的首要選擇，是中共依法執(zhí)政理念全面深入治國理政的體現。

二、黨的十六大以來社會管理理論的演進趨向

黨的十六大以來，根據社會形勢的發(fā)展變化做出與時俱進的政策調整，社會治理的理論趨向應該契合全面深化改革的時代發(fā)展需求，“人類社會管理的目標是由秩序、民主、公平等多重價值取向綜合構成的。而有效的社會管理模式總是根據特定的時代背景和歷史任務，按照目標的重要性作出權衡和調試?！秉h的社會管理目標引領整個社會管理理論的發(fā)展，下面從多重向度理解黨的十六大以來社會管理理論的演進趨向。

(一)不斷提升社會管理的重要性

“中國的社會管理實踐經歷了從作為經濟建設的配套措施到社會管理在經濟、政治、文化事業(yè)中的全面展開再到作為獨立的社會建設事業(yè)的一個子系統(tǒng)的歷史發(fā)展過程?！贝_立社會管理的獨立地位是完善我國社會治理的必然要求，黨的十七大報告把社會建設作為中國特色社會主義建設事業(yè)“四位一體”布局之一的正式確立，社會管理作為社會建設的重要途徑在整個中國特色社會主義建設事業(yè)的部署中重要性隨之提升，黨的十八大報告提出“在改善民生和創(chuàng)新社會管理中加強社會建設”。社會管理作為社會建設的一個重要方面，清楚地界定社會管理與社會建設的關系體現了黨的社會管理理論的成熟，社會管理在社會建設中重要性的不斷提升，社會管理的戰(zhàn)略地位得到進一步凸顯。

(二) 社會管理的理論體系趨于完善

從建立社會管理格局到創(chuàng)新社會管理體制再到創(chuàng)新社會治理的發(fā)展，體現了黨的社會管理理論與時俱進，提法更加科學、內涵更加豐富、理論體系更加完善。從管理的主體角度分析，從單一主體發(fā)展到多元化主體;從管理模式角度分析，從行政管理為主導的剛性模式向復合型的法治模式轉變。在黨的十八大報告中增加了“法制保障”的原則，社會管理中融入法治精神，表明了黨在社會管理上推行依法治國方略的決心，推進社會管理法治化成為創(chuàng)新社會管理努力的方向，在黨的十八屆三中全會形成了綜合化、系統(tǒng)化的社會治理方式。

(三) 從社會管理到社會治理的理論內涵不斷拓展

在新時期，新的社會問題、新的社會矛盾不斷涌現，從社會管理的對象角度，不斷將新的社會課題納入到社會管理的內容，如虛擬網絡社會管理、大學生就業(yè)創(chuàng)業(yè)機制、新媒體對社會安定的影響等;在理論定位方面，從政治建設內容的政府職能之一的社會管理到社會建設部署中的多方合作參與的社會治理，法治保障的納入使治理體制的運行更加公正、穩(wěn)定。在社會管理主體方面的拓展，新的社會組織、社會階層在社會發(fā)展中有強烈表達自身利益的需要，社會治理制度從現實的多元化利益格局出發(fā)建立不同利益主體之間的合作關系，充分保證了利益表達渠道的暢通。在手段上，社會治理體制要不斷應對新時期發(fā)展帶來的新的社會問題，及時解決人民群眾最關心最直接最現實的問題，根據社會治理形勢的復雜多變，社會治理的理論內涵必然方向是不斷拓展和完善。

(四) 多元合作治理模式是創(chuàng)新社會治理模式的方向

我國社會目前仍然處在以市場經濟體制代替計劃經濟體制、從傳統(tǒng)的農業(yè)社會轉向工業(yè)社會的雙重轉型階段，“積極推進我國社會管理模式的結構性轉型，由政府單中心治理向政府與社會合作共治轉變，既是我國社會管理模式改革與創(chuàng)新的理想選擇，同時對提升各級政府社會管理的能力與水平，降低社會管理成本，提高社會管理成效，構建和諧社會具有重大的現實意義”。合作治理強調多元化主體平等、合作治理，多元合作治理模式能及時獲取社會公共產品需求信息，同時發(fā)揮多元主體廣泛合作的優(yōu)勢——有效整合社會資源以更好地為社會提供公共產品和公共服務，全面深化改革的時代背景下需要合作治理模式?！笆笠詠?，中國共產黨對社會管理的部署也經歷了不斷調試的過程。檢視這一過程，可見一條主線貫穿其間，這條主線即是尋求合作，這種‘合作’體現在主體上強調政府與社會的互動，理念上尊重權利對權力的制約，導向上堅持民主民生相互倚重和路徑上實現法治與德治的合力并舉?！敝泄彩藢萌腥珪刂鴮で蠛献鞯闹骶€不斷調試社會管理理論，提出了創(chuàng)新社會治理體制更加明確地確定了多元化合作治理是社會治理發(fā)展的方向。

三、黨的十六大以來中國共產黨社會管理理論的發(fā)展特色

黨的十六大以來，黨在借鑒西方社會管理理論的基礎上始終堅持理論自覺，理性構建中國特色社會主義社會管理理論體系，形成了在“以人為本”價值取向、實現和諧社會的目標指引下結合中國社會管理現實不斷創(chuàng)新社會管理理論的獨特思路，最終形成了中國特色社會主義社會管理理論。

(一)人民利益性

黨的十六大以來，在中國特色社會主義社會管理理論形成初期，在“三個代表”重要思想的指導下，黨在社會管理理論和設計上堅持“始終代表最廣大人民群眾的根本利益”;在發(fā)展完善階段，以科學發(fā)展觀為指導，樹立以人為本的社會管理理念，充分發(fā)揮人民群眾的主動性、主動性、創(chuàng)造性，調動人民群眾積極參與到社會管理中來表達、維護自身的合法利益;在提出實現“中國夢”的時代背景下，黨在社會管理理論方面及時提出社會治理理論，更加強調與社會公眾的合作治理，在全國深入開展黨的群眾路線教育實踐活動，使群眾路線的工作方法進一步融入黨的社會治理理論之中，社會管理理論從形成到發(fā)展完善整個過程都以人民群眾的利益為出發(fā)點和落腳點，所以黨在社會管理理論的發(fā)展過程中始終堅持了理論的人民利益性。

(二)循序漸進性

黨的十六大以來，中國特色社會主義管理理論從初步形成到發(fā)展完善再到社會治理理論的提出，不是跳躍式的發(fā)展，而是遵循質量互變規(guī)律的漸進性發(fā)展過程。社會管理是一項系統(tǒng)工程，從做好以保障民生為重點的基礎性工作到全局性的改革頂層設計與創(chuàng)新基層治理方式相結合，從社會管理理論量變的積累到黨正式提出社會治理理論的質的突破，這中間是一個長期的反復檢驗的過程，體現了黨中央統(tǒng)籌兼顧、穩(wěn)步推進社會管理理論的發(fā)展，社會管理理論沿著中國特色社會主義道路不斷探索創(chuàng)新，新西蘭被公認為西方新公共管理改革的典范，與新西蘭大刀闊斧的激進式的改革不同，我國社會管理體制改革是與經濟、政治體制改革節(jié)奏吻合的，社會管理體制的改革必須與漸進式的經濟體制改革和積極穩(wěn)妥的政治體制改革的步驟相協調。

(三)與時俱進性

“堅持與時俱進，就是黨的全部理論和工作要體現時代性，把握規(guī)律性，富于創(chuàng)造性?！秉h的社會管理理論與時俱進性是社會管理理論科學化的前提，是其突出的發(fā)展特色，主要體現在:社會管理理念的更新，由“社會控制”向“提供完善的服務”的轉變;社會管理目標的與時俱進，社會管理方式的轉變，由較為單一的行政手段轉向法治為主的多種手段并用;社會管理理論發(fā)展體現了黨不斷構建與社會主義市場經濟相適應的中國特色社會主義社會管理體制的鮮明時代性，社會治理理論的提出是對全面深化改革經濟、政治體制的新形勢的與時俱進，社會治理理論要不斷適應工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、信息化、國際化帶來的社會問題新挑戰(zhàn)，不斷研究把握中國社會管理規(guī)律的理論自覺，黨在社會管理方面的全部理論和工作充分體現了與時俱進性。

四、結語

綜上所述，黨的十六大以來堅持與時俱進的理論品質，針對我國社會發(fā)展的新形勢不斷推進社會管理理論的創(chuàng)新，中共十八屆三中全會提出的創(chuàng)新社會治理體制具有里程碑意義。如何在社會治理理論的正確指引下繼續(xù)推進社會治理體制發(fā)展是當前黨面臨的重要課題。落實構建政府、市場、社會多邊合作治理的格局方能實現社會善治，中共十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的最新治理理論背景下，新一輪的社會治理體制改革勢在必行，需要在社會治理理論與實踐互動中充實社會治理的內容，不斷推進社會治理創(chuàng)新。

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