美國構(gòu)建彩票公信力的措施及其借鑒

王長斌

(澳門理工學(xué)院博彩教學(xué)暨研究中心，澳門)

我國自1987年開始發(fā)行彩票以來，弊案頻出，嚴(yán)重侵蝕了國彩票的公信力。在增強(qiáng)我國彩票公信力的討論中，不少專家學(xué)者及社會人士提出借鑒美國等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)。但是，其中有些意見對西方國家彩票經(jīng)營及管理體制頗有誤解，不利于我國找到正確的解決彩票問題的路向。例如，有些人認(rèn)為美國等國家的彩票之所以信譽(yù)高，是因?yàn)榻⒘私?jīng)營與監(jiān)管分立的體制，由專門的政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督彩票公司的運(yùn)營。而我國則是由政府機(jī)構(gòu)直接經(jīng)營彩票，由于利益之所在，我國政府機(jī)構(gòu)對彩票的監(jiān)督不可能嚴(yán)格、公平，這是我國彩票信譽(yù)不高的根本原因。因此，這些專家認(rèn)為我國彩票要想根除弊端，就要學(xué)習(xí)美國等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)彩票經(jīng)營與監(jiān)督的分立，并成立專門的彩票監(jiān)管委員會。[1][2][3]但是，實(shí)際情況卻是，多數(shù)西方國家與我國一樣，實(shí)行彩票經(jīng)營與監(jiān)管合一的體制。[4]由此引發(fā)的問題是：為什么西方國家的彩票經(jīng)營機(jī)構(gòu)自我監(jiān)管能夠成功，而我國的自我監(jiān)管卻出現(xiàn)諸多問題？西方國家在保證彩票公信力方面真正能為我國借鑒的內(nèi)容是什么？本文以美國的彩票經(jīng)營與監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)為參照，探討構(gòu)建我國彩票公信力的問題。

一、美國彩票經(jīng)營與監(jiān)管合一體制的歷史發(fā)展簡要考察

美國現(xiàn)行彩票經(jīng)營與管理合一的體制是總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的結(jié)果。美國彩票的興衰史可以概括為三個階段：第一個階段始于17世紀(jì)初的殖民地時期，終于19世紀(jì)中葉；第二個階段較第一個階段短暫許多，始于19世紀(jì)中葉美國南北戰(zhàn)爭結(jié)束后，到20世紀(jì)初止；第三個階段始于20世紀(jì)六十年代，一直延續(xù)至今。[5]在前兩個階段中，彩票都是由私人機(jī)構(gòu)經(jīng)營，結(jié)果造成弊案叢生，政府不得不予以禁止。第三個階段總結(jié)前兩個階段失敗的經(jīng)驗(yàn)，采取政府機(jī)構(gòu)直接經(jīng)營彩票的方式。

(一)第一階段：17世紀(jì)至19世紀(jì)中葉

彩票在美國的歷史比美國建國的歷史還要長。在美國獨(dú)立之前，即北美殖民地時期，盡管人們對于博彩的態(tài)度不一，但彩票作為一個籌集資金的手段被普遍使用。所有最初的13個殖民地都發(fā)行彩票，通常還不止一個機(jī)構(gòu)發(fā)行。這一時期的彩票基本上是由私人非營利組織經(jīng)營的，彩票發(fā)行的收入被用來彌補(bǔ)財政收入的不足以及興辦教育(包括資助建設(shè)哈佛大學(xué)、普林斯頓大學(xué))等其他公共事業(yè)。美國獨(dú)立戰(zhàn)爭開始的時候，大陸議會甚至試圖發(fā)行一千萬美元的彩票籌集戰(zhàn)爭資金，但最終因發(fā)行規(guī)模太大而不得不放棄。[6]

隨著美國的獨(dú)立及擴(kuò)張，彩票也在各州盛行。但在19世紀(jì)初，美國要求禁止彩票的呼聲逐漸高漲。這主要是因?yàn)椋谝?，政府財政狀況逐漸好轉(zhuǎn)，不再需要發(fā)行彩票補(bǔ)貼財政；第二，以道德為基礎(chǔ)反對彩票的意見開始占了上風(fēng)；第三，在1820年至1830年期間，私人開辦的彩票丑聞頻出。例如，美國國會于1823年批準(zhǔn)一個私人公司發(fā)行一支旨在建設(shè)美國首都華盛頓的彩票，但組織者攜款潛逃，中獎人始終沒有得到獎金。因此，美國各州于1840年至1860年期間逐漸禁止發(fā)行彩票，到1860年的時候，只有德拉華、肯塔基、密西西比三個州還存在小規(guī)模的彩票。[6][7]

(二)第二階段：19世紀(jì)中葉到20世紀(jì)初

美國南北戰(zhàn)爭結(jié)束之后，南部各州為了籌集戰(zhàn)后重建的資金，再次允許發(fā)行彩票，但是多數(shù)彩票存活的歷史并不長。唯一存在時間較長的是路易斯安那州彩票公司。該彩票公司同樣屬于私人組織，但它從州政府獲得了25年的專營權(quán)。特別突出的是，該公司借助于美國聯(lián)邦郵政，將彩票銷售到其他州，從而成為一個全國性銷售的彩票。但在1890年，該彩票公司賄賂政府官員試圖獲得續(xù)期的事件被媒體廣泛報道，導(dǎo)致聯(lián)邦政府通過法律禁止該公司利用聯(lián)邦郵政銷售彩票。1893年，該公司未獲續(xù)期。從此之后，一直到1964年，美國不再存在合法銷售的彩票。[6][7]

(三)第三階段：20世紀(jì)六十年代至今

1964年，新罕布什爾州率先創(chuàng)辦了州政府直接運(yùn)營的彩票，緊接著，紐約于1967年、新澤西于1971年跟進(jìn)。時至今日，美國50個州中已有43個州，外加華盛頓特區(qū)，開辦由州政府壟斷的彩票。[8]此次彩票的興起與前兩次發(fā)行彩票的主要不同點(diǎn)之一，是彩票經(jīng)營的形式。前兩次彩票的發(fā)行與銷售主要是私人組織，而此次彩票的發(fā)行與銷售卻是州政府直接負(fù)責(zé)。最近兩年，美國少數(shù)州開始嘗試彩票的私營化，但只是將部分功能承包給私人公司，并未改變州政府直接經(jīng)營彩票的基本形式。

此次彩票的發(fā)展方興未艾，在很大程度上是因?yàn)橹菡?jīng)營的彩票甚少出現(xiàn)彩票弊案。一直以來，美國人對于州營彩票的公正性相當(dāng)認(rèn)可，認(rèn)為美國現(xiàn)代彩票基本上是“擺脫丑聞”的(free of scandal)。[6][9]事實(shí)上，美國各州自1964年開啟州營彩票至今，歷經(jīng)半個世紀(jì)，涉及彩票的弊案數(shù)量很少，較有影響的是1982年賓夕法尼亞州彩票發(fā)生的一次欺詐性丑聞。①

二、美國彩票經(jīng)營與監(jiān)管合一體制的具體內(nèi)容

(一)彩票的經(jīng)營由州政府壟斷

美國憲法把是否允許賭博的權(quán)力授予了各州政府，所以，美國沒有全國統(tǒng)一的彩票經(jīng)營與管理系統(tǒng)，各州自行獨(dú)立決定是否允許發(fā)行彩票以及如何發(fā)行彩票。1964年，新罕布什爾州成為20世紀(jì)美國第一個發(fā)行由州政府直接經(jīng)營的彩票的州。其后各州紛紛跟進(jìn)，紛紛采用這一體制。2002年的一項(xiàng)統(tǒng)計顯示，在當(dāng)時所有允許發(fā)行彩票的37個州中，23個州的彩票是由州政府設(shè)立的獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)經(jīng)營，其他14個州的彩票經(jīng)營機(jī)構(gòu)是設(shè)立在州政府的某個機(jī)構(gòu)內(nèi)，多為州政府的收入或財政部門。對于彩票經(jīng)營機(jī)構(gòu)的人員管理，有31個州采取與州政府其他公務(wù)員同樣的管理方式。[10]

美國彩票之所以采取政府直接經(jīng)營的模式，主要是因?yàn)椋旱谝唬菡苯咏?jīng)營彩票可以保證政府獲得發(fā)行彩票的全部收益。如果彩票由私人經(jīng)營，政府只能采用征收彩票稅的形式，獲得部分收益。而政府直接經(jīng)營，所有收益都?xì)w于政府，政府可以利用這筆錢補(bǔ)助教育、養(yǎng)老等“好的事業(yè)”(good causes)，緩解社會對發(fā)行彩票的輿論壓力，也可以最大限度地起到補(bǔ)貼政府財政的作用。第二，保證彩票不被犯罪分子控制。因?yàn)槊绹L期禁止彩票，所以，犯罪集團(tuán)長期控制地下博彩行業(yè)。20世紀(jì)六十年代正是美國西部博彩業(yè)重鎮(zhèn)拉斯維加斯為清理犯罪集團(tuán)而傷腦筋的時候，所以，1964年新罕布什爾州與此后其他州重開彩票的核心問題之一，就是保證彩票與犯罪集團(tuán)絕緣。由州政府直接經(jīng)營彩票，可以避免其落入犯罪集團(tuán)的手中。第三，也是最重要的，是因?yàn)槊绹鴼v史上私人經(jīng)營的彩票丑聞頻出，由政府直接經(jīng)營彩票可以減少彩票發(fā)行與銷售中的欺詐行為，也可以減少私人組織賄賂政府官員的現(xiàn)象。[11]

(二)美國各州彩票由經(jīng)營機(jī)構(gòu)自我監(jiān)督

美國各州的彩票不僅由州政府直接經(jīng)營，而且由負(fù)責(zé)經(jīng)營彩票的機(jī)構(gòu)自我監(jiān)管。這些州的彩票經(jīng)營與監(jiān)管機(jī)制可以分為兩類：一類是設(shè)立專門的彩票機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)彩票的經(jīng)營與監(jiān)管；另一類是不設(shè)專門的彩票機(jī)構(gòu)，而是由州政府的某個部門(如前所述，多為州政府的收入或財政部門)負(fù)責(zé)彩票的經(jīng)營與監(jiān)管。

所謂專門管理機(jī)構(gòu)的形式，又可分為兩種：一種是設(shè)立一個彩票委員會，同時另外設(shè)立一個日常經(jīng)營彩票的機(jī)構(gòu)。例如加利福尼亞州1984年通過《加州彩票法》(The California State Lottery Act)設(shè)立彩票委員會，委員會由不超過5名的兼職委員組成，彩票委員會并非日常辦公機(jī)構(gòu)，而是采取隔一段時期開會的方式。在加州，彩票委員會至少每季度開一次會。除了彩票委員會之外，按照法律的規(guī)定，加州另外成立一個機(jī)構(gòu)，稱為California State Lottery, 負(fù)責(zé)彩票的日常運(yùn)營與監(jiān)管工作，州長任命一位Director負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)這個機(jī)構(gòu)。彩票委員會的任務(wù)是觀察與指導(dǎo)彩票的運(yùn)營與監(jiān)管，具體包括制定政策、提出建議、聽取Director的匯報等。Director性質(zhì)上屬于委員會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，需要接受委員會的指導(dǎo)，但委員會不負(fù)責(zé)彩票的日常經(jīng)營；另一種是不采取委員會形式，而是直接成立一個彩票發(fā)行與銷售機(jī)構(gòu)。例如明尼蘇達(dá)州1989年通過的《明尼蘇達(dá)州彩票法》(Chapter 349A)創(chuàng)立明尼蘇達(dá)彩票局，局長由州長商參議院后任命。

無論彩票經(jīng)營采取何種形式，監(jiān)管都是一種模式，即自我監(jiān)管。具體方式是在彩票經(jīng)營機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立一個部門，專門負(fù)責(zé)執(zhí)行法律規(guī)定的各種規(guī)章與程序，監(jiān)管彩票的設(shè)計、發(fā)行與銷售，保證彩票的誠實(shí)、公正與信實(shí)。

俄勒岡州彩票機(jī)構(gòu)的自我監(jiān)管較為別出心裁?！抖砝諏莶势狈ā?ORS461)規(guī)定，為了監(jiān)管目的，彩票經(jīng)營機(jī)構(gòu)屬于州政府的一個部門，具有刑事執(zhí)法機(jī)構(gòu)性質(zhì)，負(fù)責(zé)安全監(jiān)管的職員有治安警察身份。彩票經(jīng)營機(jī)構(gòu)在內(nèi)部專設(shè)一個安全部門，負(fù)責(zé)彩票的具體監(jiān)管工作。但在實(shí)際操作中，俄勒岡州彩票經(jīng)營機(jī)構(gòu)與警察部門合作，建立合作伙伴關(guān)系，共同保證彩票的公信力。[12]所以，對于俄勒岡州彩票而言，自我監(jiān)管與第三方監(jiān)管兼而有之。

(三)美國彩票近年來的私營化現(xiàn)象

2011年開始，美國少數(shù)州開始嘗試把彩票承包給私人經(jīng)營，伊利諾伊州是第一個彩票私營化的州，此后又有印第安納和新澤西兩州跟進(jìn)。這些州彩票的私營化打破了美國彩票長期以來由州政府直接經(jīng)營的局面。但是，這些州的私營化并非“國退民進(jìn)”，只不過是把州彩票經(jīng)營的某些環(huán)節(jié)，例如彩票品種開發(fā)、市場銷售、廣告等，承包給私人公司。私營化之后，原來的州彩票機(jī)構(gòu)仍然享有彩票經(jīng)營的壟斷地位，其工作人員繼續(xù)從事與過去類似的工作，仍然屬于公務(wù)人員，只不過有些環(huán)節(jié)需要聽命于私有公司的經(jīng)理。因此，美國所謂彩票的私營化，只是部分的私有化，而且并未導(dǎo)致經(jīng)營與監(jiān)管分立的體制出現(xiàn)。

美國彩票私營化的目的，是試圖解決政府機(jī)構(gòu)在彩票經(jīng)營中的低效率，而不是針對彩票的公正性。多年來，美國人對于州政府直接經(jīng)營彩票的批評，主要在于政府銷售彩票并大肆作彩票廣告，鼓勵人們參與博彩，不符合州政府保護(hù)公眾利益的目標(biāo)。對彩票的批評基本上沒有涉及彩票公正性的問題。[6]美國某些州之所以考慮彩票私營化，是因?yàn)?，根?jù)標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)理論，私營機(jī)構(gòu)比政府機(jī)構(gòu)更有效率。政府機(jī)構(gòu)不像私人所有者那樣追求利潤，所以難以達(dá)到私人公司的效率與生產(chǎn)力。[7]2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，不少州的彩票收益出現(xiàn)大幅度下滑，所以有些州試圖從私營化著手，利用私營公司的創(chuàng)造性，獲得更多的彩票銷售收益。[13]

三、美國各州保證彩票公信力的主要措施

美國各州保證彩票公信力的措施主要還是靠嚴(yán)密的法律制度以及認(rèn)真地執(zhí)行已經(jīng)確定的法律制度。其采取的具體措施涉及到事前預(yù)防、事中的嚴(yán)格監(jiān)管以及事后的審計與檢討。具體而言，主要包括以下幾個方面：

(一)對雇員進(jìn)行背景調(diào)查，防止不良分子進(jìn)入彩票系統(tǒng)

對彩票機(jī)構(gòu)及其雇員進(jìn)行背景調(diào)查，是美國各州最主要、最常用的預(yù)防措施。美國各州彩票法對于彩票公司的職員(employees)、向彩票公司提供商品或服務(wù)的供應(yīng)商(vendors)以及彩票零售商(retailors)均有嚴(yán)格的禁止性規(guī)定。例如，明尼蘇達(dá)州彩票法規(guī)定，任何人如果曾經(jīng)犯與賭博有關(guān)的罪行，或者在過去5年內(nèi)犯重罪或涉及欺詐的罪行，均不得受雇于州彩票公司；②任何人在過去5年內(nèi)犯重罪，或較重的輕罪(gross misdemeanor)，或涉及欺詐的犯罪，或與賭博有關(guān)的犯罪，不能成為彩票零售商；③如果一個意欲成為彩票公司供應(yīng)商的人，在過去10年內(nèi)犯過重罪，或在過去5年內(nèi)犯過較重的輕罪或與賭博有關(guān)的輕罪，或在過去5年內(nèi)犯過涉及欺詐的罪行，州彩票公司不得與之簽約。④

為了執(zhí)行法律規(guī)定，彩票公司負(fù)責(zé)安全及執(zhí)法的部門將對上述人員進(jìn)行背景調(diào)查。對于州彩票公司的受雇人員，背景調(diào)查的內(nèi)容一般包括刑事犯罪記錄、信用記錄、納稅記錄、教育背景、駕駛記錄、與博彩業(yè)有無關(guān)聯(lián)、工作表現(xiàn)查詢、個人性格特質(zhì)查詢等。調(diào)查的方式包括請警察部門出示報告、查詢有關(guān)數(shù)據(jù)庫、與當(dāng)事人或與當(dāng)事人有關(guān)聯(lián)的人面談等。對于零售商及供應(yīng)商，調(diào)查的主要內(nèi)容是當(dāng)事人有無刑事犯罪記錄。由于供應(yīng)商多為公司，所以調(diào)查的范圍主要是公司的關(guān)鍵人員，例如占有一定股份的股東、董事以及公司的高級雇員等，一般不涉及公司的一般雇員。

對雇員進(jìn)行背景調(diào)查，是西方國家博彩業(yè)采用的最常用、最核心的措施之一。背景調(diào)查范圍較廣，不僅調(diào)查雇員是否有過犯罪，而且調(diào)查其信用、性格等是否適合在彩票系統(tǒng)工作。背景調(diào)查是一種防患于未然的措施，雖不能保證通過背景調(diào)查的雇員能夠完全與犯罪或不良行為絕緣，但確實(shí)有助于減少犯罪的概率。同時，背景調(diào)查還向公眾顯示政府保證彩票公信力的決心，有利于彩民增加對彩票的信心。

(二)對零售商進(jìn)行合規(guī)調(diào)查以及非法行為調(diào)查

零售商獲得銷售彩票的資格后，州彩票公司的安全部門還會經(jīng)?，F(xiàn)場檢查零售商銷售彩票的場所與行為是否符合法律規(guī)定。在完成現(xiàn)場檢查后，檢查人員必須在一定時期內(nèi)寫出檢查報告，責(zé)令零售商改正檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，特別嚴(yán)重的，還有可能導(dǎo)致營業(yè)執(zhí)照被吊銷。

州彩票公司安全部門的另外一個任務(wù)是調(diào)查非法或可疑行為，例如彩票被職員丟失或盜竊，或被顧客盜竊，彩票被水浸、火燒或被其他手段損壞，彩票被調(diào)換等行為，確保只有合法購買以及有效的彩票才能兌獎。

(三)確保彩票游戲的公正性

一般而言，各州彩票在彩票游戲的公正性方面規(guī)定相當(dāng)周全，以明尼蘇達(dá)州對于刮開型彩票的安全規(guī)定為例，一種刮開型彩票從設(shè)計出來到兌獎需要經(jīng)過以下步驟：(1)州彩票公司設(shè)計出一項(xiàng)新的刮開型彩票并向制作彩票的廠家發(fā)出訂貨通知；(2)彩票公司的官員親臨彩票制作廠家的生產(chǎn)場所，復(fù)查并核準(zhǔn)彩票；(3)制作廠家復(fù)查彩票，排查有無錯印、污損或其他毛病的彩票；(4)一個獨(dú)立審計人復(fù)查所有彩票記錄，確保中獎號碼已經(jīng)放置在彩票中；(5)完成以上程序后，州彩票公司批準(zhǔn)彩票繳付運(yùn)輸；(6)用密封及安全性能高的卡車將彩票從制作廠家直接運(yùn)送到州彩票公司的倉庫；(7)兩份電腦檔案(與彩票分開)送到州彩票公司；(8)彩票被送到一個獨(dú)立實(shí)驗(yàn)室，檢驗(yàn)彩票的安全性(例如彩票是否容易被揭開或以其他手段看到號碼)；(9)彩票被送到州彩票公司的實(shí)驗(yàn)室，檢驗(yàn)彩票的安全性；(10)州彩票公司下載電腦檔案到自己的電腦系統(tǒng)。技術(shù)人員檢查電腦記錄，檢查獎金比例是否符合設(shè)計要求。只有安全部門的職員才能檢查檔案，被檢查確認(rèn)后的檔案被用來最終確認(rèn)獲獎彩票的有效性；(11)當(dāng)內(nèi)部職員和獨(dú)立實(shí)驗(yàn)室核準(zhǔn)彩票以及州彩票公司證實(shí)游戲的獎金比例后，彩票才被分發(fā)給零售商；(12)零售商出售彩票之前，必須掃描彩票中的條碼以“激活”彩票。被“激活”后的彩票才能出售和兌獎。只有零售商才能“激活”彩票；(13)獎金在600美元之下可以直接在零售商的場所兌獎；獎金在600美元至3萬美元之間，必須在州彩票公司的地區(qū)辦公室兌獎；超過3萬美元，必須在州彩票公司的總部兌獎。[14]

(四)確保信息技術(shù)系統(tǒng)的安全性

除了對具體游戲的安全程序外，州彩票公司還需要采取措施保證其信息技術(shù)系統(tǒng)的安全，以保障所有游戲的公正性。在明尼蘇達(dá)州，進(jìn)入州彩票公司的信息系統(tǒng)必須得到該公司安全部門的核準(zhǔn)并且必須使用密碼登入。州彩票公司安全部門每日接收雇員電腦活動報告，因此，該部門能夠及時掌握何人進(jìn)入電腦系統(tǒng)以及所做何事。對于電腦系統(tǒng)的安全性，州彩票公司除了自己進(jìn)行內(nèi)部審計外，“多州彩票協(xié)會”(The Multi-State Lottery Association, MUSL)也每兩年對州彩票公司的電腦信息安全進(jìn)行審計，確保符合該協(xié)會的標(biāo)準(zhǔn)。[14]

(五)對彩票安全措施進(jìn)行審計

為了保證自我監(jiān)管的嚴(yán)肅及有效性，各州法律一般會規(guī)定一套安全審計程序。例如，加州彩票法第8880.46條規(guī)定，彩票委員會必須在開始出售彩票之后的9個月內(nèi)，聘請一個在安全程序方面具有豐富經(jīng)驗(yàn)的獨(dú)立公司，對于彩票公司運(yùn)營的安全方面進(jìn)行全面的研究和評估。研究與評估的內(nèi)容包括，但不限于，公司職員的安全性、彩票零售商的安全性、向彩票公司提供商品或服務(wù)的供應(yīng)商的安全性、供應(yīng)商制造過程中的安全性、對于防止彩票欺詐采取的措施的安全性、抽獎過程的安全性、電腦的安全性、數(shù)據(jù)交流的安全性、數(shù)據(jù)庫的安全性、安全控制以及為防止侵入而設(shè)置的安全措施、彩票分銷的安全性、關(guān)于確認(rèn)獲獎以及支付程序的安全性、涉及未認(rèn)領(lǐng)獎金的安全性、每一個具體的彩票游戲的安全方面、在已經(jīng)預(yù)先印制上獲勝者的彩票游戲中尋找獲勝者方面的安全性、以及適用于彩票公司及其運(yùn)營的其他任何方面的安全性。安全研究及評估報告必須呈交彩票委員會、州長、審計長(the Controller)、司庫(the Treasurer)、州檢察長及州議會。在第一次審計完成之后，必須每兩年進(jìn)行一次類似的安全審計程序。

四、對構(gòu)建我國彩票公信力的啟示

我國彩票的公信力久為社會所詬病，但其歷經(jīng)四分之一世紀(jì)仍未找到解決之良方。誠然，社會現(xiàn)象是復(fù)雜的，很難找到一帖即靈的靈丹妙藥。而且，外國成功的經(jīng)驗(yàn)，未必移植到我國就能成功。但是，學(xué)習(xí)外國的經(jīng)驗(yàn)，有助于我們找到正確的方向，然后沿著這個方向不懈努力。從美國的經(jīng)驗(yàn)我們可以得出以下幾點(diǎn)啟示：

(一)監(jiān)督與經(jīng)營分立機(jī)制不是構(gòu)建彩票公信力的必要條件

在關(guān)于構(gòu)建我國彩票公信力的討論中，大部分意見贊成建立監(jiān)管與經(jīng)營分立的機(jī)制，具體而言，就是建立市場化的彩票公司，并成立專職監(jiān)管彩票的政府部門，例如彩票監(jiān)管委員會，似乎沒有彩票監(jiān)管委員會，中國彩票的公信力就不可能得到保證。然而，我們看到，美國各州的彩票并非監(jiān)管與經(jīng)營分立的體制，而其彩票的公信力卻處于相當(dāng)高的水平。這說明，監(jiān)管與經(jīng)營分立的體制并非構(gòu)建彩票公信力的必要條件。換言之，如果沒有這種機(jī)制，同樣有可能保證彩票的公信力。這提醒我們，不應(yīng)當(dāng)把主要精力放在成立彩票監(jiān)管委員會上，否則很可能只是徒增一個好看而無用的官僚機(jī)構(gòu)而已。事實(shí)上，從我國的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)來看，成立專職的彩票監(jiān)管委員會，不一定能夠保證彩票發(fā)行與銷售的公正性。例如，我國有證監(jiān)會，股票市場的公正性長期以來卻飽受質(zhì)疑。[15]所以，成立彩票監(jiān)管委員會，即便對保護(hù)彩票的信譽(yù)有幫助，看起來也不是保證彩票公正性的核心因素。

(二)嚴(yán)密的法律及監(jiān)控制度是保證彩票公信力的必要條件之一

美國各州的一個共同特點(diǎn)是彩票法律制度極為健全、細(xì)致，其嚴(yán)密的規(guī)管措施涵蓋彩票發(fā)行與銷售的每一個環(huán)節(jié)，為試圖作弊的人設(shè)置了重重障礙。而我國在這方面顯然相去甚遠(yuǎn)。我國自1987年發(fā)行彩票，但直到2009年才頒布一部大綱性質(zhì)的《彩票管理?xiàng)l例》，其間20多年的時間就靠彩票發(fā)行部門零散發(fā)布的“通知”、“辦法”支撐。而那些所謂的“通知”、“辦法”也是相當(dāng)原則，缺乏應(yīng)有的嚴(yán)密性、細(xì)致性及可操作性。事實(shí)上，我國相當(dāng)多的彩票弊案與管控措施不嚴(yán)密具有直接的關(guān)系。不少罪犯之所以可以輕易得手，正是因?yàn)楦鞯夭势钡陌踩芸卮胧┞┒窗俪觥?009年《彩票管理?xiàng)l例》以及其后公布的《彩票管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》雖然開啟了法律制度建設(shè)的大門，但離保證彩票公信力所需要的嚴(yán)密性與細(xì)致性仍然相去甚遠(yuǎn)。

我國彩票發(fā)行與銷售二十多年之久，其間弊案頻出，社會反響強(qiáng)烈，但政府似乎反應(yīng)遲鈍，遲遲無法建立所需要的法律制度，這實(shí)在是值得認(rèn)真檢討的事情。從較宏觀的方面看，這可能與我國的立法體制與立法習(xí)慣有關(guān)。我國彩票立法體制(其他方面的立法亦類似)的弊端，是中央政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)立法，而他們實(shí)際上對于彩票操作的實(shí)務(wù)不太熟悉，這勢必阻礙彩票法律的針對性、嚴(yán)密性與細(xì)致性。根據(jù)《彩票管理?xiàng)l例》，起草制定彩票法律規(guī)章的權(quán)力在財政部以及民政部與體育總局。⑤通常情況下，如果有立法需要，這些部門任命一些人組成立法小組，立法小組的人進(jìn)行調(diào)查研究，負(fù)責(zé)寫出法律法規(guī)的草案。從事彩票操作實(shí)務(wù)的人，最多是向立法人員提提建議或意見，難以真正參與到立法過程中去。而在美國各州，彩票立法的典型過程是先由州議會通過一部較具原則性的彩票法，然后由彩票委員會通過各種細(xì)則性的法律規(guī)章。然而，無論是彩票法，還是彩票規(guī)章，草案的撰寫基本上是從事實(shí)務(wù)操作的人士，州議會或州彩票委員會在大多數(shù)情況下只是討論、通過這些草案。就立法習(xí)慣而言，改革開放初期，我國的法制歷史尚短，較強(qiáng)調(diào)立法“宜粗不宜細(xì)”，所以制定出來的法律較具原則性，漏洞因此也比較多。經(jīng)過三十多年的實(shí)踐，我國的這種立法指導(dǎo)思想確實(shí)有改變的必要了。尤其是對于管控性質(zhì)的法律，對于管控的具體措施，必須規(guī)定得具體、明確、嚴(yán)密，多從小處、細(xì)處著眼。

(三)對彩票從業(yè)者進(jìn)行資格審查

美國對于彩票從業(yè)者的資格審查或稱準(zhǔn)照制度是一項(xiàng)極其特殊的制度，在保證彩票的公信力方面有非常重要的作用。一般行業(yè)資格審查的重點(diǎn)是考察申請人是否具備一定的知識或技能，而彩票業(yè)的資格審查制度更加注重申請人的人品、遵紀(jì)守法的歷史背景和財務(wù)狀況。換言之，對彩票從業(yè)者的資格審查屬于“正直性審查”(probity check)。從美國各州的實(shí)際情況看，美國對彩票經(jīng)營機(jī)構(gòu)以及與彩票經(jīng)營有密切聯(lián)系機(jī)構(gòu)的核心人員的審查相當(dāng)嚴(yán)格和全面，甚至比對美國聯(lián)邦調(diào)查局執(zhí)法人員的資格審查有過之而無不及。這一方面是出于歷史原因，[16]P68-70另一方面是出于保證彩票業(yè)公信力的需要。眾所周知，彩票是極其依賴公信力的行業(yè)。如果公信力受損，則不僅影響公眾購買彩票的積極性和彩票銷售額，嚴(yán)重者甚至影響彩票業(yè)的生存，這并非危言聳聽，美國歷史上兩次禁止彩票銷售，均因?yàn)椴势北装杆鶎?dǎo)致的公信力喪失。從實(shí)際效果上看，這一制度確實(shí)能把某些不適當(dāng)?shù)娜伺懦诓势睒I(yè)之外，從而對于彩票業(yè)的形象起到維護(hù)作用。因此，盡管對彩票從業(yè)者進(jìn)行嚴(yán)格細(xì)致的資格審查耗時費(fèi)力，甚至被批評為過分監(jiān)管，但美國各州仍然堅持這一制度。

我國2009年實(shí)施的《彩票管理?xiàng)l例》及其實(shí)施細(xì)則未對彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)和彩票銷售機(jī)構(gòu)及其人員規(guī)定任何資格審查制度，2012年頒布實(shí)施的《彩票管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》對彩票代銷者作了一些資格要求，但也僅限于年滿18周歲、有適當(dāng)?shù)馁Y金、場所以及近五年內(nèi)無刑事處罰記錄和不良商業(yè)記錄等一般性要求。⑥這些零星的、簡陋的規(guī)則顯然不足以阻擋不當(dāng)人士進(jìn)入彩票業(yè)。2004年發(fā)生的臭名昭著的“西安彩票寶馬作假案”，其核心人物楊永明早就有作假冒領(lǐng)獎金的前科，后來卻成了西安彩票發(fā)行銷售的承包人。[17]假如我國有資格審查制度，應(yīng)該可以將其排除在彩票業(yè)之外。

(四)對彩票安全措施進(jìn)行審計是加強(qiáng)彩票公信力的重要手段

美國各州在彩票機(jī)構(gòu)運(yùn)營的第一年，以及此后每隔幾年，都要對彩票安全措施進(jìn)行審計。這種審計或者由立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行，或者由獨(dú)立第三方進(jìn)行，目的是檢查法律法規(guī)所規(guī)定的安全措施是否得到落實(shí)，還需要哪些改進(jìn)。美國各州承擔(dān)彩票安全審計的人員逐項(xiàng)對照彩票發(fā)行與銷售機(jī)構(gòu)落實(shí)法律的情況，寫出審計報告并公之于眾，接受全社會的監(jiān)督。這種檢查顯然與我國的突擊性、走過場式的檢查不同。我國的彩票法律雖然寫明財政部與各級財政部門負(fù)責(zé)彩票監(jiān)督工作，⑦但并未寫明如何監(jiān)督、采取什么樣的形式監(jiān)督，致使所謂監(jiān)督往往流于形式，達(dá)不到應(yīng)有的目的。

總起來看，我國彩票公信力的建設(shè)還有相當(dāng)長的路要走，需要政府與社會同心協(xié)力，從制度建設(shè)入手，逐步加以改善。盡管社會是復(fù)雜的，即使法律制度達(dá)到完美，也未必能夠保證不出弊案。但可以肯定的是，如果基本的法律制度沒有建立起來，或者未得到切實(shí)地執(zhí)行，我國彩票的公信力將繼續(xù)受到挑戰(zhàn)。

注釋：

① 1980年，在一次使用乒乓球抽獎的過程中，幾個負(fù)責(zé)抽獎電視轉(zhuǎn)播的人互相串通，把液體注入某些特定的球內(nèi)，增加中獎機(jī)會。該案的主犯被判7年監(jiān)禁。

② Minn. Stat. (2004), §§349A.02, subd.6.

③ Minn. Stat. (2004), §§349A06.subd.2.

④ Minn. Stat. (2004), §§349A07.subd.3.

⑤ 《彩票管理?xiàng)l例》第五條。

⑥ 《彩票管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第二十三條。

⑦ 《彩票管理?xiàng)l例》第五條。

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