行政裁決糾紛的訴訟選擇*

韓思陽

(上海師范大學(xué)法政學(xué)院，上海 200234)

一、引言

行政裁決是行政機(jī)關(guān)以準(zhǔn)司法方式解決糾紛的行政行為。根據(jù)司法最終原則，它未必是舊糾紛的終點，而很可能是新糾紛的起點。如果當(dāng)事人對裁決結(jié)果不服，則新的行政裁決糾紛可能由此產(chǎn)生。行政裁決的對象經(jīng)常是民事糾紛，當(dāng)事人如果對裁決結(jié)果不服，既有可能提起行政訴訟，也有可能提起民事訴訟。如何看待這種多元化的訴訟選擇？是任其并行(由當(dāng)事人選擇提起行政或民事訴訟)，還是二者選一(由制度規(guī)定只能提起行政或民事訴訟)，還是二者合一(設(shè)計行政附帶民事訴訟或民事附帶行政訴訟)，還是另辟蹊徑(設(shè)計當(dāng)事人訴訟)，成為困擾理論界和實務(wù)界的一個難題。[1]P54-58

本研究以行政裁決糾紛的訴訟選擇為中心，主要探討應(yīng)將該糾紛納入何種訴訟軌道。本研究將分為循序漸進(jìn)的四個部分：首先是制度梳理，即對我國過去的、現(xiàn)存的相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)，運(yùn)用法律解釋方法從現(xiàn)行有效的法律規(guī)范中尋找一種相對可靠的制度結(jié)論，同時結(jié)合已失效的法律規(guī)范對制度設(shè)計進(jìn)行簡要評價。其次是學(xué)說綜述，即對我國目前為止的相關(guān)研究進(jìn)行分析，找出該問題之所以歧論叢生的癥結(jié)所在，并提出制度設(shè)計的根本評價標(biāo)準(zhǔn)。再次是厘清誤區(qū)，指出行政與民事訴訟出現(xiàn)真正不一致的情況并不多，最好的訴訟選擇其實是兩種訴訟各安其位。最后是追本溯源，行政裁決的設(shè)定是該領(lǐng)域眾多問題的源頭，只有科學(xué)合理地設(shè)定行政裁決，才能從根本上解決行政裁決糾紛的訴訟選擇問題。

二、制度梳理：理由不清似權(quán)宜之計

有關(guān)行政裁決糾紛的訴訟選擇，我國相關(guān)的法律規(guī)范極為分散零亂，一般規(guī)定與特別規(guī)定俱有，失效規(guī)定與有效規(guī)定并存。之前雖也有學(xué)者進(jìn)行過整理，但大都局限于某一領(lǐng)域或某一時段，不夠全面。本研究試圖彌補(bǔ)這一缺憾。筆者將所搜集到的相關(guān)法律規(guī)范按照一般規(guī)定與特別規(guī)定兩大類進(jìn)行整理，特別規(guī)定又包括房屋拆遷、知識產(chǎn)權(quán)、土地管理、環(huán)境保護(hù)與普通糾紛五個子類。每類規(guī)定均按生效時間先后以表格形式列出，這樣既可以將失效規(guī)定與有效規(guī)定區(qū)分開(一般生效時間在后的即為有效規(guī)定)，又可以看清相關(guān)規(guī)定的演變脈絡(luò)。

表1是有關(guān)行政裁決糾紛訴訟選擇的一般規(guī)定。從表1可以看出，在《行政訴訟法》實施以后，行政裁決糾紛一般是納入到行政訴訟軌道的，特別是《若干問題的意見》所列舉的賠償、補(bǔ)償和確權(quán)三種裁決更是如此，但該規(guī)定沒有指明裁決所涉及的民事糾紛該如何處理?！度舾蓡栴}的解釋》第61條回答了這一問題，指出可以在行政訴訟中一并審理民事爭議。《關(guān)于當(dāng)前形勢下做好行政審判工作的若干意見》重申了上述意見，并指出這樣做的目的是“防止出現(xiàn)相互矛盾或相互推諉以及減少當(dāng)事人的訴累”。《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》在繼續(xù)重申“一并審理”精神的同時，也認(rèn)可了單獨提起民事訴訟的做法。這與之前的規(guī)定并不矛盾，因為之前的規(guī)定只是強(qiáng)調(diào)可以通過行政訴訟“一并審理”民事爭議，并未直接否定單獨提起民事訴訟。

表1 一般規(guī)定

表2是有關(guān)房屋拆遷裁決糾紛訴訟選擇的特別規(guī)定。從表2可以看出，1993年和1996年是兩個重要的時間節(jié)點。1993年以后，房屋拆遷裁決糾紛統(tǒng)一為民事案件。1996年以后則改為行政案件。2011年頒布的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》延續(xù)了這一做法。

表2 房屋拆遷特別規(guī)定

表3是有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)裁決糾紛訴訟選擇的特別規(guī)定。從表3可以看出，對于一般的知識產(chǎn)權(quán)裁決糾紛，當(dāng)事人應(yīng)通過行政訴訟解決。對于宣告專利或商標(biāo)無效的裁決糾紛，當(dāng)事人應(yīng)通過民事訴訟一并解決行政爭議，表3規(guī)定中的“由知識產(chǎn)權(quán)審判庭審理”和“該侵犯專利權(quán)民事案件可以不中止訴訟”即為此意。一并解決的主要目的在于避免兩種訴訟的裁判結(jié)果發(fā)生矛盾。

表3 知識產(chǎn)權(quán)特別規(guī)定

表4是有關(guān)土地管理裁決糾紛訴訟選擇的特別規(guī)定。從表4可以看出，以1991年為界，之前的土地管理裁決糾紛是通過民事訴訟解決，之后改為通過行政訴訟解決。

表4 土地管理特別規(guī)定

表5是有關(guān)環(huán)境保護(hù)裁決糾紛訴訟選擇的特別規(guī)定。從表5可以看出，對于環(huán)境保護(hù)裁決糾紛，當(dāng)事人應(yīng)通過民事訴訟解決。

表5 環(huán)境保護(hù)特別規(guī)定

表6是普通糾紛裁決糾紛訴訟選擇的特別規(guī)定。從表6可以看出，對于因裁決普通糾紛而引起的裁決糾紛，制度層面一直是按照民事訴訟處理的。

表6 普通糾紛特別規(guī)定

表1至表6的制度梳理稍顯繁復(fù)，筆者將其簡化處理后制成表7，便一目了然。

表7 行政裁決糾紛訴訟選擇的制度概況

從表7可以看出，在解決行政裁決糾紛應(yīng)采用何種訴訟這個問題上，目前我國的相關(guān)規(guī)定并不統(tǒng)一。單采行政訴訟的有之，單采民事訴訟的有之，一并處理模式中既有行政訴訟兼及民事爭議的，也有民事訴訟兼顧行政爭議的。當(dāng)然，不統(tǒng)一不代表不合理，也可能其中蘊(yùn)含著具體問題具體分析的立法智慧，但目前的規(guī)定鮮有交待立法理由者，而同一領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)定又經(jīng)常發(fā)生變化，這使人難以分辨立法者的真正意圖，甚至產(chǎn)生相關(guān)立法只是權(quán)宜之計的懷疑。以知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域為例，有學(xué)者認(rèn)為我國行政機(jī)關(guān)對知識產(chǎn)權(quán)常采取形式審查，因此錯漏較多，“人民法院(民事)為了減少專利權(quán)的不穩(wěn)定性，不得不經(jīng)常采取訴訟中止的措施?！盵2]P26意思是僅為形式審查的行政行為對民事訴訟具有構(gòu)成要件效力?；谕焕碛?，有學(xué)者卻得出相反結(jié)論：“行政處分依其作成的方式，種類繁多，有的僅為形式審查，有的為實質(zhì)審查，如就個別之行政處分研究其對普通法院之構(gòu)成要件效力，似乎更能保障人民的權(quán)利?！盵3]P35意思是僅為形式審查的行政行為對民事訴訟可以不具有構(gòu)成要件效力，民事訴訟無需中止。前一種觀點是現(xiàn)實，后一種觀點是理論，我國目前的規(guī)定到底是無視前者，還是回應(yīng)后者，我們不得而知，因此也就無法評判。

三、學(xué)說綜述：支點不牢致歧論叢生

在行政裁決糾紛的訴訟選擇問題上，我國現(xiàn)有學(xué)說可謂“百花齊放、百家爭鳴”，幾乎所有可能想到的方案都被提出。

(一)各種可能的方案

有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)采用行政訴訟模式。針對傳統(tǒng)行政訴訟無法較好解決民事爭議的問題，他們提出應(yīng)賦予行政訴訟中的法院以更大的司法變更權(quán)，法院可變更裁決內(nèi)容，直接解決民事爭議。[4]P69-71其他方案也或多或少地贊成擴(kuò)充司法變更權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)采用民事訴訟模式。主要理由在于行政裁決糾紛本質(zhì)上是民事糾紛，無需通過行政訴訟解決。[5]P154-156

有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)采用行政附帶民事訴訟模式。主要理由在于該模式可以一并解決行政與民事兩個糾紛，減輕當(dāng)事人訴累，且能避免兩個訴訟并行所可能導(dǎo)致的裁判矛盾。[6]P45-46有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)采用民事附帶行政訴訟模式。主要理由在于該模式具有行政附帶民事訴訟的所有優(yōu)點，同時又可以使行政機(jī)關(guān)處于中立、超然的地位，減少行政機(jī)關(guān)因作被告而產(chǎn)生的抵觸情緒。[7]P46-48有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)采用日本的形式當(dāng)事人訴訟模式。主要理由在于該模式可以一并解決行政與民事兩個糾紛，減輕當(dāng)事人訴累，避免兩個訴訟并行所可能導(dǎo)致的裁判矛盾，且行政機(jī)關(guān)不作被告，積極性較高，而相對人也避免了“民告官”的風(fēng)險。[8]P100-108

另外，大部分學(xué)者主張統(tǒng)一解決行政裁決糾紛的訴訟選擇問題，即以一種方案適用于所有情形。少數(shù)學(xué)者則提出應(yīng)分類解決。比如張樹義教授主張，以民事爭議為主、行政問題為輔的行政裁決糾紛，應(yīng)當(dāng)走民事訴訟途徑；以行政爭議為主，民事問題作為附帶問題的行政裁決糾紛，應(yīng)以行政附帶民事訴訟的方式審理；行政爭議與民事爭議并重的行政裁決糾紛，應(yīng)借鑒日本的形式當(dāng)事人訴訟制度。區(qū)分上述三種糾紛的方法主要是兩種，一是通過制定法或法律解釋的方法進(jìn)行規(guī)定；二是借鑒法國的權(quán)限爭議法庭，通過制度化的途徑來進(jìn)行個案的不斷解決。[9]P127-130肖澤晟教授認(rèn)為，不服職權(quán)性行政裁決，應(yīng)提起行政訴訟；不服同源性行政裁決，應(yīng)提起行政附帶民事訴訟；不服選擇性行政裁決，應(yīng)提起形式當(dāng)事人訴訟。[10]P74-80

(二)并不牢固的支點

上述各種方案確實窮盡了各種可能，但也給人以眼花繚亂、無從取舍之感。關(guān)鍵問題在于，每個學(xué)者都從自己的理論支點出發(fā)建構(gòu)方案，而這些理論支點卻未必都經(jīng)得起推敲。試舉以下三點為例：

1.可疑支點之一：民事訴訟能否審查行政行為

依行政法理論，行政行為對民事訴訟具有公定力或構(gòu)成要件效力，[11]P657因此民事訴訟不能審查行政行為。以此為支點，行政訴訟模式、行政附帶民事訴訟模式等就成為題中應(yīng)有之義。比如姜明安教授認(rèn)為，行政裁決權(quán)的行使，具有一般行政權(quán)的特征，民事糾紛當(dāng)事人是否同意或者承認(rèn)，都不會影響行政裁決的成立和其所具有的法律效力，對行政裁決不服，只能向法院提起行政訴訟。[12]P173持類似觀點的學(xué)者還有很多。[13]P58-60

問題在于，上述支點并非一定成立。如前所述，有學(xué)者就提出應(yīng)根據(jù)行政行為的具體特點界定其對民事訴訟的構(gòu)成要件效力。在日本，撤銷訴訟的排他管轄是其行政訴訟的一個基本原則，而形式當(dāng)事人訴訟則突破了這一點。理由在于，可以將行政裁決之訴認(rèn)定為給付訴訟而非形成訴訟，由此行政裁決也就獲得了一種特殊屬性，其效力是以當(dāng)事人在一定期限內(nèi)不爭議為條件的。[14]P242我國學(xué)者也有類似觀點，比如應(yīng)松年教授認(rèn)為，在行政裁決活動中，裁決行為有效與無效是以當(dāng)事人是否接受為前提的，也就是說行政裁決是以當(dāng)事人接受為生效要件。[15]P217

與此相聯(lián)系的還有一種觀點，即當(dāng)事人不能在立案時提起附帶民事訴訟：“若允許當(dāng)事人提起行政訴訟時附帶提起民事訴訟，由于民事立案時，法院就已存在作出民事判決的預(yù)期，所以民事訴訟對行政裁決的效力在立案時就已經(jīng)進(jìn)行了否定。這樣，對行政裁決案件，行政附帶民事訴訟就失去了得以成立的基礎(chǔ)。行政附帶民事訴訟一方面在行政立案中認(rèn)為行政裁決的效力要經(jīng)過審查后進(jìn)行回答，而另一方面在民事立案中宣告行政裁決的效力已經(jīng)被否定了，這是自相矛盾的?！盵16]P356-357這種觀點實際上是混淆了行政行為的合法與有效兩種概念，[17]P13-22因此也是建立在并不牢固的支點上。

2.可疑支點之二：裁決機(jī)關(guān)的態(tài)度

有學(xué)者以裁決機(jī)關(guān)的態(tài)度作為立論依據(jù)，認(rèn)為裁決機(jī)關(guān)是不愿意作被告的，如果采用行政訴訟或行政附帶民事訴訟模式，則裁決機(jī)關(guān)不免產(chǎn)生抵觸情緒，其作出行政裁決的積極性也會被挫傷。另外，相對人也不愿意承擔(dān)“民告官”的風(fēng)險。[18]P70-74與此相反的，也有學(xué)者指出，行政訴訟不僅可以解決糾紛，本身也發(fā)揮著監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的作用，因此把裁決機(jī)關(guān)列入被告是監(jiān)督裁決機(jī)關(guān)的需要。[19]P12-21同樣是基于裁決機(jī)關(guān)的態(tài)度，卻得出完全相反的結(jié)論，甚至是在同一篇論文中得相反結(jié)論，[20]P15-28可見裁決機(jī)關(guān)的態(tài)度這一支點也并不可靠。

3.可疑支點之三：行政裁決的準(zhǔn)司法性

有學(xué)者從行政裁決的準(zhǔn)司法性入手論證擴(kuò)充行政訴訟司法變更權(quán)的合理性。他們認(rèn)為，行政裁決具有準(zhǔn)司法性，相當(dāng)于一審訴訟，相比之下行政訴訟類似于二審，既然司法審判中二審可以直接改判一審，那么行政訴訟自然可以變更行政裁決。[21]P9也有學(xué)者持反對意見：司法機(jī)關(guān)是不能成為被告的，既然行政裁決是準(zhǔn)司法行為，那就不應(yīng)以裁決機(jī)關(guān)為被告，而應(yīng)直接以對方當(dāng)事人為被告提起民事訴訟。[22]P24-28以行政裁決的準(zhǔn)司法性為支點，既可以得出在行政訴訟中擴(kuò)充司法變更權(quán)的結(jié)論，也可以堅持必須采用民事訴訟模式的觀點，真可謂成也蕭何敗也蕭何。

(三)確立牢固的支點

任何一種觀點都必須依托某種支點才能成立，如果支點搖搖欲墜，那么觀點也必然岌岌可危。如前所述，在行政裁決糾紛的訴訟選擇問題上，各門各派搖旗吶喊，紛紛亮出自己的招式。表面上看，各種方案都自成邏輯，言之有據(jù)，而實際上它們很多是在自說自話，根本忽略或不愿意檢視自己的學(xué)術(shù)支點。

能夠?qū)С鲎罱K結(jié)論的、真正的學(xué)術(shù)支點只有一個：行政裁決糾紛的圓滿解決。除此之外，行政行為的效力、裁決機(jī)關(guān)的態(tài)度、行政裁決的準(zhǔn)司法性這些命題都不足以導(dǎo)出最終結(jié)論，它們只是服務(wù)于最終結(jié)論，并可為最終結(jié)論作出調(diào)整。以行政行為的效力問題為例，傳統(tǒng)意義上的行政行為效力理論是建立在權(quán)力分立理論基礎(chǔ)上的，因此帶有一定的絕對性。但隨著“結(jié)構(gòu)功能主義”理論的興起，行政行為已不再是民事訴訟的禁地。結(jié)構(gòu)功能主義要求“何種國家事務(wù)應(yīng)由何一機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)決定，應(yīng)依‘適當(dāng)功能之機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)’(Funktionsgerechte Organstruktur)標(biāo)準(zhǔn)劃分之。換言之，不同國家機(jī)關(guān)各有不同組成結(jié)構(gòu)與決定程序，該組成結(jié)構(gòu)與決定程序因質(zhì)的高度差異自然會賦予所各自作成之決定不同的份量與不同的正當(dāng)性?！盵23]P138-139也就是說應(yīng)依據(jù)不同國家機(jī)關(guān)的性質(zhì)定位、組織結(jié)構(gòu)、功能分擔(dān)等對國家機(jī)關(guān)各自的權(quán)力進(jìn)行劃分，并界定彼此的范圍。就行政裁決糾紛而言，如果民事審判組織適合或勝任審查某類裁決行為的任務(wù)，那么該行政裁決就可以不對民事訴訟產(chǎn)生效力；反之則應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生效力。因此是以結(jié)構(gòu)功能決定效力有無，而非以效力有無決定結(jié)構(gòu)功能。

我們必須回到真正的支點：行政裁決糾紛的圓滿解決?；氐竭@一支點其實也意味著摒棄各種已有的紛繁復(fù)雜的方案和理由，從原點出發(fā)重新審視行政裁決糾紛的訴訟選擇問題。如前所述，行政裁決糾紛本身就有兩種訴訟選擇：行政訴訟與民事訴訟，這種現(xiàn)狀既可能是合理的，也可能是不合理的。之所以有人認(rèn)為其不合理，進(jìn)而把這種現(xiàn)狀“問題化”，主要理由是兩方面：一是認(rèn)為這兩種訴訟都不能一并解決所有糾紛，造成所謂“官了民不了”或“民了官不了”；二是認(rèn)為兩種訴訟并行可能會造成裁判結(jié)果不一致。

第一個理由似屬庸人自擾。首先，復(fù)合型糾紛很常見，實踐中不僅有行政與民事復(fù)合糾紛，還有行政與刑事復(fù)合糾紛、刑事與民事復(fù)合糾紛等。即使在同一部門法領(lǐng)域，也存在多個行政行為交織、多種罪名混合或者債權(quán)物權(quán)并存等情形，如果都要求所謂的“一并解決”，那么訴訟標(biāo)的理論將不復(fù)存在，訴訟類型的劃分也將毫無意義。其次，現(xiàn)代社會的一個重要特征是分工越來越細(xì)，專業(yè)化高度發(fā)展，這在訴訟領(lǐng)域的表現(xiàn)之一就是各種專門法庭的大量涌現(xiàn)。由此觀之，設(shè)立復(fù)合型審判組織的觀點似屬逆潮流而動。最后，一并解決所有糾紛的本意是為了提高糾紛解決效率，但實際上它只是方便了當(dāng)事人，卻給司法機(jī)關(guān)帶來困擾。這種缺乏通盤考慮的做法未必能提高整體效率，最終也未必能真正減輕當(dāng)事人訴累。

第二個理由很大程度上屬于一種認(rèn)識誤區(qū)。實際上，行政與民事兩種訴訟并行所造成的裁判不一致是比較少見的，問題的關(guān)鍵在于何種情形才是真正的裁判不一致。

四、厘清誤區(qū)：何為真正的裁判不一致

(一)虛假的裁判不一致

一般認(rèn)為，如果行政與民事訴訟的最終結(jié)論不一致，則兩種訴訟之間就存在裁判不一致問題。比如，同一當(dāng)事人如果在行政訴訟中勝訴，同時又在民事訴訟中敗訴，那么此時兩種訴訟的裁判就不一致。事實上，以上觀點存在漏洞。行政與民事訴訟的最終結(jié)論不一致，并不意味著兩種訴訟就存在矛盾。從常識而言，兩種事物存在矛盾的前提是二者之間可以相互比較，而行政與民事訴訟之間是不可以直接進(jìn)行比較的，二者的審查對象存在本質(zhì)區(qū)別。

從行政訴訟角度看，依據(jù)《行政訴訟法》第54條的規(guī)定，行政訴訟主要從四個方面對行政行為進(jìn)行審查并作出判斷：事實、法律、程序、職權(quán)。這意味著，行政訴訟對行政行為合法性的認(rèn)可需要基于以上四個要件的同時滿足，而對行政行為違法性的確定則只需基于以上任一要件的不符。當(dāng)行政訴訟基于適用法律錯誤、程序違法或超越、濫用職權(quán)等理由否定行政行為時，行政訴訟未必對行政行為的事實問題也作出認(rèn)定，而事實問題特別是其中的民事問題正是民事訴訟審查的核心。這種情況下，即使行政訴訟與民事訴訟的最終結(jié)論不一致(比如同一當(dāng)事人在行政訴訟中勝訴，同時又在民事訴訟中敗訴)，兩種裁判之間實質(zhì)上也并未產(chǎn)生交集，也就相應(yīng)的不存在裁判不一致問題。在姚立志訴南陽市房管局案(河南省南陽市中級人民法院2009南行終字第160號行政判決書)中，被訴登記行為由于程序違法被撤銷，法院在否定被訴登記行為的同時嚴(yán)格限定了行政裁判的效力范圍：不及于相關(guān)民事行為。法院同時行使釋明權(quán)將相關(guān)民事爭議引向了民事訴訟。這種情況下，即使民事訴訟的結(jié)果與行政訴訟不一致，也不能認(rèn)為兩種訴訟存在沖突。

從民事訴訟角度看也是如此。當(dāng)民事訴訟并未對相關(guān)行政行為進(jìn)行審查，而行政訴訟也未對民事問題進(jìn)行認(rèn)定時，兩種訴訟即使最終結(jié)論不一致，也不存在裁判不一致問題。確切的說，這里所謂的裁判不一致只是一種觀念問題、認(rèn)識問題，并不是真正的裁判不一致。隨之而來的問題是，究竟何為真正的裁判不一致？

(二)真正的裁判不一致

真正的裁判不一致乃是行政與民事兩種訴訟對事實問題或行政行為的判斷相佐。實踐中，民事訴訟一般較少直接對行政行為作出判斷，因此真正的裁判不一致主要集中在事實問題方面。行政訴訟對事實的認(rèn)定本來與民事訴訟有很大區(qū)別，因此一般不會與民事訴訟的事實認(rèn)定產(chǎn)生交集。但在行政訴訟中，行政行為如同“特洛伊木馬”，可以把所有問題包裝成事實、法律、程序或職權(quán)問題交給行政訴訟進(jìn)行判斷。就行政裁決糾紛而言，本來行政訴訟是以審查裁決行為的合法性為中心的，不涉及對民事問題的判斷。但當(dāng)裁決行為介入民事問題時，其對民事問題的判斷就成為裁決行為的事實問題而為行政訴訟所注意。一旦行政訴訟也對該事實問題進(jìn)行認(rèn)定，就意味著行政訴訟的裁判中有了判斷民事問題的內(nèi)容，由此行政訴訟與民事訴訟也就可能產(chǎn)生齟齬，而這種齟齬才是真正的裁判不一致。

一般而言，行政訴訟否定裁決行為的情形，產(chǎn)生虛假裁判不一致的幾率較高。如前所述，行政訴訟可能基于適用法律錯誤、程序違法或超越、濫用職權(quán)等理由否定裁決行為，但同時回避對民事問題作出判斷。這種情況下，即使民事訴訟支持了裁決行為的內(nèi)容，也不能認(rèn)為兩種訴訟之間存在裁判不一致問題。

如果行政訴訟肯定裁決行為，那么行政訴訟一般都介入且支持了裁決行為對民事問題的認(rèn)定。此時如果民事訴訟對民事問題的認(rèn)定與裁決內(nèi)容相佐，則兩種訴訟之間就存在真正的裁判不一致。

(三)兩種訴訟各歸其位

如前所述，行政裁決糾紛可能引發(fā)行政與民事訴訟并存的情況，從而可能導(dǎo)致兩種訴訟裁判不一致問題。但需要注意的是，裁判最終結(jié)論的不一致并不一定是裁判不一致，只有當(dāng)兩種訴訟都對民事問題作出判斷時，才可能出現(xiàn)真正的裁判不一致。

由此出發(fā)，筆者認(rèn)為，對于行政裁決糾紛而言，最好的訴訟選擇其實是兩種訴訟各歸其位，即行政訴訟只關(guān)注行政行為合法性問題，而民事訴訟僅審查民事行為。理由在于，第一，現(xiàn)存的裁判不一致問題很大一部分是偽問題，是觀念問題、認(rèn)識問題，需要法院行使釋明權(quán)予以澄清；第二，真正的裁判不一致主要來源于兩種訴訟同時聚焦于民事問題，這種情形其實屬于行政訴訟“越位”——以事實審查為名介入到對民事問題的判斷中。如果行政訴訟回歸到行政行為合法性審查這個中心，對涉及民事問題的事實不作判斷或僅作形式審查，則兩種訴訟真正不一致的情形也就不會出現(xiàn)。

表面上看，筆者的方案只是對現(xiàn)狀進(jìn)行微調(diào)——限縮行政訴訟對民事問題的判斷，解決問題的效果似乎并不明顯。實際上，這種方案相比于前述諸多“大刀闊斧”的建議更具優(yōu)勢。純行政訴訟的模式，其關(guān)鍵在于擴(kuò)充司法變更權(quán)，但這與行政訴訟法的基本理論存在沖突。[24]P107-134即使能夠擴(kuò)充司法變更權(quán)，即行政訴訟可以變更裁決內(nèi)容，法院也面臨著如何變更、如何審查民事行為的問題，而這就需要法院適用相應(yīng)的民事訴訟規(guī)則。所以司法變更權(quán)的實質(zhì)仍然是一種附帶訴訟或形式當(dāng)事人訴訟。純民事訴訟的模式，過于簡化了行政裁決制度的現(xiàn)狀，有些行政裁決糾紛包含了公益性內(nèi)容，并非單純的民事糾紛，因此不能僅通過民事訴訟解決。附帶訴訟的模式本質(zhì)上并不能解決真正的裁判不一致問題，對此筆者已有專文論述，此處不贅。[25]P114-130形式當(dāng)事人訴訟作為一種成熟的制度模式固然可取，但在我國推行該制度需要大量的配套制度建設(shè)，成本很大。

兩種訴訟各歸其位的做法簡便易行，基本可以適用于目前所有的行政裁決糾紛。但它仍只是治標(biāo)之策，是應(yīng)對我國當(dāng)下行政裁決制度混亂現(xiàn)狀的一種無奈之舉。行政裁決糾紛訴訟選擇問題的根源在于行政裁決的設(shè)定，只有科學(xué)合理地設(shè)定行政裁決，行政裁決糾紛的訴訟選擇問題才會得到根本解決。

五、追本溯源：科學(xué)設(shè)定行政裁決

有關(guān)行政裁決的設(shè)定問題，至少需要搞清兩點：第一，現(xiàn)行行政裁決制度是如何設(shè)置的？第二，行政裁決制度應(yīng)該如何設(shè)置？

(一)實然的制度

現(xiàn)行行政裁決制度較為混亂，粗略梳理主要有以下幾類：

1.處理專業(yè)性民事爭議的行政裁決

這種行政裁決主要處理專業(yè)性民事爭議，對象多集中在專利、商標(biāo)、版權(quán)等知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域以及環(huán)境污染、交通事故、醫(yī)療事故等特殊侵權(quán)領(lǐng)域。比如《專利法》第54條規(guī)定：“取得實施強(qiáng)制許可的單位或者個人應(yīng)當(dāng)付給專利權(quán)人合理的使用費，其數(shù)額由雙方協(xié)商；雙方不能達(dá)成協(xié)議的，由國務(wù)院專利行政部門裁決?！睂＠麑嵤?qiáng)制許可使用費爭議即屬于典型的技術(shù)性、專業(yè)性領(lǐng)域。

2.處理行政民事關(guān)聯(lián)爭議的行政裁決

這種行政裁決處理的爭議本身是民事領(lǐng)域的，但與民事爭議相伴隨的是一個行政行為，這種行政裁決多集中在行政處罰等負(fù)擔(dān)行政領(lǐng)域。比如，甲無故打傷乙，致使乙住院治療一個月，公安機(jī)關(guān)對甲罰款50元，并責(zé)令甲賠償乙300元。

3.處理表面上是民事爭議，但實質(zhì)上是行政爭議的行政裁決

有些行政裁決表面上處理的是民事爭議，但由于爭議的民事主體一方具有公權(quán)力背景，因此所謂民事爭議實際上是行政爭議，典型代表是房屋拆遷行政裁決。比如原《城市房屋拆遷管理條例》第16條規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決?！背鞘蟹课莶疬w實踐中，拆遷人與被拆遷人的爭議表面上是民事爭議，但由于拆遷人往往具有政府背景，或者本身就是行政機(jī)關(guān)，因此房屋拆遷補(bǔ)償爭議實際上也就是行政爭議。

4.處理包含公共利益判斷的民事爭議的行政裁決

這種行政裁決表面上處理的只是民事爭議，但對民事爭議的處理需要考量公共利益。這種行政裁決多集中在土地、礦產(chǎn)、森林等自然資源領(lǐng)域。比如《礦產(chǎn)資源法》第47條規(guī)定：“礦山企業(yè)之間的礦區(qū)范圍的爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由有關(guān)縣級以上地方人民政府根據(jù)依法核定的礦區(qū)范圍處理；跨省、自治區(qū)、直轄市的礦區(qū)范圍的爭議，由有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由國務(wù)院處理?！蔽覈牡V產(chǎn)資源均屬國有，任何對礦產(chǎn)資源的處理都不能無視國家利益或公共利益。行政裁決機(jī)關(guān)作為公權(quán)力主體，可以將公共利益的考量滲透到私人爭議的解決中，實現(xiàn)私人利益與公共利益的平衡。

(二)應(yīng)然的評價

以上四種行政裁決制度并非都能經(jīng)得起推敲。

第1種行政裁決是合理的，也應(yīng)該成為行政裁決制度存在的主要形式?，F(xiàn)代社會發(fā)展日新月異且高度分殊化，行政機(jī)關(guān)所處理的事務(wù)也越來越具有技術(shù)性和專業(yè)性，甚至某些行政事務(wù)由于專業(yè)性太高，行政機(jī)關(guān)也無法作出處理，只能“外包”給專家進(jìn)行判斷。在這種情況下，完全由法院對這些專業(yè)性事務(wù)進(jìn)行裁判是不可能的，由此處理專業(yè)性民事爭議的行政裁決應(yīng)運(yùn)而生。即使在行政機(jī)關(guān)作出裁決后再由法院進(jìn)行裁判時，法院一般也僅對行政裁決的法律部分進(jìn)行審查，而對比較專業(yè)性的事實部分持尊重態(tài)度。

第2種行政裁決具有一定合理性，但實際作用值得懷疑。表面上民事爭議與行政爭議是相關(guān)的，但實際上是兩個完全不同的爭議，應(yīng)分別通過民事訴訟與行政訴訟解決，無需設(shè)立行政裁決。

第3種行政裁決的設(shè)立也值得商榷。對于這種實際上是行政爭議的民事爭議，行政機(jī)關(guān)化身為民事主體出現(xiàn)，此時裁決機(jī)關(guān)實際上是在承擔(dān)復(fù)議機(jī)關(guān)的職責(zé)，卻又不為行政復(fù)議法所規(guī)范。名不正則言不順，此種制度難免有“球員兼裁判”嫌疑，引發(fā)制度公信力危機(jī)，最終導(dǎo)致制度功能無法發(fā)揮。

第4種行政裁決是合理的。我國是以公有制為主體的社會主義國家，公有財產(chǎn)領(lǐng)域盡管可能產(chǎn)生民事爭議，但對其進(jìn)行處理必須考量公共利益，尤其在土地、礦產(chǎn)、森林等自然資源領(lǐng)域更是如此。因此這種行政裁決的實質(zhì)是在對民事糾紛的處理中注入行政行為的因素，單獨依靠民事訴訟(僅解決民事爭議，無法做出行政裁決)或者行政訴訟(僅審查行政裁決的合法性，無法代替行政機(jī)關(guān)作出行政裁決)都無法圓滿解決此類問題。

(三)科學(xué)設(shè)定裁決后的訴訟選擇

如前所述，真正有必要保留的行政裁決只有兩類：處理專業(yè)性民事爭議的行政裁決與處理包含公共利益判斷的民事爭議的行政裁決。前者本質(zhì)上是民事爭議，可單純通過民事訴訟解決；后者本質(zhì)上是行政爭議，應(yīng)僅采用行政訴訟處理。這就意味著，如果行政裁決制度能以上述兩種類型為準(zhǔn)進(jìn)行重構(gòu)和清晰界定，則其訴訟選擇可大大簡化，當(dāng)事人只需單純提起民事訴訟或行政訴訟即可。而在目前，行政裁決的種類過于龐雜且難于分辨，只能采用前文所述的兩種訴訟各歸其位的方案進(jìn)行處理。

六、結(jié)語

行政裁決糾紛的訴訟選擇問題極為繁復(fù)，表現(xiàn)之一是制度設(shè)計的左右搖擺與理論研究的歧論叢生。解決問題的關(guān)鍵在于找到堅實支點，回歸問題本源。立足于行政裁決制度的混亂現(xiàn)狀，當(dāng)前最佳方案是澄清錯誤認(rèn)識，使行政訴訟與民事訴訟各歸其位。只有對行政裁決的設(shè)定進(jìn)行徹底改革，行政裁決糾紛的訴訟選擇問題才會得到根本解決。

本研究聚焦行政裁決糾紛的訴訟選擇，未涉及行政復(fù)議、行政和解等其他糾紛解決方式，這并非意味著其他方式不重要，而只是研究主題限制使然。另外，本文的部分研究結(jié)論，比如什么才是真正的裁判不一致、兩種訴訟并行的方案等，其適用范圍并不僅限于行政裁決領(lǐng)域，也適用于其他容易引發(fā)行政與民事復(fù)合糾紛的領(lǐng)域，比如行政登記、行政調(diào)查等。

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