用活用好土地政策著力推進新型城鎮(zhèn)化建設

磐安縣國土資源局 鄭葉飛 鄭俏俏

用活用好土地政策著力推進新型城鎮(zhèn)化建設

磐安縣國土資源局 鄭葉飛 鄭俏俏

新型城鎮(zhèn)化是黨的十八大提出的，在原來城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化建設標準的基礎上提出的更高層次的建設目標，是新形勢下城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展到一定階段所包含的不同工作內涵。改革三十多年來，城鎮(zhèn)化建設也面臨許多新情況、新問題，我們必須在總結以前城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化建設經(jīng)驗、教訓的基礎上，以科學發(fā)展觀為指導，圍繞新目標，制訂新政策，多措并舉，特別要用活、用好土地政策，著力推進新型城鎮(zhèn)化建設的持續(xù)、健康和快速發(fā)展。

一、新型城鎮(zhèn)化建設存在的問題和不足

城鎮(zhèn)化建設面廣量大，工作難度高，涉及老百姓的切身利益，不僅受土地、規(guī)劃、項目資金等政策因素的制約，還受老百姓思想觀念、干部素質等因素的影響，工作中存在一些不足。

1.城鎮(zhèn)布局規(guī)劃不合理。城鎮(zhèn)布局受地理條件、人口密度、產業(yè)發(fā)展等因素的影響，我國中東部和南部地區(qū)城鎮(zhèn)布局密度高，西部和北部地區(qū)城鎮(zhèn)密度低，平原密度高，山區(qū)密度低，城鎮(zhèn)化建設水平也一樣。集鎮(zhèn)布點與行政區(qū)劃直接相關聯(lián)，一般一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個集鎮(zhèn)規(guī)劃，容易導致規(guī)劃布局不合理，造成土地和資金浪費，不利于城鎮(zhèn)人口的集居和城鎮(zhèn)蛋糕的做大。

2.城鎮(zhèn)建設特色不明顯。現(xiàn)有的城市和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設檔次不高，特別是集鎮(zhèn)，規(guī)劃、建設的特色不明顯，城鎮(zhèn)規(guī)劃布局和建筑風格千篇一律，關鍵在于對城鎮(zhèn)規(guī)劃定位不準確，依托什么來發(fā)展城鎮(zhèn)不明確，對未來的規(guī)劃前景估計不足，對城鎮(zhèn)的地理條件、人文景光、歷史文化等城鎮(zhèn)內涵了解、挖掘、利用的不夠，照搬照抄、隨意借鑒現(xiàn)象嚴重。

3.城鎮(zhèn)老區(qū)改造建設力度不大。改革開放以來，大多數(shù)城鎮(zhèn)建設發(fā)展迅猛，城鎮(zhèn)面積都幾倍擴張，新區(qū)現(xiàn)代化式規(guī)劃建設，道路、廣場、公園等基礎設施齊全，高樓林立，硬化、潔化、綠化、亮化、美化等功能健全，一派現(xiàn)代化景象。而在城鎮(zhèn)耄區(qū)，道路擁擠、房屋低矮、破爛，臟、亂、差現(xiàn)象嚴重，閑置房多，低效用地嚴重，新老城區(qū)對比差異太大。其根本原因是政府怕房屋拆遷，再加上老區(qū)改造政府沒有經(jīng)濟效益，缺乏工作動力，同樣的工作量建設一個新區(qū)成效明顯的多，以至于城鎮(zhèn)老城區(qū)成為被遺忘的角落了。

4.城鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展優(yōu)勢不強。一個城鎮(zhèn)的發(fā)展離不開支柱產業(yè)的發(fā)展，做大、做強支柱產業(yè)必然會促進城鎮(zhèn)的快速發(fā)展，也會有效體現(xiàn)城鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設特色。如義烏的小商品集貿交易市場產業(yè)，直接促進義烏城市的快速發(fā)展，城市也以中國義烏小商品城來命名?？啥鄶?shù)城鎮(zhèn)由于支柱產業(yè)優(yōu)勢不明顯，特別是部分集鎮(zhèn)區(qū)位優(yōu)勢不強、商貿沒有形成規(guī)模、工業(yè)產業(yè)優(yōu)勢低下、農業(yè)產業(yè)化不明確，導致產業(yè)推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的力度不大，城鎮(zhèn)建設發(fā)展的產業(yè)發(fā)展特色不明顯。

5.農村入居城鎮(zhèn)居民在農村存在大量閑置宅基地。隨著城鎮(zhèn)化建設的不斷加快，大量農村村民進入城鎮(zhèn)務工，并長期居住，成為城鎮(zhèn)“居民”。盡管他們已在城鎮(zhèn)購買了住房，并長期安家落戶，但大多數(shù)人在農村仍有一處以上房屋的宅基地，而且大多數(shù)是長年閑置的。其中一部分在實施舊村改造時，基本上都是地基安置回去的，建成的新房也是閑置著的，存在著浪費土地現(xiàn)象。農村居民進城落戶的存在兩頭規(guī)劃建設用地現(xiàn)象，無形擴大了城鎮(zhèn)和村莊的用地規(guī)模，浪費土地資源。

6.城鎮(zhèn)居民享受待遇存在二元化標準。農村居民進城落戶的城鎮(zhèn)居民與城鎮(zhèn)本地居民在享受公共服務上標準不一樣，退休后的養(yǎng)老待遇也不一樣。如城鎮(zhèn)本地居民允許補交城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險金，可農村進城落戶的居民就不允許補交。城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險也一樣存在兩種標準，農村居民只能在原農村辦理農村合作醫(yī)療保險。同樣是失地農民，城鎮(zhèn)區(qū)的都是政府征收土地，可以列入政府補貼的失地農民保險，而農村居民在老家新農村建設征用土地，“征用”主體是村集體，卻沒有列入失地農民養(yǎng)老保險政府補貼范圍。

二、新型城鎮(zhèn)化建設應對問題的對策

面對這些問題，我們要積極尋求對策，切實落實措施，不斷創(chuàng)新工作方式，確保新型城鎮(zhèn)化建設的持續(xù)、健康和快速發(fā)展。

1.調整行政區(qū)劃，做大城鎮(zhèn)蛋糕。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般規(guī)劃建設一個集鎮(zhèn)，地址都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地，城鎮(zhèn)范圍和人口偏小，做不大城鎮(zhèn)規(guī)模，直接制約城鎮(zhèn)的發(fā)展，因此調整行政區(qū)劃十分必要。如磐安縣的19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政布局應調整到9個，把10個鄉(xiāng)合并到9個鎮(zhèn)范圍，充分發(fā)揮以鎮(zhèn)帶鄉(xiāng)的作用，既能拓展集鎮(zhèn)發(fā)展空間，提高人口的集居功能，又能有效加大城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務設施的資金集中投入，提高城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務設施的利用效率。

2.深化各類規(guī)劃的編制工作，發(fā)揮規(guī)劃的引領作用。規(guī)劃是龍頭，規(guī)劃是藍圖，規(guī)劃是城鎮(zhèn)建設的模型。要充分認識規(guī)劃在城鎮(zhèn)建設中的引領、指導作用，認真修訂城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和縣級村莊布局規(guī)劃及片區(qū)詳細性建設規(guī)劃，要做大、做強城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和中心村建設規(guī)劃及特色文化村建設規(guī)劃，加大整體搬遷村莊和萎縮性村莊的管控，切實促進人口向城鎮(zhèn)和中心村集居，為土地利用總體規(guī)劃、新農村建設規(guī)劃的編制奠定堅實的基礎，提高土地利用總體規(guī)劃用地空間的保障能力。要樹立規(guī)劃超前意識，敢于花大錢修訂規(guī)劃，切實提高規(guī)劃的合理性、科學性、前瞻性和可操作性。要注重規(guī)劃特色，體現(xiàn)依山就勢，加強對人文景光和歷史文化遺產的保護，注重基礎設施、公共服務設施的配套和生態(tài)化城鎮(zhèn)建設，努力做到編制一個具體規(guī)劃，建設一個城鎮(zhèn)景點和亮點。

3.強化產業(yè)發(fā)展，提升城鎮(zhèn)化建設發(fā)展水平。產業(yè)集聚發(fā)展是當今發(fā)展的趨勢，支柱產業(yè)的發(fā)展既能帶動城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，又彰顯城鎮(zhèn)建設發(fā)展的特色，反之，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展同樣也能促進支柱產業(yè)的快速發(fā)展。產業(yè)鏈規(guī)劃建設、用地保障、基礎設施和公共服務設施配套都與城鎮(zhèn)化建設密切相關。因此要加強支柱產業(yè)規(guī)劃、培育和建設，不斷做大、做強產業(yè)，達到產業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化建設發(fā)展的雙驅動，效益的互利互補；要以產業(yè)發(fā)展來振興城鎮(zhèn)，促進城鎮(zhèn)化建設的快速、健康發(fā)展。

4.嚴格控制城鎮(zhèn)用地規(guī)模，切實加大城鎮(zhèn)老區(qū)的改造力度。國土資源的保障與保護是辯證統(tǒng)一的，是促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的根本措施。為了保護這個不可再生的稀缺資源，我們必須依法用地、合理用地、節(jié)約集約用地，切實加強土地的高效利用。因此，必須嚴格控制各類建設項目的用地規(guī)模，特別要嚴格控制城鎮(zhèn)用地規(guī)模。要嚴格執(zhí)行城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模的增加與農村建設用地規(guī)模的減少相掛鉤政策，嚴格執(zhí)行用地占補平衡政策。在這基礎上要加大挖潛盤活工作力度，落實措施，切實加大城鎮(zhèn)老區(qū)的拆遷改造力度，整治老城區(qū)的臟、亂、差現(xiàn)象，提高老城區(qū)的城鎮(zhèn)建設品位，改善老城區(qū)居住居民的生活環(huán)境，提高他們的生活水平，促進城鎮(zhèn)新老城區(qū)的均衡發(fā)展。

5.出臺農村宅基地流轉政策，提高農村宅基地的利用效率。大量的農村人口向城鎮(zhèn)集居，必然會帶來農村大量房屋宅基地的閑置。如何讓進城落戶的城鎮(zhèn)居民退出農村的宅基地，政府應制訂扶持政策，鼓勵和扶持他們自覺退出農村的宅基地，由村集體重先安排給其他住房困難農戶使用或予以宅基地復墾，大力促進農村建設用地的減少，從而達到增加城鎮(zhèn)建設用地，拓展城鎮(zhèn)發(fā)展空間的目的。用活、用好建設用地增減掛鉤政策，促進新型城鎮(zhèn)化建設的快速發(fā)展。農村宅基地流轉既可以由村集體統(tǒng)一收購，也可以由農戶置換給本村的其他住房困難戶使用。同時縣人民政府應出臺農村宅基地置換城鎮(zhèn)住房政策，讓農村居民自行選擇宅基地流轉方式，主動退出農村宅基地，有效減少農村建設用地規(guī)模，有效提高農村宅基地的利用效率。

6.建立體制機制，努力實行城鎮(zhèn)居民待遇的均等化。深化改革，理順體制機制，才能有效促進新型城鎮(zhèn)化建設的健康、快速發(fā)展。縣級以上地方人民政府應深化改革，出臺各類政策，如推行戶籍制度、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、子女就學等制度的改革、讓城鎮(zhèn)不同性質的居民享受相同的公共服務待遇，特別是享受養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、退休養(yǎng)老、子女教育等基礎設施和公共服務設施方面享受同等待遇。戶籍管理上應取消非農業(yè)戶口與農業(yè)戶口之間的區(qū)別，實行農村戶口與城鎮(zhèn)戶口的統(tǒng)一管理。在交通事故理賠等方面應取消不平等的賠償標準，切實維護農村居民的合法權益和應有的尊嚴，創(chuàng)造公平、和諧、文明的工作生活環(huán)境，讓公平做到名符其實。加大文化建設工作力度，充分挖掘非物質文化遺產，加大文化建設投入，不斷拓展和豐富文化內涵，提高市城鎮(zhèn)居民文化生活水平，切實提升城鎮(zhèn)居民文化素養(yǎng)，促進新型城鎮(zhèn)化建設。

新型城鎮(zhèn)化建設離不開各級政府的領導和扶持，必須落實工作舉措，特別要用活、用好土地政策，建立體制機制，創(chuàng)新工作方式，求真務實，扎實工作。還要發(fā)動社會組織。形成工作合力，有效促進新型城鎮(zhèn)化建設的持續(xù)、健康和快速發(fā)展。