解讀《浙江省國有土地上房屋征收與補償條例》

杭州市國土資源局 陳 軍

解讀《浙江省國有土地上房屋征收與補償條例》

杭州市國土資源局 陳 軍

5月28日，《浙江省國有土地上房屋征收與補償條例》經浙江省第十二屆人民代表大會常務委員會第十次會議通過，自2014年10月1日起施行。為更好掌握該條例，現就條例出臺的背景及相關內容做以下解讀。

一、出臺的背景與過程

老《拆遷條例》已不適應城市化、工業(yè)化快速發(fā)展的需要，導致社會問題頻發(fā)，受到廣泛責難，新《條例》的制定迫在眉睫。2007年3月，《物權法》頒布，10月1日生效實施。老《條例》與《物權法》產生沖突?！段餀喾ā返谒氖l規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產……征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件?！眹鴦赵?001年公布的《城市房屋拆遷管理條例》在適用范圍上沒有區(qū)分“因公共利益的需要”和“因非公共利益的需要”拆遷的主體是依法領取《拆遷許可證》的拆遷人。《物權法》的規(guī)定直接影響到了原拆遷條例的法律制度根基。因此，行政機關的拆遷許可實際上在沒有正當理由的情況下，以行政許可的方式剝奪了單位、個人對房屋的所有權?！段餀喾ā返囊?guī)定，直接導致原拆遷機制發(fā)生根本性的變化。原拆遷條例沒有區(qū)分因公共利益的需要和因非公共利益需要，所有拆遷活動都適用同樣的拆遷機制。而根據《物權法》的精神，為了公共利益的需要，依照法律制定的權限和程序可以對單位、個人的房屋實行征收并予以補償；因非公共利益需要進行的拆遷，實質上是一方當事人協(xié)議收購另一方當事人的房屋，并不涉及房屋所有權的強制轉移，應當以自愿、公平為基本原則，政府強制力一般不再強行介入。這樣一來，亟須制定新的有關不動產征收或者房屋征收征用的法律來解決這一現實問題。

2007年12月24日，國務院第200次常務會議審議了《國有土地上房屋征收與補償條例（草案）》。常務會議認為，這個條例直接關系人民群眾切身利益，要求有關部門廣泛聽取意見進一步修改后，再次提請國務院常務會議審議，然后公開征求群眾意見，再由國務院決定公布施行。溫家寶總理說：“這樣做，用的時間長一些，但這是對國家、對人民負責”。根據國務院常務精神，法制辦與住房城鄉(xiāng)建設部、發(fā)展改革委和國土資源部等單位共同成立了工作組，多次進行實地調研，選取40多個典型城市進行專項調查統(tǒng)計，并于2010年1月29日和12月15日兩次向社會公開征求意見，分別收到意見和建議65601條和37898條。工作組召開了45次各類座談會，經過綜合分析，反復研究、修改，形成了《國有土地上房屋征收與補償條例（草案）》。2011年1月19日，國務院第141次常務會議審議并原則通過了《國有土地上房屋征收與補償條例（草案）》。1月21日，溫家寶總理簽署國務院第590號令，公布了該條例，自公布之日起施行。在此背景下，為貫徹國務院《國有土地上房屋征收與補償條例》精神，結合浙江省國有土地上房屋征收與補償工作的實際，省人大通過走訪、座談等多種形式征求各地的意見，僅杭州一地就召開座談會三次，廣泛聽取基層及做地單位的意見對草案進行修改。2014年5月28日，《浙江省國有土地上房屋征收與補償條例》經浙江省第十二屆人民代表大會常務委員會第十次會議通過，自此，該條例經過兩上兩下得以施行。

二、條例出臺和施行的意義

制定《浙江省國有土地上房屋征收與補償條例》，關系到群眾切身利益，關系到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程，關系到現代化建設全局。

該條例的出臺和施行，有利于保障民生、促進發(fā)展和維護穩(wěn)定。通過對房屋征收與補償法律制度的構建，在制度層面真正實現了“事前民主參與、事中強化監(jiān)督、事后獲得救濟”，為正確處理民主、發(fā)展、穩(wěn)定之間的關系提供了制度性渠道，堅決遏制了“暴力拆遷”與“暴富拆遷”并存、“暴力執(zhí)法”與“暴富抗法”并存、“侵害被征收人的合法權益”與“個別被征收人漫天要價”并存等現象。該條例的出臺和施行，有利于規(guī)范政府的征收與補償行為，有利于依法保護被征收人的合法權益，有利于經濟發(fā)展方式的轉變和產業(yè)結構的調整，有利于促進相關法律制度建設的推進和完善，有利于加強和改進群眾工作。

三、房屋征收補償條例的適用范圍

房屋征收的前提是“為了公共利益的需要”，所謂“為了公共利益的需要”，是指條例第八條所列的國防和外交的需要，由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要，由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要，由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要，由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區(qū)（舊城區(qū)概念比“危舊房改造”更科學、嚴謹，有一定的法律依據，比較容易被社會接受）改建的需要，法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。

房屋征收的對象是“國有土地上單位、個人的房屋”，條例所規(guī)范的房屋征收的客體，所強調的是房屋所附土地的屬性，即國有土地。這里的“國有土地”是指所有權屬于國家所有的土地，作為房屋征收客體的“國有土地上的房屋”，只有“合法建設的建筑物、構筑物及其他地上物”，才能依法予以補償，對于違章建筑，則一律不予補償。需要指出的是，城中村和城鄉(xiāng)結合部雖然在城市規(guī)劃區(qū)內，但其土地性質屬集體土地，不適用本條例。

征收人應當對被征收房屋所有權人（即被征收人）給予公平補償。這里的“征收人”是指市、縣級人民政府。市、縣級人民政府既是征收的主體，也是補償的主體。中央政府和省、市、自治區(qū)、直轄市政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，一般不作為房屋征收與補償的主體，直接從事國有土地上的房屋征收與補償活動。

這里的“公平補償”有兩層含義。一是在時間順序上的公平。同一個房屋征收項目，先搬遷的人與后搬遷的人，在補償上應當是一致的、公平的。二是交易上的公平。同樣一所房屋，“因公共利益需要的征收”所獲得的補償，不能低于“因非公共利益需要的拆遷”所獲得的補償。

需要特別注意幾個問題：一是條例不調整租賃房屋中對承租人的補償；二是單位自管公有住房的征收適用本條例；三是特殊房屋的征收，有關法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定；四是非因公共利益的需要實施的拆遷活動，不適用本條例；五是“因收地而征房”與“因征房而收地”一樣，適用本條例。

四、房屋征收與補償的主體、實施單位以及監(jiān)督機制

條例第四條規(guī)定：“設區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府負責本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。設區(qū)的市與市轄區(qū)人民政府的房屋征收與補償工作職責分工，由設區(qū)的市人民政府確定。設區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府確定的房屋征收部門，組織實施本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。設區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府有關部門應當依照本條例的規(guī)定和本級人民政府規(guī)定的職責分工，互相配合，保障房屋征收與補償工作的順利進行?！边@條規(guī)定包含以下三層含義：一是房屋征收與補償的主體是市、縣級人民政府；二是房屋征收與補償工作由市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施；三是市、縣級人民政府有關部門應當互相配合，保障房屋征收與補償工作的順利進行?！?/p>

條例第五條規(guī)定：“房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位承擔房屋征收與補償的具體工作。房屋征收實施單位不得以營利為目的，其實施房屋征收與補償工作所需經費由財政予以保障。房屋征收部門對房屋征收實施單位在委托范圍內實施的房屋征收與補償行為負責監(jiān)督，并對其行為后果承擔法律責任?！苯邮芪械摹胺课菡魇諏嵤﹩挝弧保梢允钦块T及其內設機構或者所屬單位，如房屋征收部門的房屋征收中心；可以是基層人民政府（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）；可以是政府派出機構（如街道辦事處、經濟技術開發(fā)區(qū)管委會、高新技術開發(fā)區(qū)管委會）；可以是基層自治組織（如居民委員會、村民委員會）；但不能夠委托給開發(fā)商、拆遷公司或者其他與房屋征收有利害關系的其他單位和個人。房屋征收與補償屬于政府行為，不需要有專門的房屋征收資質，但受委托實施單位應具有建設工程結構、房屋拆除、入戶調查、現場危機處理等方面的知識和技能。

條例第六、七條從五個方面就監(jiān)督機制作出了規(guī)定，分別是政府層面監(jiān)督、社會監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督和委托監(jiān)督，這里不再一一闡述。

條例第八條特別規(guī)定：“因舊城區(qū)改建需要征收房屋的，房屋征收范圍確定后，房屋征收部門應當組織征詢被征收人的改建意愿；百分之九十以上被征收人同意改建的，方可進行舊城區(qū)改建?！?/p>

五、房屋征收決定的基本程序

1.房屋征收決定程序，是政府作出房屋征收決定行為的規(guī)范和準則

流程如下：

2.作出房屋征收決定的必要要件、附加要件

必要要件：房屋征收決定所涉及的建設活動屬于“為了公共利益的需要，”也就是說應符合條例第二條的規(guī)定；取得有關規(guī)劃的預審批；有完善的征收補償方案且經過充分論證和征求公眾意見；完成社會穩(wěn)定風險評估；征收補償費用足額到位、專戶專儲、專款專用；對征收范圍內未經登記的建筑進行調查、認定和處理。

附加要件：一是保障性安居工程建設和舊城區(qū)改建項目，應當納入市、縣（市、區(qū)）級國民經濟和社會發(fā)展年度計劃，并經本級人民代表大會審議通過；二是舊城區(qū)改建項目的征收補償方案，必要時應當組織聽證并修改完善；三是涉及100個以上被征收人的建設項目，須經政府常務會議討論決定；四是因舊城區(qū)改建需要征收房屋的，房屋征收部門應當與被征收人簽訂附生效條件的補償協(xié)議。在征收補償方案確定的簽約期限內達到規(guī)定簽約比例的，補償協(xié)議生效；未達到規(guī)定簽約比例的，補償協(xié)議不生效，房屋征收決定效力終止，比例不低于百分之八十。

六、補償制度

補償程序屬于房屋征收程序的重要組成部分。補償的基本程序主要包括：房地產價格評估機構的選定或者確定；對被征收房屋價值進行評估，異議復估和異議委員會鑒定；選擇補償方式，可貨幣補償，也可產權調換。

七、房屋征收評估制度

選定或者確定房地產價格評估機構；評估委托，簽訂委托書或者委托協(xié)議；制定評估方案；收集評估資料、組織實地查勘、入戶調查；選定評估方法；進行評估，形成初步評估結果并公示；提交評估報告，包括整體評估報告和分戶評估報告，并將報告送達或者公示；評估資料的立卷、歸檔；對評估報告的解釋、說明；復估和專家委員會鑒定。