挑戰(zhàn)與對策：檢察官辦案責(zé)任制改革對偵查監(jiān)督工作的影響

文◎天津市人民檢察院第一分院課題組

挑戰(zhàn)與對策：檢察官辦案責(zé)任制改革對偵查監(jiān)督工作的影響

文◎天津市人民檢察院第一分院課題組*

20 13年12月最高人民檢察院決定在全國7個省份17個檢察院試點檢察官辦案責(zé)任改革，要求在檢察業(yè)務(wù)部門設(shè)立若干主任檢察官，以主任檢察官為基礎(chǔ)組成辦案組織，由主任檢察官擔(dān)任辦案組織負(fù)責(zé)人，從而正式拉開主任檢察官辦案責(zé)任制改革的序幕。就偵查監(jiān)督工作而言，此項改革有利于建立符合司法規(guī)律的辦案組織，同時也面臨著諸多挑戰(zhàn)，需要在司法實務(wù)中研究相應(yīng)的解決對策。

一、偵查監(jiān)督部門現(xiàn)行辦案組織形式的實踐分析

本文通過抽取天津市若干檢察院的偵查監(jiān)督部門作為樣本，采取發(fā)放調(diào)查問卷和實地開展調(diào)研座談兩種方式進行調(diào)查統(tǒng)計，受訪的辦案人員認(rèn)為現(xiàn)行辦案組織形式存在以下幾個問題。

（一）行政審批色彩濃厚，辦案人員缺乏自主性

在三級審批制模式下，辦案人員提出自己的意見后，需要經(jīng)過部門負(fù)責(zé)人和主管檢察長的審批。第一，就重大、疑難、復(fù)雜案件，辦案人員認(rèn)為難以決定的，一般會向部門負(fù)責(zé)人、主管檢察長逐級請示匯報。第二，辦案人員的意見與部門負(fù)責(zé)人、主管檢察長意見不一致時，通常會順從領(lǐng)導(dǎo)的意見。第三，許多一線辦案人員習(xí)慣于依賴于領(lǐng)導(dǎo)，不敢自己做出決定。以上調(diào)研結(jié)果反映出司法實踐中案件行政審批色彩濃厚，辦案人員自主性不高的問題。

（二）層級過多，辦案效率不高

在原有的辦案模式下，一個案件要經(jīng)過承辦人—部門負(fù)責(zé)人—主管檢察長三個層級，復(fù)雜的案件還要向檢察長匯報，特別復(fù)雜還要請示上級院偵查監(jiān)督部門。大量的請示匯報擠壓了辦案人員的時間，也帶來了空前的壓力。由于審查逮捕的時間只有七天，除去周六周日實際辦案期限只有五天。辦案人員通常還要給部門負(fù)責(zé)人和主管檢察長留一到兩天的時間，辦案時間更加捉襟見肘。在此種情況下層層請示匯報雖然有利于保證辦案質(zhì)量，但辦案效率卻難以得到提高。

（三）辦案責(zé)任的承擔(dān)不明晰

根據(jù)我們的調(diào)查統(tǒng)計，有32%的受訪辦案檢察官認(rèn)為現(xiàn)有三級審批制辦案責(zé)任不明晰。以審查逮捕案件為例，逮捕權(quán)是最嚴(yán)厲的強制措施，《刑事訴訟法》規(guī)定逮捕的決定由檢察長做出。按照“誰決定、誰負(fù)責(zé)”的原則，捕與不捕最終由檢察長決定，理應(yīng)由檢察長承擔(dān)案件責(zé)任。但檢察長的決定建立在辦案人對案件事實和證據(jù)審查的基礎(chǔ)上，辦案人前期對案件的梳理，對案件問題的發(fā)現(xiàn)，會影響到檢察長對案件的判斷。在此種情況下，決定者的判斷建立在辦案人的前期審查工作上，出現(xiàn)錯案不易分清責(zé)任。

（四）三級審批制出現(xiàn)形式化的傾向

根據(jù)我們在10個基層檢察官偵查監(jiān)督部門的走訪調(diào)研，高達(dá)37%的主管檢察長習(xí)慣于聽取科長、承辦人的意見直接做出逮捕決定，而不審閱案卷。出現(xiàn)這一結(jié)果的原因有二：一是基層檢察院案件太多，這些案件全部由主管檢察長進行審批，顯然無法做到每案都閱卷；二是審查逮捕案件時間短，到主管檢察長手里的案件最少的只有半天時間，極端情況下在半天時間內(nèi)主管檢察長手中有四五個案件要審批，無法充分審閱案卷。在很多案件中，主管檢察長僅詢問部門負(fù)責(zé)人案件是否存在問題后直接做出決定，三級審批制出現(xiàn)形式化的傾向。

二、推行主任檢察官辦案責(zé)任制改革面臨的挑戰(zhàn)

（一）基層檢察院偵查監(jiān)督部門案多人少的矛盾較為突出

我們對天津市10個基層檢察院偵查監(jiān)督部門進行走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)偵查監(jiān)督部門只有10名左右的人員，除去科長、副科長、內(nèi)勤以外，正常辦案人員只有5—6名，且承擔(dān)日常辦案工作的多為35歲以下的年輕人。而這些單位年辦案數(shù)量在300—400件左右。由于人員不足，許多剛?cè)肼毜臅泦T也如同其他的辦案人員一樣正常輪案、辦案，案多人少的現(xiàn)象較為普遍。主任檢察官辦案責(zé)任制改革后，辦案人員拆分組成新的辦案組，原來在實際中獨立辦案的書記員將成為主任檢察官的助手，這樣將會加劇案多人少的矛盾。

（二）偵查監(jiān)督部門案件類型多種多樣，不利于統(tǒng)一實行主任檢察官辦案責(zé)任制

就偵查監(jiān)督工作而言，可以劃分為“一體兩翼”，“一體”即審查逮捕工作，“兩翼”即立案監(jiān)督工作與偵查活動監(jiān)督工作。除上述案件類型以外，偵查監(jiān)督業(yè)務(wù)還包括延長偵查羈押期限案件的審查、重新計算偵查羈押期限案件的審查。一般而言，審查逮捕工作期限較短，要求辦案人員在證據(jù)尚不完善的情況下做出是否逮捕的判斷，對辦案人員的業(yè)務(wù)能力有較高的要求。立案監(jiān)督工作需要面對不同層次的申訴人，對辦案人員的社會閱歷要求較高。偵查活動監(jiān)督工作涉及到公安機關(guān)與檢察機關(guān)的相互協(xié)調(diào)，要求辦案人員有較強的駕馭偵捕雙方關(guān)系的能力。在司法實踐中，審查逮捕的工作量通常要占偵查監(jiān)督部門工作量的80%以上，這與公訴工作有很大區(qū)別，這一點在改革中應(yīng)當(dāng)予以充分考慮。

（三）主任檢察官的職業(yè)保障是否完備直接影響辦案人員的工作積極性

解決檢察干警最為關(guān)心的切身利益問題，才能有效的形成激勵機制。高達(dá)84%的受訪檢察官關(guān)心改革能夠增加獎金和補貼、提高職級等問題。曾經(jīng)推行的主訴檢察官改革，突出問題是沒有給予主訴檢察官相應(yīng)的待遇。主訴檢察官辦案津貼在國家陽光工資改革中被取消，由于職級數(shù)額的限制，主訴檢察官也不能享有相應(yīng)的職級待遇，故主訴檢察官在承擔(dān)巨大責(zé)任和壓力的同時，沒有獲得相應(yīng)的職業(yè)保障，最終導(dǎo)致改革流于形式。

三、對策建議

（一）設(shè)立精簡高效的主任檢察官辦公室，探索建立繁簡分流的案件辦理程序

主任檢察官辦公室的構(gòu)成必須符合精干高效的原則。鑒于案多人少的矛盾，我們主張主任檢察官辦公室人員應(yīng)當(dāng)控制在4名為宜。主任檢察官辦公室由三類人員構(gòu)成：主任檢察官1名、檢察官2名、書記員1名。主任檢察官是辦公室的負(fù)責(zé)人，是辦案的第一責(zé)任人。其他檢察官在主任檢察官的指揮下具體辦案，對主任檢察官負(fù)責(zé)。書記員輔助主任檢察官和檢察官辦案。案件以主任檢察官辦公室為單元進行輪案，主任檢察官協(xié)調(diào)本組織的辦案活動，檢察官和書記員協(xié)助主任檢察官辦案。同時，我們主張檢察編制向一線辦案部門傾斜，將有良好職業(yè)素養(yǎng)、較強業(yè)務(wù)能力和豐富實踐經(jīng)驗的辦案人選任為主任檢察官，給予其高于一般辦案人員的待遇，發(fā)揮好其主動性和積極性。探索建立繁簡分流的案件辦理程序，對于較為簡單的案件通過快速審查，提高辦案效率。

（二）堅持合理授權(quán)，主任檢察官根據(jù)檢察長的授權(quán)辦案

根據(jù)不同的案件類型，合理劃分主管檢察長和檢察官之間的權(quán)限，有利于形成運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的辦案組織形式。第一，就審查逮捕工作而言，該項業(yè)務(wù)占據(jù)偵查監(jiān)督工作的八成以上，而審查逮捕工作難易程度導(dǎo)致的工作壓力不同，對于事實清楚、證據(jù)較為完善的審查逮捕案件可以授權(quán)主任檢察官決定，對于重大、疑難、復(fù)雜案件，或者涉及到捕與不捕、罪與非罪的案件仍由主管檢察長集中行使決定權(quán)。第二，就立案監(jiān)督和偵查活動監(jiān)督工作而言，兩項業(yè)務(wù)關(guān)涉是否會引起信訪問題，以及與公安機關(guān)的協(xié)作關(guān)系，且兩類案件數(shù)量不多，建議上述案件都由主管檢察長決定，不宜授權(quán)主任檢察官決定。第三，就延長偵查羈押期限案件、重新計算偵查羈押期限案件，由于案件類型本身并不復(fù)雜，建議授權(quán)主任檢察官予以決定。

（三）主任檢察官辦案責(zé)任制改革應(yīng)當(dāng)提供更多的職業(yè)保障

在人財物提高到省級檢察官統(tǒng)一管理后，檢察機關(guān)在職級待遇方面具有自主性，有利于改革的整體推進。提高主任檢察官的職業(yè)保障，提升該職位的吸引力，我們認(rèn)為可以從以下三個方面著手：首先，在職級政策方面，主任檢察官可以享受部門副職待遇，并獲得較為優(yōu)先的發(fā)展機遇。其次，在特殊津貼方面，可以申請人事部門、財政部門的支持，恢復(fù)主任檢察官辦案津貼的制度。第三，設(shè)定考評機制，獎懲分明，加強對案件的日常檢查與督促，明確錯案責(zé)任追究制，切實做到獎懲分明。

*本文系天津市人民檢察院2014年度重點課題《主任檢察官辦案責(zé)任制研究》的部分研究成果。課題組組長：天津市人民檢察院第一分院研究室主任劉津慧、偵查監(jiān)督處處長季文生；課題組成員：研究室干部張慶宇、偵查監(jiān)督處干部程偲、顧明；課題執(zhí)筆人：顧明。［300101］