關(guān)于推進(jìn)普遍建立法律顧問(wèn)制度的實(shí)踐探索與路徑思考

江西省司法廳調(diào)研組

關(guān)于推進(jìn)普遍建立法律顧問(wèn)制度的實(shí)踐探索與路徑思考

編者按：2011年以來(lái)， 江西省奉新縣積極探索建立法律顧問(wèn)制度，在全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直行政執(zhí)法單位聘請(qǐng)律師擔(dān)任法律顧問(wèn)，在當(dāng)好政府依法行政參謀、參與矛盾糾紛化解和促進(jìn)法治奉新建設(shè)中取得顯著成效。今年2月10日，江西省綜治辦、省維穩(wěn)辦、省司法廳聯(lián)合發(fā)出通知，推廣了奉新縣建立法律顧問(wèn)制度的經(jīng)驗(yàn)。2月19日，中央政法委書(shū)記孟建柱同志在江西省呈報(bào)的《關(guān)于奉新縣建立法律顧問(wèn)制度，依法化解社會(huì)矛盾的調(diào)研報(bào)告》上批示：“奉新縣依靠法治，建立法律顧問(wèn)制度，化解社會(huì)矛盾的做法好，望積極探索，創(chuàng)造好經(jīng)驗(yàn)來(lái)?！苯魇∥瘯?shū)記強(qiáng)衛(wèi)、司法部副部長(zhǎng)趙大程也先后作出批示，要求總結(jié)并予以推廣?，F(xiàn)將江西省奉新縣有關(guān)做法和經(jīng)驗(yàn)刊登如下，供各地交流借鑒。

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“普遍建立法律顧問(wèn)制度”，這是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效路徑和現(xiàn)實(shí)選擇。2011年以來(lái)，江西省奉新縣以創(chuàng)新基層社會(huì)治理方式、推進(jìn)社會(huì)矛盾化解法治化為切入點(diǎn)，積極探索建立法律顧問(wèn)制度，引導(dǎo)群眾由“信訪不信法”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶欧ú簧显L”，走出了一條依法維穩(wěn)的新路子。2013年，全縣化解各類矛盾332件，成功率達(dá)97%，實(shí)現(xiàn)了群體性事件、群眾性械斗為“零”，赴京集體訪、赴京重復(fù)非正常訪、赴省集體非正常訪“三無(wú)”的目標(biāo)，城鄉(xiāng)呈現(xiàn)出社會(huì)安定有序、人民安居樂(lè)業(yè)的喜人局面，得到省委書(shū)記強(qiáng)衛(wèi)的充分肯定，并要求在全省推廣。

一、奉新建立法律顧問(wèn)制度的實(shí)踐與探索

（一）問(wèn)題倒逼催生法律顧問(wèn)制度。奉新縣地處贛西北，縣域面積1642平方公里，總?cè)丝?2萬(wàn)，轄18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2010年，這個(gè)縣社會(huì)矛盾急劇增多，維穩(wěn)形勢(shì)嚴(yán)峻。一是信訪總量高位運(yùn)行。全縣信訪總量達(dá)1278批次5579人，其中集體訪285批次3901人次，赴省訪169人次，進(jìn)京訪58人次。二是逢死必鬧問(wèn)題突出。因醫(yī)療、交通事故、非正常死亡等引發(fā)的抬尸鬧事、封門(mén)堵路事件17起。三是資源權(quán)屬糾紛多發(fā)。邊界地區(qū)因山林土地水面等資源權(quán)屬問(wèn)題，引發(fā)涉眾型糾紛11件。四是特定群體利益訴求升級(jí)。該縣上海墾民、三峽移民、原民辦代課教師、涉軍人員等群體達(dá)2.5萬(wàn)人。這些群體中的部分人因利益訴求過(guò)高未得到滿足，引發(fā)聚集上訪鬧事等事件 27起。為解決涉穩(wěn)問(wèn)題，奉新縣采取了不少措施，但收效甚微，維穩(wěn)工作一度步入“山重水復(fù)疑無(wú)路”的境地。

面對(duì)嚴(yán)峻形勢(shì)，2011年初，縣黨政領(lǐng)導(dǎo)下基層摸實(shí)情、聽(tīng)民聲、尋良策。時(shí)任縣長(zhǎng)、現(xiàn)任縣委書(shū)記張家良在基層調(diào)研時(shí)，基層干部向他講述了這樣一件事：前不久，他們聘請(qǐng)律師參與一起多年未決的山林權(quán)屬糾紛調(diào)解，爭(zhēng)議雙方都覺(jué)得律師說(shuō)得在理，很快達(dá)成共識(shí)，多年的冤家握手言歡。張家良從中得到啟示：律師懂法律，又是本地人，身份中立，百姓信賴，參與化解矛盾具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。于是，縣委、縣政府作出決定，聘請(qǐng)律師擔(dān)任法律顧問(wèn)，運(yùn)用法治方式化解矛盾，并選擇在涉穩(wěn)問(wèn)題突出的羅市鎮(zhèn)先行試點(diǎn)。該鎮(zhèn)在法律顧問(wèn)指導(dǎo)下，建立依法化解矛盾機(jī)制，18件久拖未決的矛盾得到化解，信訪總量和集體訪總量“雙下降”，群體性事件零發(fā)生，迅速改變了維穩(wěn)工作后進(jìn)面貌。借鑒羅市鎮(zhèn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，其他17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在2012年推開(kāi)了法律顧問(wèn)制度。2013年，22個(gè)縣直行政部門(mén)和18家企業(yè)也建立了法律顧問(wèn)制度。

（二）依靠法治走出維護(hù)穩(wěn)定新路。法律顧問(wèn)充分發(fā)揮血緣、親緣、地緣“三緣”優(yōu)勢(shì)，注重利用鄉(xiāng)情、親情、友情“三情”資源，用群眾語(yǔ)言做群眾工作，以法治方式化解矛盾，特別“合群眾胃口，服當(dāng)?shù)厮痢保S穩(wěn)工作呈現(xiàn)“柳暗花明又一村”的新景象。一是用法治規(guī)范政府行政行為。2011年以來(lái)，法律顧問(wèn)參與縣、鄉(xiāng)政府重大決策76項(xiàng)，參與起草、審查規(guī)范性文件117件；參與政府重大行政行為法律審查把關(guān)36件次，從源頭上預(yù)防和減少了矛盾發(fā)生。城管部門(mén)在法律顧問(wèn)指導(dǎo)下，規(guī)范執(zhí)法行為，嚴(yán)肅、公正、文明執(zhí)法，防止了執(zhí)法不當(dāng)引發(fā)事端。2013年10月，縣城建局在對(duì)違章建筑作出強(qiáng)制拆除行政處罰決定之前，請(qǐng)法律顧問(wèn)幫助把好法律關(guān)，并向群眾宣講有關(guān)法律法規(guī)，使得處罰決定順利執(zhí)行，既拆除了違章建筑，又未引發(fā)涉穩(wěn)問(wèn)題。二是面對(duì)面開(kāi)展法制宣傳教育。在法律顧問(wèn)的指導(dǎo)下，政府采取舉辦專題法制講座、圩日學(xué)法沙龍、開(kāi)辦法制夜校、打造農(nóng)民法治文化廣場(chǎng)、法治文化長(zhǎng)廊等群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式，向干部群眾普及法律常識(shí)，使法律從書(shū)本走近民眾。在法制宣傳中，法律顧問(wèn)注重用發(fā)生在群眾身邊的鮮活案例，以通俗易懂的群眾語(yǔ)言以案說(shuō)法，使群眾受到生動(dòng)直觀的法制教育。三年來(lái)，縣鄉(xiāng)兩級(jí)舉辦法制講座和圩日學(xué)法沙龍300余場(chǎng)，開(kāi)辦法制夜校252期，13.5萬(wàn)人次直接受到教育，廣大干部群眾的法治觀念明顯增強(qiáng)。三是在一線依法化解矛盾糾紛。每當(dāng)出現(xiàn)矛盾糾紛，法律顧問(wèn)會(huì)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部第一時(shí)間趕赴現(xiàn)場(chǎng)依法化解，大量矛盾糾紛在法律軌道上實(shí)現(xiàn)定分止?fàn)?。三年?lái)，法律顧問(wèn)參與調(diào)處矛盾糾紛625件，調(diào)處成功率達(dá)98%。2013年11月，盧某因病在當(dāng)?shù)匦l(wèi)生所診療死亡，其家屬索賠60萬(wàn)元，并揚(yáng)言不滿足要求就赴省進(jìn)京上訪。法律顧問(wèn)及時(shí)引導(dǎo)死者家屬申請(qǐng)醫(yī)療事故鑒定，依法主張權(quán)益，使這起醫(yī)患糾紛很快化解。四是近距離提供高效法律服務(wù)。法律顧問(wèn)定期到法律顧問(wèn)室坐班，現(xiàn)場(chǎng)為群眾解答有關(guān)涉法問(wèn)題，為群眾提供法律服務(wù)。三年來(lái)，法律顧問(wèn)為群眾提供服務(wù)3.2萬(wàn)余人次。2012年6月，羅市鎮(zhèn)一精神病人以低價(jià)出賣(mài)房屋，并與買(mǎi)主簽了合同。其父多次找買(mǎi)主商議廢止合同遭到拒絕，鎮(zhèn)村干部多次調(diào)解未果。法律顧問(wèn)主動(dòng)上門(mén)提供法律服務(wù)，從法律角度勸說(shuō)買(mǎi)主放棄原訂合同，為該精神病人追回房屋。三年來(lái)，法律顧問(wèn)還為150名困難群眾提供法律援助，免費(fèi)幫這些群眾打官司，維護(hù)了困難群眾合法權(quán)益。

（三）社會(huì)和諧彰顯依法治理效益。隨著法律顧問(wèn)制度全面推行，遇事找法、辦事依法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的法治氛圍在奉新縣逐步形成，依法治理的效益不斷顯現(xiàn)，促進(jìn)了城鄉(xiāng)社會(huì)和諧穩(wěn)定。一是遇事找法成為自覺(jué)行動(dòng)。群眾從耳聞目睹的事例中，增強(qiáng)了對(duì)法律顧問(wèn)的信任度，遇事不再采取違法行為向政府施壓，而是第一時(shí)間求助法律顧問(wèn)，選擇法治方式維護(hù)合法權(quán)益，信訪信鬧不信法的問(wèn)題得到較好解決，越級(jí)上訪、群體鬧事基本杜絕。一些過(guò)去參與鬧事的群眾說(shuō)：“鬧事是違法，再鬧也白搭；手中有了法，遇事有辦法”。二是辦事依法成為基本遵循。政府制定行政決策，出臺(tái)規(guī)范性文件，處理重大行政事務(wù)，引進(jìn)重大建設(shè)項(xiàng)目，推進(jìn)城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)等，事先征求法律顧問(wèn)意見(jiàn)，依據(jù)法律政策辦事，規(guī)范行政行為，防范了決策不當(dāng)、行政違法引發(fā)社會(huì)矛盾，密切了黨群干群關(guān)系。許多干部深有感觸地說(shuō)：“過(guò)去，人管人氣死人；現(xiàn)在，依法管一管靈”。三是解決問(wèn)題用法成為首選方式。政府改變過(guò)去“擺平就是水平、搞定就是穩(wěn)定”的觀念，把依法解決問(wèn)題作為第一選擇，堅(jiān)守法律底線，對(duì)群眾訴求，合理的及時(shí)解決到位，無(wú)理的思想教育到位，生活困難的救助扶持到位，行為違法的依法處理到位，既保障了群眾合法權(quán)益，又維護(hù)了法律權(quán)威，過(guò)去迫于信訪、維穩(wěn)壓力花錢(qián)買(mǎi)平安的問(wèn)題得到解決。四是化解矛盾靠法成為制度規(guī)范。在法律顧問(wèn)指導(dǎo)下，政府依法完善了征地拆遷矛盾化解、醫(yī)患糾紛預(yù)防調(diào)處、交通事故速調(diào)速裁、山林土地水面礦產(chǎn)等資源權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)解、非正常死亡處理等機(jī)制，推動(dòng)矛盾化解走上制度化、規(guī)范化、法治化軌道，有效防范了影響穩(wěn)定的問(wèn)題發(fā)生。

二、當(dāng)前普遍建立法律顧問(wèn)制度面臨的困難和問(wèn)題

為迅速推進(jìn)普遍建立法律顧問(wèn)制度工作，江西省綜治辦、維穩(wěn)辦、司法廳因勢(shì)利導(dǎo)，在全面調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，先后4次組織赴奉新專題調(diào)研，形成專題調(diào)研報(bào)告印發(fā)全省，并報(bào)中央政法委，得到孟建柱同志批示肯定；同時(shí)在奉新舉辦律師講堂暨基層政府法律顧問(wèn)工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，組織編寫(xiě)政府法律顧問(wèn)實(shí)務(wù)操作指引，為全面推開(kāi)普遍建立法律顧問(wèn)制度提供人才、業(yè)務(wù)的培訓(xùn)與指導(dǎo)。但在推進(jìn)過(guò)程中，也感到當(dāng)前普遍建立法律顧問(wèn)制度還面臨一些困難和問(wèn)題。

第一，國(guó)家層面的總體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)不夠明確具體。作為法治中國(guó)建設(shè)國(guó)家戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，理應(yīng)由國(guó)家層面進(jìn)行總體規(guī)劃、頂層設(shè)計(jì)、高位推動(dòng)。但從目前實(shí)踐來(lái)看，還主要停留在地方和基層探索的層面，對(duì)法律顧問(wèn)制度的指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、功能定位、職責(zé)范圍、運(yùn)行模式、保障機(jī)制等，缺乏統(tǒng)一、明確的規(guī)范，客觀上制約了法律顧問(wèn)制度的普遍建立和作用發(fā)揮。各地在實(shí)際操作中也是八仙過(guò)海、各顯神通，但總體上看，法律顧問(wèn)的作用大多局限于陪同領(lǐng)導(dǎo)接訪、參與處理涉法涉訴信訪問(wèn)題，或作為“滅火隊(duì)員”參與處置重大突發(fā)性事件、群體性事件等，介入政府重大行政決策不多，與真正意義上的法律顧問(wèn)相去甚遠(yuǎn)。

第二，政府部門(mén)特別是領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法律思維解決問(wèn)題的能力亟待提高。習(xí)近平總書(shū)記在中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。各級(jí)政府特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，是推進(jìn)普遍建立法律顧問(wèn)制度的主體，理應(yīng)在推進(jìn)普遍建立法律顧問(wèn)制度中發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。但是，受中國(guó)幾千年“官本位”、人治思想影響，部分政府部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是一些基層干部不善于或者不愿意運(yùn)用法治思維、法治方式解決問(wèn)題，以言代法、以權(quán)壓法、“拍腦袋”決策等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，阻礙了法律顧問(wèn)制度的推進(jìn)進(jìn)程。

第三，律師資源和能力素質(zhì)不能完全適應(yīng)普遍建立法律顧問(wèn)制度的需要。普遍建立法律顧問(wèn)制度，需要一大批既有較高理論素養(yǎng)、政策水平，又有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、群眾工作能力的律師作支撐。從目前來(lái)看，除北、上、廣等發(fā)達(dá)地區(qū)外，律師數(shù)量占比普遍偏低，律師素質(zhì)參差不齊。以江西為例，全省4500萬(wàn)人口，11個(gè)設(shè)市區(qū)、100個(gè)縣（市、區(qū)）、1700多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、園區(qū)，現(xiàn)有律師事務(wù)所358家，律師3692人，占全省總?cè)丝诒葍H為萬(wàn)分之八。

第四，法律顧問(wèn)工作保障機(jī)制不健全。目前，法律顧問(wèn)制度，特別是政府法律顧問(wèn)制度還處在試點(diǎn)探索階段，運(yùn)行模式和保障機(jī)制還遠(yuǎn)談不上健全、成熟。一方面，有的地方只是把法律顧問(wèn)作為面子工程、形象工程，做個(gè)樣子、作為擺設(shè)、裝點(diǎn)門(mén)面，實(shí)際行政決策不讓法律顧問(wèn)參與、過(guò)問(wèn)，讓顧問(wèn)律師處于不顧不問(wèn)的尷尬境地。另一方面，有的地方把法律顧問(wèn)作為一種義工或廉價(jià)勞動(dòng)力來(lái)使用，顧問(wèn)律師特別是社會(huì)執(zhí)業(yè)律師的工作量與報(bào)酬明顯不對(duì)等，一定程度上挫傷了顧問(wèn)律師的工作積極性。

三、推進(jìn)普遍建立法律顧問(wèn)制度的路徑思考

（一）把普遍建立法律顧問(wèn)制度納入法治中國(guó)建設(shè)總體規(guī)劃。強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)、高位推動(dòng)，加快法律顧問(wèn)制度立法步伐，為推進(jìn)普遍建立法律顧問(wèn)制度提供法制、政策保障和支撐。

（二）深入開(kāi)展法制宣傳教育。大力弘揚(yáng)社會(huì)主義法治理念，引領(lǐng)全社會(huì)學(xué)法知法、懂法守法、敬法畏法，讓依法辦事成為全社會(huì)的根本遵循，推動(dòng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、國(guó)家公職人員帶頭運(yùn)用法治思維、法治方式管理一切社會(huì)事務(wù)，為全社會(huì)作出示范、樹(shù)立標(biāo)桿。

（三）完善法律顧問(wèn)工作保障體系。一是將法律顧問(wèn)工作經(jīng)費(fèi)納入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍，列入各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算，并隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，及時(shí)調(diào)整提高保障標(biāo)準(zhǔn)，保障法律顧問(wèn)工作正常開(kāi)展。二是改善顧問(wèn)律師執(zhí)業(yè)環(huán)境，加強(qiáng)顧問(wèn)律師執(zhí)業(yè)權(quán)益保障，保障顧問(wèn)律師能夠依法、全面履行法律顧問(wèn)職責(zé)。三是規(guī)范法律顧問(wèn)運(yùn)行模式、工作流程及標(biāo)準(zhǔn)體系，把法律顧問(wèn)工作納入法治中國(guó)建設(shè)考核范圍，健全考核評(píng)價(jià)體系和激勵(lì)約束機(jī)制，提高法律顧問(wèn)工作質(zhì)量和水平。

（四）大力加強(qiáng)法律顧問(wèn)隊(duì)伍和能力素質(zhì)建設(shè)。一是大力發(fā)展以律師為主體的法律顧問(wèn)工作隊(duì)伍。對(duì)老少邊窮等律師資源匱乏的地區(qū)，加大政策傾斜和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，鼓勵(lì)優(yōu)秀律師事務(wù)所、優(yōu)秀律師設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，彌補(bǔ)律師資源不足。二是加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，提高顧問(wèn)律師的政策法律素質(zhì)和實(shí)際工作能力。三是強(qiáng)化監(jiān)督指導(dǎo)，嚴(yán)明工作紀(jì)律和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)總結(jié)、推廣先進(jìn)典型，推動(dòng)法律顧問(wèn)工作健康有序發(fā)展。

（責(zé)任編輯 張文靜）