貫徹三中全會(huì)精神 推進(jìn)金融監(jiān)管改革

● 張雅林

（作者系中央編辦四司司長）

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，是社會(huì)主義市場體系的重要組成部分，在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著極為關(guān)鍵的作用。金融改革是經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容，也是全面深化改革主要突破口之一。黨的十八屆三中全會(huì)對我國金融改革做了全面部署，明確提出“完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制”，“建立存款保險(xiǎn)制度”，“發(fā)展并規(guī)范債券市場”，“界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任”等重要任務(wù)。隨著我國金融業(yè)對內(nèi)對外開放不斷擴(kuò)大，發(fā)展創(chuàng)新逐步加速，如何充分發(fā)揮市場機(jī)制在配置各種金融資源方面的決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用，提高金融業(yè)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力，既是我國金融業(yè)界面臨的重大現(xiàn)實(shí)問題，也是行政管理體制改革需要研究的重要內(nèi)容。通過認(rèn)真學(xué)習(xí)黨的十八屆三中全會(huì)精神，我們認(rèn)為當(dāng)前貫徹落實(shí)決定要求，要立足我國金融業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，借鑒國際有益經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)我國金融監(jiān)管體制改革，規(guī)范運(yùn)行機(jī)制，完善金融市場體系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級。

一、完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，提高監(jiān)管效率

我國金融業(yè)實(shí)行銀行、證券和保險(xiǎn)分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的模式，這與我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平及金融機(jī)構(gòu)、金融市場和金融制度發(fā)展程度基本適應(yīng)。隨著金融業(yè)綜合經(jīng)營不斷發(fā)展和跨領(lǐng)域創(chuàng)新大量涌現(xiàn)，特別是信托、理財(cái)、互聯(lián)網(wǎng)金融的快速發(fā)展，中央銀行與監(jiān)管部門以及監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)難度增加，監(jiān)管成本較高，甚至出現(xiàn)監(jiān)管真空、監(jiān)管沖突和監(jiān)管重復(fù)等問題。黨的十八屆三中全會(huì)決定提出，“落實(shí)金融監(jiān)管改革措施和穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)，完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制”。這就需要從我國現(xiàn)階段金融市場結(jié)構(gòu)和特點(diǎn)出發(fā)，改革完善金融監(jiān)管體制機(jī)制，細(xì)化金融機(jī)構(gòu)分類標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一監(jiān)管政策，減少監(jiān)管套利，彌補(bǔ)監(jiān)管真空。尤其是要加強(qiáng)貨幣政策與金融監(jiān)管政策、交叉性金融產(chǎn)品和跨市場金融創(chuàng)新的協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度功能，明確對金融控股公司和交叉性金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管職責(zé)和規(guī)則，不斷提高監(jiān)管協(xié)調(diào)工作規(guī)范化和制度化水平，實(shí)現(xiàn)金融信息共享，形成監(jiān)管合力。從長遠(yuǎn)看，要適應(yīng)金融綜合發(fā)展的客觀需要，適時(shí)調(diào)整完善金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化監(jiān)管資源配置，減少監(jiān)管真空和監(jiān)管重復(fù)，增強(qiáng)監(jiān)管的針對性和有效性，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性和區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。

二、建立存款保險(xiǎn)制度，發(fā)揮市場風(fēng)險(xiǎn)處置作用

存款保險(xiǎn)制度作為保護(hù)銀行等存款類金融機(jī)構(gòu)安全和存款人利益的一種制度安排，是當(dāng)今大多數(shù)發(fā)達(dá)國家金融體系的重要組成部分，也是世界上公認(rèn)的金融安全網(wǎng)三大基本要素之一。目前，我國存款類金融機(jī)構(gòu)與政府之間實(shí)際上存在著一種隱性存款保護(hù)，一切無法兌付的儲蓄存款均由政府兜底買單，無形中加大了處理問題銀行的成本，也不利于公平競爭，與市場經(jīng)濟(jì)原則不相適應(yīng)。黨的十八屆三中全會(huì)決定明確提出，“建立存款保險(xiǎn)制度，完善金融機(jī)構(gòu)市場化退出機(jī)制”。這就要求適時(shí)改革政府隱性擔(dān)保機(jī)制，加快建立功能完善、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、運(yùn)作有效的存款保險(xiǎn)制度，促進(jìn)形成市場化的金融風(fēng)險(xiǎn)防范和處置機(jī)制。存款保險(xiǎn)制度要覆蓋所有存款類金融機(jī)構(gòu)，實(shí)行有限賠付和基于風(fēng)險(xiǎn)的差別費(fèi)率機(jī)制，建立事前積累的基金，具備必要的信息收集與核查、早期糾正及風(fēng)險(xiǎn)處置等基本職責(zé)，明確金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營失敗時(shí)的退出規(guī)則，建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和分擔(dān)機(jī)制，加強(qiáng)對存款人的保護(hù)，有效防止銀行擠兌。同時(shí)要進(jìn)一步厘清政府和市場的邊界，相應(yīng)調(diào)整規(guī)范有關(guān)機(jī)構(gòu)，合理配置金融監(jiān)管力量，完善市場監(jiān)管，加強(qiáng)市場約束，及時(shí)防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定。

三、加強(qiáng)債券市場統(tǒng)一監(jiān)管，降低交易成本

債券市場是我國金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)的重要籌資平臺，也是宏觀經(jīng)濟(jì)金融調(diào)控、實(shí)施貨幣政策和財(cái)政政策的平臺，對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。目前我國在債券發(fā)行市場管理上，發(fā)改委負(fù)責(zé)國債，財(cái)政部負(fù)責(zé)企業(yè)債，人民銀行負(fù)責(zé)金融債，證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)公司債；在交易市場監(jiān)管上，證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)交易所市場，人民銀行負(fù)責(zé)銀行間債券市場。這種管理格局使得債券市場監(jiān)管法律法規(guī)不完善，部門協(xié)調(diào)配合不順暢，交易所市場和銀行間市場存在分割，市場主體、交易品種和托管清算不統(tǒng)一，交易成本高效率低，極易出現(xiàn)監(jiān)管重復(fù)和漏洞。黨的十八屆三中全會(huì)決定明確要求，“發(fā)展并規(guī)范債券市場，提高直接融資比重”。這就需要穩(wěn)步擴(kuò)大債券市場規(guī)模，推進(jìn)金融產(chǎn)品創(chuàng)新和多元化，加大發(fā)展資產(chǎn)證券化力度，推進(jìn)債券市場對外開放，同時(shí)要發(fā)揮公司信用類債券部際協(xié)調(diào)機(jī)制作用，加強(qiáng)債券管理部門協(xié)調(diào)配合，提高信息披露標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。還要積極探索登記結(jié)算機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一，建立統(tǒng)一的債券發(fā)行和交易制度，加強(qiáng)債券市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善法律法規(guī)，促進(jìn)銀行間市場和交易所市場協(xié)調(diào)發(fā)展和統(tǒng)一互聯(lián)，達(dá)到方便企業(yè)和節(jié)約成本的目標(biāo)。

四、明確央地金融監(jiān)管職責(zé)，促進(jìn)區(qū)域金融發(fā)展

目前我國銀行、證券、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)由中央政府實(shí)施監(jiān)管，只有小額貸款公司和融資性擔(dān)保公司等由地方政府監(jiān)管。由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)管力量，地方金融管理部門往往重準(zhǔn)入審批，在行為和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管等方面力量相對薄弱。在這種情況下，如何發(fā)揮中央金融監(jiān)管部門的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，適當(dāng)下放部分金融監(jiān)管權(quán)和政策制定權(quán)，明晰中央與地方在金融監(jiān)管上的職責(zé)，成為在維護(hù)全局金融體系穩(wěn)定與提高局部金融市場活力之間達(dá)成平衡的關(guān)鍵。黨的十八屆三中全會(huì)決定明確要求，“界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任”。這就需要積極探索建立中央和地方雙層金融監(jiān)管體制，堅(jiān)持中央金融管理部門對金融業(yè)的統(tǒng)一管理，引導(dǎo)地方政府遵循區(qū)域性原則，履行好相關(guān)職能。隨著普惠金融的不斷發(fā)展，尤其是要明確地方政府對地方性金融機(jī)構(gòu)和金融市場的監(jiān)督管理職責(zé)，以及在地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置中的責(zé)任，強(qiáng)化其對小微金融機(jī)構(gòu)日常監(jiān)管，加大對非法金融活動(dòng)打擊力度，及時(shí)有效地處置轄區(qū)金融業(yè)突發(fā)事件，改善本地區(qū)金融生態(tài)，有效解決小微企業(yè)融資難、融資貴的問題。但也要規(guī)范地方政府對金融機(jī)構(gòu)出資人職責(zé)，避免對金融機(jī)構(gòu)商業(yè)性經(jīng)營活動(dòng)的行政干預(yù)，保持市場公平公正，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，維護(hù)金融穩(wěn)定。