積極探索中心鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革新路徑

● 溫州市編辦

積極探索中心鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革新路徑

● 溫州市編辦

一、改革動(dòng)因

2011年溫州市完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃撤擴(kuò)并，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）從290個(gè)調(diào)整至130個(gè)。各中心鎮(zhèn)的人口規(guī)模、建成區(qū)面積發(fā)生了重大變化，特別是一些中心鎮(zhèn)在綜合實(shí)力方面已相當(dāng)于小城市，對道路交通、供水排污、環(huán)衛(wèi)綠化、城鎮(zhèn)建設(shè)等要求提高。鎮(zhèn)級政府的法律地位和承擔(dān)的職責(zé)范圍已不適應(yīng)中心鎮(zhèn)的快速發(fā)展。

一是中心鎮(zhèn)服務(wù)管理職能不強(qiáng)。目前，履行服務(wù)和監(jiān)管職能的，以派出機(jī)構(gòu)和垂直管理機(jī)構(gòu)為主，包括工商、質(zhì)監(jiān)、消防安全、國土、規(guī)劃、交運(yùn)、公安、交警、安監(jiān)、城管執(zhí)法等；對“三農(nóng)”提供服務(wù)的以中心鎮(zhèn)為主，如林業(yè)、畜牧業(yè)、水利等。這種職能條塊分割的管理體制使得中心鎮(zhèn)處于“管理責(zé)任大、執(zhí)法權(quán)力小”權(quán)責(zé)不對等的窘境，一定程度上削弱中心鎮(zhèn)政府的管理權(quán)限。

二是中心鎮(zhèn)依法行政依據(jù)不足。中心鎮(zhèn)作為一級政府，盡管承擔(dān)著轄區(qū)內(nèi)等全方位的服務(wù)管理職能，但地方組織法明確規(guī)定所有的執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法主體都由縣及縣級以上人民政府行使，中心鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府并無執(zhí)法權(quán)。中心鎮(zhèn)處于最基層，直接面對人民群眾，為更好地提供服務(wù)和管理，縣及縣級以上黨委、政府往往通過簽訂責(zé)任狀、協(xié)議書的形式推進(jìn)工作落實(shí)，并實(shí)行一票否決制，為了完成上級政府和部門的工作，中心鎮(zhèn)對一些無管轄權(quán)的事務(wù)不得不“法外行政”。

三是執(zhí)法力量分散。隨著中心鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，流動(dòng)人口的集聚，中心鎮(zhèn)政府承擔(dān)的市場監(jiān)管和社會(huì)管理任務(wù)十分繁重。但由于各個(gè)職能部門都在中心鎮(zhèn)設(shè)有派出機(jī)構(gòu)，人員少且各職能部門的派出機(jī)構(gòu)往往各自為政，很難形成工作合力。管理力量分散還容易形成管理盲區(qū)。如樂清市柳市鎮(zhèn)、蒼南縣龍港鎮(zhèn)，人口都在25萬以上，其中外來人口有10萬以上，其人口集聚量和程度已超過中西部地區(qū)的部分縣級城市，執(zhí)法工作量和工作難度越來越大。為了彌補(bǔ)執(zhí)法力量的不足，中心鎮(zhèn)往往招聘大量臨時(shí)人員、協(xié)管員輔助參與。

▲ 鰲江鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中隊(duì)辦事大廳

二、中心鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革的主要做法

2012年7月23日，溫州市委、市政府印發(fā)了《關(guān)于改革完善中心鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制的指導(dǎo)意見》（溫委發(fā)〔2012〕95號），各縣（市、區(qū)）確定1個(gè)中心鎮(zhèn)（街）開展行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作。

一是執(zhí)法關(guān)口前移。執(zhí)法隊(duì)伍依托屬地政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用和在公共事務(wù)管理方面的資源優(yōu)勢，執(zhí)法工作直接面對一線，問題在一線發(fā)現(xiàn)，把違法行為遏制在萌芽狀態(tài)，以往要縣級層面解決的問題和矛盾，改革后在基層就能解決。

二是整合歸并現(xiàn)有執(zhí)法力量。如平陽縣鰲江鎮(zhèn)將原有的聯(lián)合執(zhí)法大隊(duì)、城管中隊(duì)、公共事業(yè)管理處、市政園林建設(shè)管理辦公室整合歸并為鰲江鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法中隊(duì)，從體制上解決了多頭執(zhí)法問題。

三是在部門政策制定職能與中心鎮(zhèn)（街）監(jiān)督處罰職能相對分離方面進(jìn)行了探索。在一定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了管理權(quán)、審批權(quán)與監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)的適當(dāng)分離，強(qiáng)化了不同權(quán)力之間的相互監(jiān)督和制約，改變了部門既管審批又管處罰的體制弊端。

三、試點(diǎn)改革存在的主要問題

隨著試點(diǎn)改革的逐步推進(jìn)，也暴露了一些需要研究解決的問題，主要有：

一是執(zhí)法依據(jù)不足。行政處罰法、行政許可法明確規(guī)定，行政執(zhí)法權(quán)的主體是縣級或縣級以上人民政府及其主管部門，中心鎮(zhèn)事實(shí)上不具有執(zhí)法主體資格?？h及縣級以上政府委托行使相關(guān)職權(quán)，相應(yīng)的法律責(zé)任由中心鎮(zhèn)承擔(dān)，但在司法層面上，委托方仍舊是執(zhí)法主體，這使得中心鎮(zhèn)在履行執(zhí)法職責(zé)時(shí)依據(jù)不足。

二是事項(xiàng)委托方式不規(guī)范。由于各地情況不同，委托授權(quán)沒有形成統(tǒng)一的模式，各縣（市、區(qū)）職能部門在委托具體事項(xiàng)時(shí)缺乏標(biāo)準(zhǔn)。第一，隨意性較強(qiáng)?？h級政府可能將一些費(fèi)力大、權(quán)限小、執(zhí)法難度高的棘手事項(xiàng)給中心鎮(zhèn)（街），這使得行政執(zhí)法職責(zé)范圍過于寬泛，重點(diǎn)不突出；第二，管理職能轉(zhuǎn)移。實(shí)行綜合執(zhí)法應(yīng)將監(jiān)督處罰和管理職能剝離，將監(jiān)督處罰職能交由綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使，但管理和執(zhí)法難以完全剝離，往往會(huì)將管理職能順勢轉(zhuǎn)移給中心鎮(zhèn)，以執(zhí)法落實(shí)管理，造成管理弱化；第三，有些委托事項(xiàng)落實(shí)難。中心鎮(zhèn)承接委托事項(xiàng)后，還需要部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)、技術(shù)援助和密切配合，但這種協(xié)作要求往往被有關(guān)部門視為“已委托”而加以推諉或拒絕，經(jīng)常需要領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)才能落實(shí)。

三是執(zhí)法力量弱。承接縣級職能部門的委托事項(xiàng)后，中心鎮(zhèn)技術(shù)力量與履行職能不匹配。第一，技術(shù)力量下放不到位。有的部門沒有將專業(yè)技術(shù)人員、設(shè)備設(shè)施等隨職能委托而下放，有的部門采取輪流派人的方式，中心鎮(zhèn)在實(shí)施專業(yè)性較強(qiáng)的行政執(zhí)法上難度大；第二，執(zhí)法人員身份復(fù)雜。執(zhí)法人員有行政、事業(yè)身份，也有大量協(xié)管員，來自不同領(lǐng)域，素質(zhì)參差不齊，如何規(guī)范配備和換領(lǐng)事業(yè)身份人員的執(zhí)法證有待明確；第三，難以激發(fā)執(zhí)法人員積極性。通過調(diào)整財(cái)政管理機(jī)制，由財(cái)政部門按照行政執(zhí)法人員編制切塊給中心鎮(zhèn)統(tǒng)一分配，提高中心鎮(zhèn)對縣級派出機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法人員的調(diào)配權(quán)，但由于執(zhí)法人員行政隸屬關(guān)系不變，考績及獎(jiǎng)金由中心鎮(zhèn)（街）發(fā)放，職務(wù)晉升仍以職能部門為主，容易出現(xiàn)“兩頭都管、兩頭都管不好”的現(xiàn)象，不利于調(diào)動(dòng)干部工作積極性。

四、進(jìn)一步深化改革的考慮

（一）分類推進(jìn)改革

各地情況各異，對行政執(zhí)法職能的現(xiàn)實(shí)需求不同。要立足縣情、鎮(zhèn)情，緊密聯(lián)合執(zhí)法，規(guī)范委托執(zhí)法，促進(jìn)相對集中執(zhí)法逐步向綜合執(zhí)法過渡，分梯次、分類別有序推進(jìn)改革。

一是三城區(qū)逐步擴(kuò)大委托執(zhí)法范圍、兩市重點(diǎn)做好相對集中行政執(zhí)法工作。鹿城、龍灣、甌海三區(qū)已成立城管與執(zhí)法局，所轄鎮(zhèn)（街）成立城管執(zhí)法中隊(duì)，全面履行市容環(huán)衛(wèi)、城市規(guī)劃、園林綠化、市政公用、建成區(qū)河道、環(huán)境保護(hù)、工商行政、公安交通等八方面的相對集中行政執(zhí)法職能。在改革中，除上述職能外，一些區(qū)級部門將其他的執(zhí)法職權(quán)也部分委托給城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)行。建議城區(qū)街道（鎮(zhèn)）按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，在統(tǒng)一授權(quán)委托執(zhí)法的基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大相對集中行政執(zhí)法范圍，待條件具備、時(shí)機(jī)成熟后，按法定程序?qū)⑽惺跈?quán)的職能劃轉(zhuǎn)給城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)，可更名為綜合行政執(zhí)法局。瑞安市、樂清市已于2013年8月增設(shè)城市管理與行政執(zhí)法局為政府工作部門。

二是蒼南、平陽、永嘉、文成、洞頭、泰順六縣的試點(diǎn)鎮(zhèn)進(jìn)一步規(guī)范委托執(zhí)法。建議進(jìn)一步完善中心鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制，重點(diǎn)接受城市管理范圍內(nèi)8方面的相對集中執(zhí)法職能委托，合理界定委托雙方職責(zé)范圍，能綜合的盡量綜合，不具備條件的可暫緩，避免綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與職能部門職責(zé)交叉，避免中心鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)管理事項(xiàng)過于寬泛。鰲江、龍港要進(jìn)一步規(guī)范試點(diǎn)工作中縣級部門已委托執(zhí)法的職能事項(xiàng)，進(jìn)一步理順人事管理、經(jīng)費(fèi)撥付等方面的運(yùn)行機(jī)制，并逐步擴(kuò)大相對集中行政執(zhí)法范圍。

三是其它沒有列入試點(diǎn)的中心鎮(zhèn)重點(diǎn)開展緊密型聯(lián)合執(zhí)法。推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，中心鎮(zhèn)已將相關(guān)派出機(jī)構(gòu)和鎮(zhèn)所屬機(jī)構(gòu)的工作人員相對集中，統(tǒng)一行使城鎮(zhèn)管理和集中專項(xiàng)整治工作，但管理還比較松散。建議設(shè)立中心鎮(zhèn)聯(lián)合執(zhí)法辦公室，統(tǒng)一人員力量，整合執(zhí)法資源，在重大、應(yīng)急、專項(xiàng)活動(dòng)中，根據(jù)實(shí)際酌情將一些急需的執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員實(shí)施聯(lián)合執(zhí)法，化松散型管理為緊密型管理，探索實(shí)現(xiàn)“一個(gè)主體、一支隊(duì)伍”的管理模式。

（二）加強(qiáng)密切協(xié)作

按照決策與執(zhí)行相對分離的原則，從體制上解決多層執(zhí)法和重復(fù)執(zhí)法問題。一是完善對接機(jī)制。牽頭單位要建立規(guī)范的公務(wù)合作對接機(jī)制。如信息與資源共享、行政協(xié)調(diào)等，協(xié)商解決行政執(zhí)法中可能出現(xiàn)的執(zhí)法爭議和一些實(shí)際困難。二是強(qiáng)化“以塊為主”。中心鎮(zhèn)（街）綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的綜合執(zhí)法工作，上級行業(yè)部門可對下級執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行培訓(xùn)、指導(dǎo)和監(jiān)督，但不可替代下級機(jī)構(gòu)執(zhí)法。各縣級職能部門要落實(shí)“事權(quán)接受上級主管部門指導(dǎo)、財(cái)政以中心鎮(zhèn)屬地管理為主、干部任免書面征求屬地黨委意見、賦予屬地黨委人事動(dòng)議權(quán)”的雙重管理體制，不得干預(yù)試點(diǎn)鎮(zhèn)（街）行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式、職能配置和人員編制。三是健全考核體系。探索通過設(shè)定業(yè)務(wù)流程、細(xì)化雙方責(zé)任等方式，將部門下達(dá)的考核指標(biāo)與業(yè)務(wù)指導(dǎo)培訓(xùn)職責(zé)掛鉤，使各縣（市、區(qū)）對中心鎮(zhèn)（街）專項(xiàng)任務(wù)的年度考核與相關(guān)職能部門的業(yè)績掛鉤。

（三）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)

按照執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)特點(diǎn)，逐步調(diào)整執(zhí)法人員結(jié)構(gòu)，對行政執(zhí)法人員進(jìn)行專門的錄用考試。在干部待遇、晉升名額等方面對有突出貢獻(xiàn)的基層執(zhí)法人員予以傾斜。