推進以人為核心的城鎮(zhèn)化問題研究

徐 勇

（福州市政府發(fā)展研究中心,福建 福州 350001）

當前，我國城鎮(zhèn)化已進入以人為本、以提升質量為主的轉型發(fā)展新階段。黨的十八屆三中全會提出，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，將戶籍制度改革、城鎮(zhèn)基本公共服務制度完善作為推進農業(yè)轉移人口市民化的重要制度保障。李克強在十二屆全國人大二次會議上作政府工作報告時指出，堅持走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化的新型城鎮(zhèn)化道路，今后一個時期，著重解決好現有“三個1億人”問題，促進約1億農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。[1]推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，是解決農業(yè)、農村、農民問題的重要途徑，是推動城鄉(xiāng)區(qū)域協調發(fā)展的有力支撐，是擴大內需和促進產業(yè)升級的重要抓手，對破解城鄉(xiāng)二元結構、促進社會公平和共同富裕具有重大意義。

一、我國人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展現狀和存在問題

近年來，我國人口城鎮(zhèn)化發(fā)展取得顯著成效。至2013年底，全國城鎮(zhèn)常住人口為73111萬人，占總人口比重為53.73%，比上年末提高1.16個百分點；城鎮(zhèn)就業(yè)人員38240萬人，全年城鎮(zhèn)新增就業(yè)1310萬人；全國農民工總量為26894萬人，比上年增長2.4%，其中外出的農民工達16610萬人；全年新開工建設城鎮(zhèn)保障性安居工程住房666 萬套（戶），基本建成544 萬套；城鎮(zhèn)消費品零售額205858億元，比增12.9%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入26955元，比增9.7%（扣除價格因素實增7.0%）；年末全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數32212萬人，參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險人數49750萬人，參加基本醫(yī)療保險人數57322萬人?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出，到2020年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右。

當前我國人口城鎮(zhèn)化雖然取得較快發(fā)展，但一系列問題和矛盾也日益突顯：一是農業(yè)轉移人口市民化進程滯后問題。由于長期僵化的戶籍管理制度、落后于需求的社會保障制度等體制性障礙，造成當前我國常住人口城鎮(zhèn)化率提高的速度要遠高于按照戶籍人口計算的農業(yè)轉移人口市民化速度。二是城鎮(zhèn)基本公共服務均等化問題。我國目前7.3億城鎮(zhèn)人口中，約有2.34億農民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面平等享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務，城鎮(zhèn)內部出現新的二元結構矛盾，制約了城鎮(zhèn)化對擴大內需和結構升級的推動作用，也存在著較大的社會隱患。[2]三是農業(yè)轉移人口市民化的成本分擔機制問題。流入地和流出地在基本公共服務完全覆蓋農業(yè)轉移人口市民化的投入上都面臨著較大的財政壓力，需要強化各級政府責任，充分調動社會力量，建立合理的成本分擔機制。四是土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化問題。我國許多地區(qū)以往的城鎮(zhèn)化過于注重城市建設和土地擴張，而在提高公共服務水平、推進農業(yè)轉移人口市民化等方面投入不足，造成建設用地粗放低效、“城市病”日益突出等不少問題。五是產業(yè)化支撐人口城鎮(zhèn)化問題。不少城鎮(zhèn)缺乏必要的特色優(yōu)勢產業(yè)支撐，產城融合度不夠，吸納農業(yè)轉移人口就業(yè)、做強城鎮(zhèn)的產業(yè)基礎薄弱。

二、推進以人為核心的城鎮(zhèn)化的對策建議

以人為核心的城鎮(zhèn)化，是指以廣大居民的權益保障為最重要的支點，以城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為本質要求，有序推進農業(yè)轉移人口市民化，穩(wěn)步推進基本公共服務均等化，實現城鄉(xiāng)在經濟社會結構上的高度融合與協調發(fā)展，讓城鄉(xiāng)居民平等參與現代化進程、共建共享城市現代文明。

大力推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，就是要把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務，著力提高城鎮(zhèn)人口素質和居民生活質量。

（一）推動戶籍制度改革，逐步讓有能力、有意愿并長期在城鎮(zhèn)就業(yè)和生活的農業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)落戶

建立城鄉(xiāng)統一的新型戶籍管理制度，放寬落戶條件、促進人口有序流動。以合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）等為前置條件，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制。[3]居住在一定城鎮(zhèn)區(qū)域，有合法穩(wěn)定住所且已連續(xù)居?。ㄞk理暫住證或居住證）滿一定年限，與居住地用人單位簽訂勞動（聘用）合同并參加社會保險滿一定年限（或在居住地持有工商營業(yè)執(zhí)照并納稅滿一定年限）的人員及其父母、配偶、未婚子女，均可將戶口遷入居住地。被評為縣、市級及以上勞動模范和先進個人，或具有中高級以上職稱的專業(yè)技術人才，在居住地就業(yè)且有合法穩(wěn)定住所，可將戶口遷入居住地。農業(yè)轉移人員從農村落戶城鎮(zhèn)后，允許在一定時期內仍按農村戶口享受計劃生育政策，自主選擇城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險或城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險或新型農村合作醫(yī)療制度。

采取“因城而異”的分類指導原則，實行不同規(guī)模城市差別化落戶政策。大中城市可設置參加城鎮(zhèn)社會保險年限的要求，特大城市可采取積分制等方式設置階梯式落戶通道，調控落戶規(guī)模和節(jié)奏。推行積分入戶制度，通過設置和確定積分指標體系，對異地務工人員入戶城鎮(zhèn)的條件進行指標量化，并對每項指標打分，積分達到規(guī)定分值時，異地務工人員即可申請入戶城鎮(zhèn)。

對未落戶的農業(yè)轉移人口，實行無門檻的流動人口居住證制度，逐步推行憑居住證享受與當地城鎮(zhèn)居民同等的公共服務和社會福利。持有居住證的農業(yè)轉移人員，在城鎮(zhèn)居住地從事個體經營（無雇工）以及靈活就業(yè)的，可在居住地參加或接續(xù)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。

（二）穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，使農業(yè)轉移人口和城鎮(zhèn)居民共建共享城市現代文明

保障隨遷子女平等享有受教育權利。努力使更多進城務工人員隨遷子女納入城鎮(zhèn)教育、實現異地升學。推進城鎮(zhèn)中小學和幼兒園擴容工程，新建和擴建學校項目優(yōu)先安排異地務工人員集中居住區(qū)。義務教育階段的異地務工人員隨遷子女，按照相對就近入學原則，通過電腦派位等方式統籌安排在公辦學校就學。[4]在具備條件的地區(qū)取消義務教育階段學生借讀費，將一定比例的義務教育學位提供給非本地區(qū)戶籍學生。

完善公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務體系。提高公共就業(yè)服務和職業(yè)培訓的覆蓋面，對異地務工人員在公共就業(yè)服務方面賦予與戶籍人口同樣待遇，享受公辦職業(yè)機構的免費服務。異地務工人員穩(wěn)定就業(yè)滿一定期限的，失業(yè)后可以在常住地進行失業(yè)登記，享受與城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員同等的促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策。對進入城鎮(zhèn)后就業(yè)困難的農民工，要進一步完善開發(fā)公益性崗位安置、提供一定期限的社保補貼和崗位補貼等政策措施，幫助其就業(yè)。

擴大社會保險覆蓋面。合并新型農村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，建立全國統一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。完善社會保險關系轉移接續(xù)政策，在農村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系，建立異地務工人員失業(yè)保險待遇領取和醫(yī)療保險參保就醫(yī)費用結算“綠色通道”。改善基本醫(yī)療衛(wèi)生條件。根據常住人口配置城鎮(zhèn)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務資源，加快社區(qū)衛(wèi)生服務機構和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設，將異地務工人員及其隨遷家屬納入社區(qū)衛(wèi)生服務范圍，形成“小病在社區(qū)、大病進醫(yī)院、康復回社區(qū)”的醫(yī)療服務格局。

拓寬住房保障渠道。要更大規(guī)模地加快城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造，大力發(fā)展集中居住小區(qū)，著力改善異地務工人員居住環(huán)境。逐步把進城落戶農民工完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系，研究采取公共租賃住房、租賃補貼等多種方式改善農民工居住條件。在農民工集中的開發(fā)區(qū)和產業(yè)園區(qū)，鼓勵企業(yè)建立公共租賃住房或農民工集體宿舍。[5]

（三）建立多元可持續(xù)的資金保障機制，解決人口城鎮(zhèn)化巨大的資金需求

建立健全由政府、企業(yè)、個人共同參與的農業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制。政府方面：承擔農業(yè)轉移人口的公共教育服務、公共就業(yè)服務、公共醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、保障性住房以及市政設施等方面的公共成本。企業(yè)方面：落實農民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬制度，依法為農民工繳納職工養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等費用，規(guī)范開展職工技能培訓與素質提升。農業(yè)轉移人口方面：合理運用各種收入，積極參與和爭取享受各類公共服務，努力融入城市發(fā)展。

建立財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制。各級政府加大對推進農業(yè)轉移人口市民化的資金投入，以常住人口作為財政分成和轉移支付的依據，對吸納農業(yè)轉移人口較多城鎮(zhèn)的公共服務能力建設予以較多支持。[3]中央財政方面：進一步加大對地方的一般性轉移支付，充分考慮農業(yè)轉移人口的公共服務支出因素，與各地吸收和承載外來人口的數量掛鉤，與各地提高基本公共服務均等化水平的工作努力程度掛鉤。地方財政方面：以各項民生支出為重點，優(yōu)化財政支出結構，不斷增加基本公共服務支出。同時，著力完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，使地方政府承擔的公共服務有穩(wěn)定的資金來源。

建立多元化城鎮(zhèn)建設投融資機制。加大地方政府債券支持城鎮(zhèn)化建設的力度，依法賦予地方政府適度舉債權限，探索一般債券與專項債券相結合的地方政府舉債融資辦法。推廣政府與社會資本合作模式（PPP），政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等公開透明方式，吸引社會資本參與城鎮(zhèn)化基礎設施建設。[5]激發(fā)民間投資的活力，擴大民營企業(yè)和民間資本在城鎮(zhèn)基礎設施和公用設施建設、現代服務業(yè)和公共服務、保障房建設和棚戶區(qū)改造、土地流轉和農業(yè)現代化、城鎮(zhèn)綜合體和新型社區(qū)建設等方面的投資渠道。

（四）深化農村土地改革、推進土地集約利用，改變土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的局面

推進農村土地管理制度改革。通過土地確權、同地同價等制度，賦予農民更多的財產權利，使進城農民能夠公平地享受城鎮(zhèn)化的成果，留在農村的農民也能獲得擴大農業(yè)生產規(guī)模、提高農業(yè)生產效率、增加務農收入的空間。出臺農村土地承包經營權規(guī)范化流轉的具體管理辦法，鼓勵農民通過抵押、轉包、轉讓、互換、出租、股份合作等形式流轉土地承包經營權。開展農村住宅置換城鎮(zhèn)商品房工作，推進農村土地股份制改革試點。農村人口轉入城鎮(zhèn)戶口后，允許在一定時期內保留宅基地使用權和集體土地收益權。

提高城鎮(zhèn)建設用地利用效率。城鎮(zhèn)建設用地要以盤活存量為主，按照促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，形成生產、生活、生態(tài)空間的合理結構。著力提升城鎮(zhèn)核心區(qū)域的容積率和優(yōu)化土地供應結構，減少工業(yè)用地，適當增加生活用地特別是居住用地，切實保護耕地、園地、菜地等農業(yè)空間，劃定生態(tài)紅線。按照守住底線、試點先行的原則穩(wěn)步推進土地制度改革。

（五）夯實城鎮(zhèn)化的產業(yè)基礎，把市民化建立在轉移人口穩(wěn)定就業(yè)的基礎上

推動各城鎮(zhèn)因地制宜發(fā)展特色優(yōu)勢產業(yè)，以產業(yè)化帶動人的城鎮(zhèn)化?？茖W規(guī)劃城鎮(zhèn)的產業(yè)類型和產業(yè)定位，根據各城鎮(zhèn)的區(qū)位、交通、資源和產業(yè)基礎條件，按照“一鎮(zhèn)一品”的思路，著力培育一批各具特色的經濟強鎮(zhèn)。在經濟實力較為雄厚的沿海沿江地區(qū)，重點發(fā)展產業(yè)園區(qū)配套型小城鎮(zhèn)；在具備良好地理條件和商業(yè)基礎的中心城市周邊，著力建設連接城鄉(xiāng)的商貿物流小城鎮(zhèn)；在工業(yè)經濟基礎較為薄弱的山區(qū)，優(yōu)先考慮發(fā)展生態(tài)旅游和現代農業(yè)小城鎮(zhèn)；具有一定歷史文化積淀的小城鎮(zhèn)，側重打造歷史文化名鎮(zhèn)。積極支持大中城市的工商企業(yè)到小城鎮(zhèn)建立配套生產的加工基地，促進小城鎮(zhèn)產業(yè)集聚。著力提高服務業(yè)比重，增強城鎮(zhèn)創(chuàng)新能力，提升人口就業(yè)水平。

促進產城融合，解決就業(yè)當地化問題。通過發(fā)展特色經濟，推動不同規(guī)模的城鎮(zhèn)之間形成功能分區(qū)，吸引周邊地區(qū)農民就地進入非農產業(yè)就業(yè)，進而轉化為城鎮(zhèn)居民，有效避免其盲目進入大城市，從而促進大中小城市和城鎮(zhèn)協調發(fā)展。統籌移民搬遷與城鎮(zhèn)化、工業(yè)現代化、農業(yè)產業(yè)化建設，把移民搬遷與片區(qū)開發(fā)、農民進城結合起來，加快現代農業(yè)園區(qū)等發(fā)展步伐，使園區(qū)成為新的經濟增長點和城鎮(zhèn)化的拓展點，解決搬遷群眾的就業(yè)生存問題，促進搬遷群眾增收。

（六）加強人口城鎮(zhèn)化管理創(chuàng)新，增強體制機制活力

創(chuàng)新行政管理體制。推動各地區(qū)構建“省市縣聯動、區(qū)縣主體、部門實施、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）組織、村組（社區(qū)）落實”的推進城鎮(zhèn)化工作運行機制，建立統籌城鄉(xiāng)領導小組聯席會議制度，形成工作合力。推進強縣（市）、強鎮(zhèn)擴權改革，對吸納人口多、經濟實力強的縣（市）和鎮(zhèn)，賦予同人口和經濟規(guī)模相適應的管理權，適當下放城建、環(huán)保、治安、土地、執(zhí)法、安全生產等行政管理權限。

加強和創(chuàng)新社會管理。建立健全應急管理體系，發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務功能，保持社會和諧穩(wěn)定。完善社會參與機制，推薦異地務工人員參選各級黨代表、政協委員，或按照選舉法規(guī)定辦理相關手續(xù)后參選人大代表。創(chuàng)造條件促進異地務工人員參與社區(qū)公共活動、建設和管理，在社區(qū)管理涉及集體決策過程中，吸納進城農民參與決策過程，建立聽證會、座談會等溝通機制。

建立農業(yè)轉移人口流入地與流出地之間雙向協作服務管理機制。流入地與流出地建立流動人口信息互通機制、勞動用工信息通報機制和居住證“一證通”制度，推進社會保障關系異地銜接劃轉等方面的制度創(chuàng)新。流入地加大對流出地的反哺力度，保持農業(yè)轉移人口來源基本穩(wěn)定。流出地根據流入地經濟發(fā)展需要，有針對性地加大教育和就業(yè)技能培訓等投入。

加強人口城鎮(zhèn)化規(guī)劃管理。以國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃為指導，做好各地區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃的統籌銜接。突出以人為核心、提高公共服務和社會事業(yè)發(fā)展水平的理念，把城鎮(zhèn)的人居環(huán)境、公共服務、產業(yè)布局、基礎設施、生態(tài)建設等一并規(guī)劃到位，實現城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設、配套一體化。注重保護城鎮(zhèn)歷史文化和自然景觀，凸顯地域人文特色，避免千城一面。通過提高規(guī)劃管理水平，使大中小城鎮(zhèn)各具特色、宜業(yè)宜居，更加充滿活力。

[1]張波.新型城鎮(zhèn)化:以人為本,乘勢而上[J].城鄉(xiāng)建設,2014,(4):6—16.

[2]朱菲娜.讓人的城鎮(zhèn)化不再是空中樓閣[N].中國經濟時報,2014-03-05.

[3]推進以人為核心的城鎮(zhèn)化[N].東南網—福建日報,2014-02-25.

[4]福建省出臺八條措施推進農業(yè)轉移人口市民化[OB/OL].http://www.gov.cn.2013-07-23.

[5]城鎮(zhèn)化建設需要推進基本公共服務均等化[N].中國財經報,2014-03-31.