試論構(gòu)建新的司法問責(zé)制度*

譚世貴（浙江工商大學(xué)法學(xué)院教授）

試論構(gòu)建新的司法問責(zé)制度*

長期以來，我國司法系統(tǒng)實(shí)行錯案責(zé)任追究制度，雖然也追究了個別司法人員的責(zé)任，但是由于種種原因，而沒有得到有效的實(shí)施。例如，對于何為錯案，概念不清，理解不一，以至于難以進(jìn)行責(zé)任追究；多數(shù)案件的處理由司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)審批甚至經(jīng)過檢察委員會、審判委員會討論決定乃至當(dāng)?shù)氐恼ㄎ瘑T會協(xié)調(diào)，由于難于分清責(zé)任而無法追究；由司法機(jī)關(guān)自身進(jìn)行追究，也由于內(nèi)部人控制的緣故而使追究變得困難重重。而實(shí)際上，隨著司法實(shí)踐的發(fā)展，對司法人員進(jìn)行責(zé)任追究的范圍亦大大擴(kuò)展，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了錯案責(zé)任的范圍。因此，適應(yīng)客觀形勢的需要，并與普遍實(shí)行的行政問責(zé)制度相對應(yīng)，應(yīng)當(dāng)積極探索和及早構(gòu)建新的司法問責(zé)制度，同時廢除現(xiàn)行的錯案責(zé)任追究制度，以促進(jìn)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度的全面建立。

一、司法問責(zé)的概念與特征

何謂司法問責(zé)？目前尚無統(tǒng)一的定義。筆者認(rèn)為，司法問責(zé)，應(yīng)當(dāng)是指由特定的機(jī)關(guān)對造成冤假錯案或者司法領(lǐng)域某些嚴(yán)重事件或案件發(fā)生的違法犯罪行為或失職行為進(jìn)行調(diào)查和追究，并向社會公布處理結(jié)果的一項(xiàng)法律活動。根據(jù)這一定義，司法問責(zé)應(yīng)當(dāng)具有如下幾個特征：第一，問責(zé)事由的嚴(yán)重性。即應(yīng)予問責(zé)的事由達(dá)到比較嚴(yán)重的程度，引起了社會公眾的關(guān)注，需要啟動問責(zé)程序進(jìn)行追究。如果某一事件影響不大或某一行為情節(jié)較輕，沒有引起社會公眾的關(guān)注，則不需要啟動問責(zé)程序，而由司法機(jī)關(guān)按內(nèi)部程序處理即可，處理后也不必向社會公開。第二，問責(zé)對象的特定性。問責(zé)對象應(yīng)限于對冤假錯案的發(fā)生負(fù)有直接辦理責(zé)任和參與討論決定的人員，以及導(dǎo)致司法領(lǐng)域某些嚴(yán)重事件或案件發(fā)生的違法亂紀(jì)人員或犯罪行為人。第三，問責(zé)形式的多樣性。問責(zé)形式除了《法官法》、《檢察官法》規(guī)定的警告、記過、記大過、撤職、開除等紀(jì)律處分外，還應(yīng)當(dāng)包括問責(zé)對象主動或責(zé)令引咎辭職以及職務(wù)罷免。第四，問責(zé)活動的及時性。由于問責(zé)事由引起了社會的廣泛關(guān)注，因此，問責(zé)活動應(yīng)及時、迅速地進(jìn)行，以盡快消除社會公眾的不良情緒。第五，問責(zé)程序的科學(xué)性。為保證司法問責(zé)的公正性和準(zhǔn)確性，同時維護(hù)問責(zé)對象的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)合理的問責(zé)程序。

二、司法問責(zé)的事由與對象

基于問責(zé)事由應(yīng)當(dāng)達(dá)到比較嚴(yán)重程度這一特點(diǎn)，司法問責(zé)的事由不宜過于寬泛，而應(yīng)當(dāng)控制在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)。根據(jù)司法問責(zé)的實(shí)踐，問責(zé)事由宜限制為以下三類：一是發(fā)生了冤假錯案。司法領(lǐng)域中的冤假錯案一經(jīng)媒體曝光，往往引起社會的廣泛關(guān)注，甚至成為一段時間里社會輿論關(guān)注的焦點(diǎn)，因此應(yīng)當(dāng)迅速啟動問責(zé)程序，及時公布處理結(jié)果，以平息沸騰的社會輿論。二是發(fā)生了引起社會公眾關(guān)注的違法亂紀(jì)事件。司法人員中發(fā)生的情節(jié)比較輕微的違法亂紀(jì)案件，由司法機(jī)關(guān)按照正常的紀(jì)律處分程序進(jìn)行處理即可，不需要啟動司法問責(zé)程序。但是，當(dāng)司法人員的違法亂紀(jì)行為被新聞媒體或網(wǎng)絡(luò)曝光，引起了社會公眾的廣泛關(guān)注時，相關(guān)的司法機(jī)關(guān)便應(yīng)迅速啟動司法問責(zé)程序，予以及時回應(yīng)。三是發(fā)生了嚴(yán)重的司法腐敗案件。某個司法機(jī)關(guān)一旦發(fā)生嚴(yán)重的腐敗案件，如發(fā)生腐敗窩案、串案或者司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員腐敗的案件，必然引起社會公眾的高度關(guān)注，亦應(yīng)迅速啟動司法問責(zé)程序，予以及時查處，并將查處的情況進(jìn)行公開，必要時還應(yīng)追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)用人失察或疏于管理的責(zé)任，以緩解司法機(jī)關(guān)面臨的社會輿論壓力。

由上述司法問責(zé)的事由決定了，司法問責(zé)的對象應(yīng)包括以下三類人員：一是有嚴(yán)重失職瀆職行為，以致造成了冤假錯案的人員。這類人員既應(yīng)包括對冤假錯案的發(fā)生負(fù)有直接辦理責(zé)任的人員，如負(fù)責(zé)辦理該案的偵查人員、檢察人員和審判人員，也應(yīng)包括對該案的處理進(jìn)行審批和參與該案討論決定的法院院長、副院長、庭長、副庭長或檢察長、副檢察長以及審判委員會、檢察委員會的委員，還應(yīng)包括對該案進(jìn)行了協(xié)調(diào)并確定處理方案的當(dāng)?shù)卣ㄎ瘑T會的領(lǐng)導(dǎo)成員。當(dāng)然，某個冤假錯案發(fā)生后，并非都要追究上述人員的責(zé)任，而是應(yīng)當(dāng)查明造成冤假錯案的具體原因。一旦查明屬于某個訴訟階段或某個訴訟環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題，就應(yīng)當(dāng)追究在該階段或者該環(huán)節(jié)負(fù)責(zé)辦案或參與討論決定或協(xié)調(diào)定案的人員。二是實(shí)施了嚴(yán)重違法亂紀(jì)行為的人員。這類人員既包括公安司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員，負(fù)責(zé)辦理訴訟案件的偵查人員、檢察人員、審判人員、執(zhí)行人員以及參與訴訟的書記員、法警，也包括公安司法機(jī)關(guān)中的其他在編人員（如政工干部、紀(jì)檢監(jiān)察干部、研究室人員、后勤中心人員等），因?yàn)檫@些其他在編人員嚴(yán)重違法亂紀(jì)同樣會引起社會的廣泛關(guān)注，并嚴(yán)重影響公安司法機(jī)關(guān)的形象。三是對嚴(yán)重司法腐敗案件的發(fā)生負(fù)有失察、疏于管理責(zé)任的人員。對嚴(yán)重司法腐敗案件的查處應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定的刑事訴訟程序進(jìn)行，而不屬于司法問責(zé)的范疇。只有在查處嚴(yán)重的司法腐敗案件之后，經(jīng)過對導(dǎo)致嚴(yán)重司法腐敗案件發(fā)生的原因進(jìn)行分析，確定有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)有用人失察或者屬于管理的責(zé)任并決定追究其相應(yīng)責(zé)任的，才屬于司法問責(zé)活動，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照司法問責(zé)的程序進(jìn)行。

三、司法問責(zé)的機(jī)關(guān)

根據(jù)我國現(xiàn)行的司法體制、有關(guān)法律規(guī)定和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，負(fù)責(zé)進(jìn)行司法問責(zé)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)包括下列機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)：

（一） 各級黨的紀(jì)律檢查委員會。在我國，根據(jù)黨管干部的原則，各級公安司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員事先需經(jīng)過本級黨委討論同意，然后才能按規(guī)定辦理任命手續(xù)，相應(yīng)地對于他們的嚴(yán)重違法亂紀(jì)行為或者導(dǎo)致冤假錯案和嚴(yán)重司法腐敗案件發(fā)生的相關(guān)行為需要進(jìn)行責(zé)任追究的，亦應(yīng)由本級黨的紀(jì)律檢查委員會負(fù)責(zé)。

（二）各級黨委政法委員會。在我國，政法工作必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，各級黨委政法委員會即是代表本級黨委對政法工作進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的工作機(jī)構(gòu)。黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，包括制定政法工作的方針、政策和司法改革方案，向國家權(quán)力機(jī)關(guān)推薦公安司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員以及加強(qiáng)對公安司法人員的監(jiān)督等。但長期以來，各級黨委政法委員會將其主要工作放在了協(xié)調(diào)公檢法三機(jī)關(guān)對案件的處理上，這既違背黨管政法工作的原則要求，也造成了一些冤假錯案，廣受詬病。為此，應(yīng)當(dāng)取消政法委員會協(xié)調(diào)定案的權(quán)力，而賦予其進(jìn)行司法問責(zé)的職能。2014年2月11日和7月9日，中央政法委員會分別向社會集中公布了10起、12起政法干警違紀(jì)違法典型案件，就應(yīng)當(dāng)是其履行司法問責(zé)職能的有益嘗試。

（三）各級人大常委會及其內(nèi)務(wù)司法委員會。根據(jù)憲法規(guī)定，各級人民法院、人民檢察院由同級人民代表大會產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)，向其報告工作，并受其監(jiān)督。根據(jù)《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》的規(guī)定，各級人民法院、人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)成員以及法官、檢察官均由同級人民代表大會及其常務(wù)委員會選舉或任免，其中，地方各級人民檢察院檢察長的任免還需報請上一級人大常委會批準(zhǔn)。此外，各級公安機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的任免也由本級人民代表大會或其常務(wù)委員會決定。因此，對公安司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員以及法官、檢察官采用罷免形式予以責(zé)任追究的，應(yīng)由各級人大常委會進(jìn)行（具體調(diào)查工作應(yīng)由其所屬的內(nèi)務(wù)司法委員會負(fù)責(zé)）。

（四）各級司法機(jī)關(guān)。根據(jù)《法官法》、《檢察官法》和有關(guān)法規(guī)的規(guī)定，對法官、檢察官予以紀(jì)律處分的，分別由人民法院、人民檢察院的紀(jì)律監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查，提出處理意見，報人民法院、人民檢察院決定。因此，在采用紀(jì)律處分形式進(jìn)行司法問責(zé)時，各級司法機(jī)關(guān)及其紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)便是當(dāng)然的實(shí)施司法問責(zé)的機(jī)關(guān)。

黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施。”近期，中央決定就完善司法人員分類管理、完善司法責(zé)任制、健全司法人員職業(yè)保障、推動省以下地方法院檢察院人財物統(tǒng)一管理等四項(xiàng)改革，在東、中、西部選擇上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海等6個省市先行試點(diǎn)，為全面推進(jìn)司法改革積累經(jīng)驗(yàn)。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會議審議通過的《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》明確了試點(diǎn)地區(qū)省級統(tǒng)管的改革路徑，其中，對人的統(tǒng)一管理，主要是建立法官、檢察官統(tǒng)一由省提名、管理并按法定程序任免的機(jī)制，包括在省一級設(shè)立法官、檢察官遴選委員會，提出法官、檢察官人選。筆者認(rèn)為，與此相對應(yīng)，上述6個省市也應(yīng)當(dāng)考慮設(shè)立法官、檢察官懲戒委員會（或稱司法懲戒委員會），統(tǒng)一負(fù)責(zé)實(shí)施司法問責(zé)的職能，待取得經(jīng)驗(yàn)后再在全國范圍內(nèi)推廣。

四、司法問責(zé)的原則

由特定機(jī)關(guān)依據(jù)法定事由對司法人員進(jìn)行責(zé)任追究，必須遵循一定的原則，以保障司法問責(zé)的正確進(jìn)行。這些原則具體如下：

（一）客觀與主觀相結(jié)合的原則。無論是司法人員的嚴(yán)重違法亂紀(jì)行為，還是導(dǎo)致冤假錯案發(fā)生的瀆職、失職行為，或者是導(dǎo)致嚴(yán)重腐敗案件發(fā)生的失察、疏于管理行為，都必須是出于司法人員的故意或重大過失，方能進(jìn)行責(zé)任追究；如果是由于司法人員的一般過失或者不能抗拒或不能預(yù)見的原因造成的，則不能予以責(zé)任追究。

（二）嚴(yán)格區(qū)分個人責(zé)任與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任或集體責(zé)任的原則。我國公安司法機(jī)關(guān)辦理案件一般實(shí)行專人（辦案人員）負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)審批（決定）或者集體討論決定的制度，因此在進(jìn)行責(zé)任追究時，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分個人責(zé)任與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任或集體責(zé)任：如果冤假錯案除由辦案人員辦理外，還經(jīng)過院長、庭長審批或者由檢察長作出決定的，則不僅應(yīng)當(dāng)追究辦案人員的個人責(zé)任，而且還應(yīng)當(dāng)追究院長、庭長或者檢察長的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；如果冤假錯案經(jīng)過審判委員會、檢察委員會或公安機(jī)關(guān)廳（局）務(wù)會集體討論決定的，則還應(yīng)追究集體責(zé)任。如果院長、庭長在審批時，或者檢察長在作出決定時，或者審判委員會或檢察委員會在討論決定時，改變了辦案人員的處理意見而造成冤假錯案的，則只能追究院長、庭長、檢察長的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任或者審判委員會、檢察委員會的集體責(zé)任。

（三）具備法定情形予以責(zé)任豁免的原則。根據(jù)許多國家的普遍做法和有關(guān)國際公約的規(guī)定，司法人員在履行司法職責(zé)時，非因故意或重大過失，非因法定事由，非經(jīng)法定程序，享有免受責(zé)任追究的權(quán)利。因此，法官、檢察官在審判、檢察過程中對案件作出判決、裁定、決定以及進(jìn)行調(diào)查取證等職務(wù)行為，即使損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，但如果不是出于故意或重大過失，則應(yīng)當(dāng)予以責(zé)任豁免，而不應(yīng)進(jìn)行問責(zé)。

（四）問責(zé)公開原則。由特定機(jī)關(guān)對有嚴(yán)重違法亂紀(jì)等行為的司法人員進(jìn)行問責(zé)，是行使公共權(quán)力的行為，應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行，以防止權(quán)力濫用與腐敗的發(fā)生；同時，司法問責(zé)的事由往往引起社會公眾的廣泛關(guān)注，因此問責(zé)活動的進(jìn)展和結(jié)果也應(yīng)當(dāng)公開，以保障公民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

五、司法問責(zé)的程序

構(gòu)建科學(xué)、正當(dāng)?shù)乃痉▎栘?zé)程序，既是司法問責(zé)這一法律活動的基本要求，是保障特定機(jī)關(guān)公正問責(zé)的重要措施，也是保障問責(zé)對象合法權(quán)益的重要途徑。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，司法問責(zé)應(yīng)當(dāng)遵循以下程序：

（一）程序啟動。問責(zé)機(jī)關(guān)在某一案件被人民法院按照審判監(jiān)督程序終審確定為冤假錯案，人民法院對嚴(yán)重腐敗案件作出的判決、裁定發(fā)生法律效力，或者司法人員的嚴(yán)重違法亂紀(jì)行為被媒體曝光之后，應(yīng)當(dāng)及時啟動問責(zé)程序，其主要步驟是：問責(zé)機(jī)關(guān)在收到有關(guān)材料或群眾舉報后，應(yīng)當(dāng)指定專人進(jìn)行審查，對于符合問責(zé)條件的，應(yīng)當(dāng)寫出《呈請問責(zé)報告書》，報分管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，即啟動問責(zé)程序；對于不符合問責(zé)條件的，應(yīng)當(dāng)寫出《呈請不予問責(zé)報告書》，報分管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后，制作《不予問責(zé)通知書》，并送達(dá)舉報人，舉報人有異議的，可以申請復(fù)議一次。問責(zé)機(jī)關(guān)也可以根據(jù)上級機(jī)關(guān)的交辦，直接啟動問責(zé)程序。

（二）調(diào)查分析。問責(zé)程序啟動后，問責(zé)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指定兩名以上工作人員對收到的有關(guān)材料進(jìn)行核實(shí)，必要時還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查，詢問問責(zé)對象和有關(guān)證人，提取物證書證，查閱有關(guān)案卷材料，調(diào)閱錄音錄像。在查清事實(shí)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全面分析研究，分清責(zé)任有無與責(zé)任輕重，然后依據(jù)有關(guān)規(guī)定提出問責(zé)意見。

（三）審議與處理。問責(zé)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)召開專門會議（如審判委員會會議、檢察委員會會議、政法委員會會議或司法懲戒委員會會議），聽取關(guān)于調(diào)查情況的匯報，并對調(diào)查人員提出的問責(zé)意見進(jìn)行討論，然后以少數(shù)服從多數(shù)的方式作出是否追究責(zé)任以及追究何種責(zé)任的決定。

（四）申請復(fù)議。問責(zé)機(jī)關(guān)擬對問責(zé)對象追究責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)在宣布處理決定之前，將問責(zé)決定告知問責(zé)對象。問責(zé)對象對問責(zé)決定不服的，可以申請復(fù)議一次。問責(zé)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)議，并將復(fù)議結(jié)果及其理由告知問責(zé)對象。

（五）結(jié)果公開。問責(zé)機(jī)關(guān)作出問責(zé)決定的，應(yīng)當(dāng)在復(fù)議后或者復(fù)議申請期滿，復(fù)議對象不申請復(fù)議的，將問責(zé)決定通過新聞媒體向社會公布。

(責(zé)任編輯 張文靜）

*本文系2013年度最高人民法院重大課題《司法問責(zé)制度研究》的階段性成果。