經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政體制改革創(chuàng)新實(shí)踐

● 畢東升

（作者系無錫市編辦行政管理體制改革處處長）

從2010年開始，江蘇省積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革，先是在張浦、徐霞客鎮(zhèn)等4個(gè)全國試點(diǎn)鎮(zhèn)試點(diǎn)，后在長江、丁蜀等16個(gè)鎮(zhèn)開展省級試點(diǎn)，著力探索破除制約其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的體制機(jī)制障礙，提升社會管理和公共服務(wù)能力。

一、從權(quán)限缺失到權(quán)責(zé)匹配：下放權(quán)限，增強(qiáng)服務(wù)能力

隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，流動(dòng)人口不斷涌入，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)普遍面臨著公共安全、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動(dòng)保障等公共服務(wù)供給不足與轄區(qū)居民公共需求高漲的矛盾。追根溯源，是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)缺乏與之匹配的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限。據(jù)調(diào)查，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)有約90%以上的事項(xiàng)需要上級部門審批才能執(zhí)行。江蘇省試點(diǎn)改革，通過下放權(quán)限管理和配套政策扶持，解決了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)公共服務(wù)中“小馬拉大車”的問題。

2014年1月，江蘇省印發(fā)《關(guān)于賦予行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)部分縣級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限的意見》，按照“應(yīng)放盡放、權(quán)責(zé)一致、高效便民、公開透明”的原則，賦予20個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)包括規(guī)劃建設(shè)、城市管理、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、投資建設(shè)、生產(chǎn)經(jīng)營、社會治安和社會保障八個(gè)方面的縣級行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)及與行政處罰相關(guān)的行政強(qiáng)制措施權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)等，總數(shù)為724項(xiàng)。將試點(diǎn)鎮(zhèn)能夠承接的行政權(quán)限，都賦予試點(diǎn)鎮(zhèn)行使；暫時(shí)無法承接的行政權(quán)限，創(chuàng)造承接條件，成熟一批，賦予一批。同時(shí)，注重賦權(quán)的科學(xué)性、系統(tǒng)性和關(guān)聯(lián)性，在賦予試點(diǎn)鎮(zhèn)行政許可權(quán)等的同時(shí)，與之相關(guān)的行政處罰權(quán)也隨之賦予。

同時(shí)，注重構(gòu)建合理的財(cái)政管理和財(cái)稅分成體制，確保試點(diǎn)鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)與事權(quán)相互匹配。進(jìn)一步理順上級政府與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的財(cái)政分配關(guān)系，采取基數(shù)不變、超收返還的辦法，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性，使經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)財(cái)力增長進(jìn)入良性軌道。加快經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)金融服務(wù)體系建設(shè)，鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、擔(dān)保公司；加大專項(xiàng)資金整合和統(tǒng)籌力度，重點(diǎn)扶持經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展；調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，將更多財(cái)政資金和公共資源投向基層，實(shí)現(xiàn)社區(qū)（村）行政經(jīng)費(fèi)和公共服務(wù)的全覆蓋；規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，在教育醫(yī)療衛(wèi)生等方面加大資源投入，建立多元化的公共服務(wù)投入體系和運(yùn)行機(jī)制，使民眾可以享受更高水平的公共服務(wù)。比如江陰市根據(jù)徐霞客鎮(zhèn)城市布局和發(fā)展需求，給予其140畝安置房和200畝開發(fā)項(xiàng)目用地指標(biāo)；以2009年為基數(shù)，將公共財(cái)政預(yù)算收入超收部分按照地方留成的80%結(jié)算返還。

二、從后臺服務(wù)到前臺服務(wù)：自主審批，審管分離

2014年江蘇省印發(fā)《關(guān)于規(guī)范行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)便民服務(wù)工作的意見》，按照“集中審批、集成服務(wù)、公開透明、高效便民”的原則，進(jìn)一步規(guī)范便民服務(wù)中心建設(shè)。新組建便民服務(wù)中心能直接“自主審批”。便民服務(wù)中心作為政務(wù)前臺，直接服務(wù)群眾、面向一線，而其他鎮(zhèn)級部門作為政務(wù)后臺，履行政策支持、傳遞政令、監(jiān)督問責(zé)，從而形成了審管分離、權(quán)責(zé)清晰、高效透明的陽光政務(wù)服務(wù)格局。

各試點(diǎn)鎮(zhèn)均建立了“事項(xiàng)、權(quán)限、人員”三集中的服務(wù)前臺。一是“事項(xiàng)集中”，將試點(diǎn)鎮(zhèn)政府各部門的所有審批服務(wù)事項(xiàng)集中到便民服務(wù)中心，集中受理、統(tǒng)一辦理；二是“權(quán)限集中”，便民服務(wù)中心代表鎮(zhèn)政府承接下放的所有各類行政審批權(quán)限；三是“人員集中”，相關(guān)人員全部劃轉(zhuǎn)到便民服務(wù)中心進(jìn)行統(tǒng)一管理。便民服務(wù)中心作為服務(wù)前臺代表鎮(zhèn)政府，依法直接審批。

這種“前臺+后臺”的服務(wù)模式，既打通業(yè)務(wù)流程界限，又相互制約監(jiān)督，落實(shí)了服務(wù)型政府和法治政府的基層載體。為群眾打造了一個(gè)簡單易懂、方便可及的“用戶界面”，群眾只需要和政府的“前臺”打交道，無需了解政府的職能分工和復(fù)雜運(yùn)作。

試點(diǎn)鎮(zhèn)依托便民服務(wù)中心平臺，通過數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)平臺延伸到各行政村（社區(qū)）便民服務(wù)室，實(shí)現(xiàn)了鎮(zhèn)、村（社區(qū)）兩級全覆蓋，有效打通村級便民服務(wù)“最后一公里”。如張家港市鳳凰鎮(zhèn)僅2014年上半年，全鎮(zhèn)的15個(gè)村（社區(qū)）便民服務(wù)室共辦結(jié)行政審批服務(wù)類事項(xiàng)36011件，辦結(jié)率達(dá)99.6%。讓老百姓真正“辦事不出村”。

三、從分散執(zhí)法到綜合執(zhí)法：整合資源，創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)管模式

根據(jù)“合法合理、權(quán)責(zé)一致、高效便民”的原則，完善行政執(zhí)法權(quán)的配置，減少行政執(zhí)法層級，下移執(zhí)法重心，將與人民群眾日常生活、生產(chǎn)直接相關(guān)的行政執(zhí)法活動(dòng)交由試點(diǎn)鎮(zhèn)實(shí)施，建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制，提高試點(diǎn)鎮(zhèn)的監(jiān)管服務(wù)能力。

試點(diǎn)鎮(zhèn)實(shí)行綜合執(zhí)法，組建鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局，以鎮(zhèn)政府的名義在轄區(qū)內(nèi)行使行政執(zhí)法權(quán)。綜合執(zhí)法局直接面向基層，在一線發(fā)現(xiàn)問題，在一線解決問題。這一基層行政執(zhí)法體制，改變了原來分散執(zhí)法各自為政的弊端，有利于分工合作，減少執(zhí)法矛盾、樹立良好的執(zhí)法形象。在鎮(zhèn)級層面實(shí)施綜合執(zhí)法，政策制定職能與監(jiān)督檢查職能相對分離，監(jiān)督處罰職能與日常管理職能相對分離，是探索決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者既相互制約又相互協(xié)調(diào)的有效實(shí)踐。

2014年江蘇省印發(fā)《關(guān)于規(guī)范行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法工作的意見》，明確將市縣近20個(gè)部門的規(guī)劃建設(shè)、城市管理、食品藥品安全、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、社會治安、社會保障等590項(xiàng)與群眾日常生產(chǎn)生活直接相關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)限下放到試點(diǎn)鎮(zhèn)。

四、從單獨(dú)治理到合作共治：培育服務(wù)主體，發(fā)揮社會力量作用

試點(diǎn)鎮(zhèn)建立了社會工作者制度，壯大志愿者隊(duì)伍，鼓勵(lì)開展社會組織“孵化”活動(dòng)。采取政府購買、特許經(jīng)營、委托代理、服務(wù)外包等形式，吸納社會力量提供公共服務(wù)，增加公共服務(wù)的可及性和覆蓋面。

試點(diǎn)鎮(zhèn)設(shè)立了社會事業(yè)局，其主要職責(zé)之一就是發(fā)展社會服務(wù)，培育社會組織。如宜興市丁蜀鎮(zhèn)社會事業(yè)局采取“政府資金支持、專業(yè)團(tuán)隊(duì)管理、社會組織受益”的運(yùn)作方式，打造了承接公益慈善類、社會服務(wù)類和群眾生活類社會組織孵化項(xiàng)目的公共服務(wù)平臺。這些平臺為處于初創(chuàng)時(shí)期的草根性、公益性社會組織免費(fèi)提供包括場地設(shè)備、能力建設(shè)、信息共享、項(xiàng)目扶持等基本孵化服務(wù)，同時(shí)也為入駐機(jī)構(gòu)免費(fèi)提供資源拓展、財(cái)務(wù)托管、法律服務(wù)、協(xié)助注冊、管理咨詢、成長評估等拓展孵化服務(wù)。越來越多的公益服務(wù)創(chuàng)業(yè)者實(shí)現(xiàn)了社會服務(wù)領(lǐng)域的創(chuàng)業(yè)夢想，也培育了更多的社會組織?！皠⒏謵坌淖仙八囆g(shù)培訓(xùn)班”就是一個(gè)典型，它正以傳授紫砂陶藝技能的方式向社區(qū)弱勢群體提供服務(wù)。

五、從微觀評價(jià)到戰(zhàn)略管理：實(shí)施新的績效考核模式

試點(diǎn)鎮(zhèn)把績效管理作為戰(zhàn)略管理手段，提出了以持續(xù)創(chuàng)新為核心理念、以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕獌?nèi)容的績效考核新模式，在績效管理模式方面形成了新突破，從微觀評價(jià)走向了戰(zhàn)略管理。

試點(diǎn)鎮(zhèn)建立基于公共服務(wù)效能的考核體系與權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。一是加大對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的考核力度，激勵(lì)、引導(dǎo)政府將主要精力轉(zhuǎn)移到教育發(fā)展、醫(yī)療保障、環(huán)境治理、社會治安等方面，實(shí)施居民福利增長的指標(biāo)考核，加強(qiáng)對相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核與問責(zé)，在公共服務(wù)績效方面?zhèn)戎赜趯θ嗣駶M意度的考核。二是減少經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)從“政府主導(dǎo)型”發(fā)展模式轉(zhuǎn)向“內(nèi)生增長型”發(fā)展模式。如蘇州市大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革試點(diǎn)評估體系建設(shè)，該體系包含經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新成果、生態(tài)環(huán)境、文明治理、改革要素六大類45個(gè)指標(biāo)。無錫市堅(jiān)持“群眾導(dǎo)向、雙重互動(dòng)”、“以評促效、激勵(lì)配套”、“過程控制、持續(xù)改進(jìn)”三大理念，加強(qiáng)對公共服務(wù)的考核，幫助發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)公共服務(wù)的不足，發(fā)揮績效評估的導(dǎo)向和激勵(lì)作用。