對省直管縣后地級市行政層級優(yōu)化的思考

● 劉安慶

對省直管縣后地級市行政層級優(yōu)化的思考

● 劉安慶

黨的十八大報告明確提出：“優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革?！笔藢萌腥珪Q定對此作了進(jìn)一步要求：“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方探索推進(jìn)省直接管理縣（市）體制改革?！庇伞疤剿鞲母铩弊?yōu)椤疤剿魍七M(jìn)改革”，表明改革的步伐要加快。目前，河南、廣東等8省都開展了試點(diǎn)。這項(xiàng)改革有兩層含義：一是省直接管理縣體制改革，在省、縣之間減少了一個地級市層級；二是原有地級市保留，但保留后的地級市只轄區(qū)不轄縣，行政區(qū)域大為縮小，但內(nèi)部行政層級依然不少。因此，如何優(yōu)化地級市的行政層次，進(jìn)一步提高行政效能，是必須面對的課題。

全國285個地級市中，絕大多數(shù)為三級體制，少數(shù)為兩級體制，主要有三種類型：一是不設(shè)區(qū)的兩級體制，市直管鎮(zhèn)街，如東莞、中山等，這種類型數(shù)量最少；二是只設(shè)區(qū)的三級體制，區(qū)下設(shè)鎮(zhèn)街，如鄂州、萊蕪等，這種類型目前也不多；三是區(qū)縣（市）兼有的三級體制，區(qū)縣（市）下設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街，絕大部分為此類。

省直管縣后，行政層級由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級變?yōu)橹醒?、省、縣、鄉(xiāng)四級，而保留地級市的依然是五個行政層級，我們認(rèn)為調(diào)整的基本思路是縮區(qū)撤街直轄鎮(zhèn)?？紤]采取以下三種方式。

方式一：區(qū)直管社區(qū)，取消街道層級。這對只有城區(qū)沒有農(nóng)村的城市較為適宜，也可把區(qū)適當(dāng)劃小，適度增加區(qū)的數(shù)量，取消街道層級，把原街道的工作人員充實(shí)到社區(qū)，把社區(qū)做實(shí)，從而減少辦事環(huán)節(jié)。新加坡（面積716平方公里，有540萬人口，相當(dāng)于我國一個省會城市主城區(qū)的人口數(shù)量）中央政府直管社區(qū)，管控得井井有條，可供參考。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是，區(qū)與基層直接接觸，便于縣域整體規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會的統(tǒng)籌發(fā)展，提高了區(qū)與基層群眾相互感知的能力，拉近了干群距離，減少了辦事環(huán)節(jié)，大幅提高了行政效能；缺點(diǎn)是，區(qū)的數(shù)量增加了，對區(qū)級機(jī)構(gòu)的設(shè)置需要認(rèn)真研究、嚴(yán)格控制。

方式二：市直管鎮(zhèn)街，取消市轄區(qū)層級。這比較適合由縣級市升為地級市的市，由市直接與鎮(zhèn)街對話，將管理觸角延伸至鎮(zhèn)街。在市直管鎮(zhèn)街方面，東莞、中山等市有成功經(jīng)驗(yàn)。東莞市，區(qū)域面積2465平方公里，直轄28個鎮(zhèn)、4個街道；中山市，區(qū)域面積1800平方公里，直轄18個鎮(zhèn)、6個街道。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是，增強(qiáng)了市的掌控能力，形成了中心城市對城鎮(zhèn)的直接輻射和帶動，有利于市域產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)籌發(fā)展和鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的做大做強(qiáng)；缺點(diǎn)是，市的直接管理接觸面成倍增加，對市級部門管理能力的要求較高。

方式三：城區(qū)以內(nèi)設(shè)區(qū)撤街，城區(qū)以外的鎮(zhèn)由市直轄。這種模式是上述兩種模式的結(jié)合，著眼于城區(qū)部分與鄉(xiāng)村部分功能特點(diǎn)的不同，將城區(qū)以外的鎮(zhèn)從區(qū)的管轄范圍劃出來，由市直接管理，從而形成區(qū)鎮(zhèn)同屬市管的體制。同時，撤銷城區(qū)內(nèi)的區(qū)屬街道，將其力量充實(shí)到社區(qū)，由區(qū)直接面對社區(qū)。值得參考的是三亞市，三亞市區(qū)域面積1920平方公里，市直管2個區(qū)（區(qū)直管31個社區(qū)）、6個鎮(zhèn)。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是，既加強(qiáng)了對主城區(qū)社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)，有效發(fā)揮城市管理功能，又有利于提高鎮(zhèn)的地位及其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的積極性，加快城鎮(zhèn)化步伐。

這三種模式，均以省直管縣為背景，以縮區(qū)撤街直轄鎮(zhèn)為核心，以減少行政層級為實(shí)質(zhì)，目標(biāo)是進(jìn)一步優(yōu)化資源配置，加快城鄉(xiāng)一體化步伐，提高政府效能。

（作者系中共萊蕪市委組織部副部長、市編辦主任）