我國法治城市評估的發(fā)展與現(xiàn)狀研究

■孫建 (司法部司法研究所研究員)

自2008年全國普法辦組織開展全國法治城市、法治縣 (市、區(qū))創(chuàng)建活動以來，各地結合實際，加強領導，精心組織，創(chuàng)建工作取得了明顯成效。為提高法治城市、法治縣 (市、區(qū))創(chuàng)建水平，各地按照全國普法辦要求，逐步建立健全監(jiān)督檢查和考核評價體系。在此背景下，一些城市借鑒香港和國外開展法治評估的做法，嘗試通過公開化的法治評估來代替政府機關內部工作自我考核評價，以此推動地方區(qū)域化法治建設，推動法治城市創(chuàng)建工作。其中，杭州余杭區(qū)率先推出“余杭法治指數(shù)”，無錫市、昆明市等地相繼推出了本地區(qū)法治評估指數(shù)。目前我國法治城市評估的現(xiàn)狀如何，取得了怎樣的效果，還存在哪些問題和不足，怎樣改進法治評估工作等等，這些問題需要加以研究。

法治評估是指，以法治的內涵為標準，對特定地區(qū)或者國家的法治狀況進行評價、考察的活動①錢弘道等著:《法治評估的實驗——余杭案例》，法律出版社2013年第1版，第1頁。。法治城市評估屬于法治評估中對特定城市的評估。法治城市評估有狹義和廣義兩種理解。狹義的法治城市評估，一般理解為，運用比較完整的法治指標體系，以公開透明的方式，對一個城市的法治建設進行全方位的量化測評，并向社會公布評估結果(“法治指數(shù)”)的評估活動。廣義的法治城市評估，可以簡單理解為包括狹義法治城市在內的，運用比較完整的法治指標體系，對一個城市或者一個特定的行政區(qū)域 (包括縣、市、區(qū))的法治建設狀況進行量化測評的活動。本文研究的法治城市評估，泛指在法治城市、法治縣(區(qū)、市)創(chuàng)建活動背景下，運用比較完整的法治測評指標體系，對一個城市或者一個特定的行政區(qū)域(包括縣、市、區(qū))的法治建設狀況進行量化測評的活動。既包括向社會公布法治城市評估結果 (法治指數(shù))的評估活動，也包括不向社會公布法治城市測評結果的自我評價活動②目前法治城市評估一詞尚未看到確切的定義，此處主要是本人理解和概括。。

一、國外和香港法治評估的發(fā)展與現(xiàn)狀

國外法治評估是伴隨著社會科學的量化研究方法和社會指標運動的發(fā)展和廣泛應用而興起的。社會指標運動興起于20世紀60年代的美國，政府和研究單位都參與到了這個運動中，利用社會指標來測量社會民主程度、社會福利程度、人們的主觀生活態(tài)度以及描述社會變遷趨勢③屈茂輝、匡凱:《社會指標運動中法治評價的演進》，《環(huán)球法律評論》2013年第3期。。

1968年，美國學者伊萬 (W．M．Evan)嘗試建立了第一個民間性的法律指標體系。主要包括每1000人口的法律學生數(shù)、每1000人口的法律教授數(shù)、每1000人口的律師數(shù)、每1000人口的立法數(shù)、離婚率、自殺率、違法率等七個指標④參見王稱心、蔣立山主編:《現(xiàn)代化法治城市評價—北京市法治建設狀況綜合評價指標體系研究》，知識產權出版社2008年第1版，第18頁。。之后，美國斯坦福大學法學院梅里曼等三位教授在一項研究中，將法律制度分為立法、行政、司法、私法行為、法律執(zhí)行、法律教育和法律職業(yè)6個方面，設計了評價一個國家法律制度總體狀況的法治指標體系⑤戢浩飛:《法治政府指標評估體系研究》，《行政法學研究》2012年第1期。。

1996年，世界銀行開始進行法治指數(shù)研究。該組織建立了“世界發(fā)展指數(shù)”數(shù)據(jù)庫，其中有一項“全球治理指數(shù)”統(tǒng)計，下設有六個子項:表達與問責、政治穩(wěn)定與暴力/沒有恐怖主義、政府效能、監(jiān)管質量、法治、腐敗的控制。法治指數(shù)屬于“全球治理指數(shù)”的一類，被視為反映一個國家無形資產的指標⑥參見俞可平主編:《國家治理評估——中國與世界》，中央編譯出版社2009年第1版，第119～152頁。。

目前國際上有較大影響的法治評估，是美國的“世界正義工程”的“法治指數(shù)”評估體系。這個項目是由美國律師協(xié)會聯(lián)合國際律師協(xié)會、泛太平洋律師協(xié)會等律師組織于2007年發(fā)起的，2008年開始發(fā)布“法治指數(shù)” (Rule of Law Index)。2008年的指數(shù)涉及6個國家。2011年，法治指數(shù)又重新設計，推出了新的法治指數(shù)，共有9個指標因數(shù)、52個具體的子因數(shù)衡量指標，擴大到66個國家，中國也被納入統(tǒng)計范圍⑦參見“世界正義工程”官方網站，http://www．worldjusticeproject．org。?！笆澜缯x工程”的“法治指數(shù)”評估，在國際上具有較大影響。

除了上述評估項目之外，在“治理”、“善治”理念的影響下，國際上一些非政府組織開始針對政府治理、善治、民主、民生、人權自由、競爭力等問題，發(fā)起了一些評估項目。雖然評估主要是從政府治理或者“善治”的角度進行的，但通常也不可避免地包括一國的法治狀況的內容，一定程度上間接地評估并反映一國法治發(fā)展狀況。如聯(lián)合國非洲經濟委員會進行的“非洲善治進展”等，均在國際上產生了重大影響⑧參見俞可平主編:《國家治理評估——中國與世界》，中央編譯出版社，2009年11月第1版。。

我國香港地區(qū)于2005年開始進行法治指數(shù)研究和評估。香港法治指數(shù)研究和運作是由香港一家非政府組織——香港社會服務聯(lián)會和香港大學法律學院戴耀庭教授研究團隊共同完成的。香港法治指數(shù)主要由7項構成⑨戴耀廷:《香港的法治指數(shù)》，《環(huán)球法律評論》2007年第6期。:(1)法律的基本要求;(2)依法的政府;(3)不許有任意權力;(4)法律面前人人平等;(5)公正地施行法律;(6)司法公義人人可及;(7)程序公義。香港法治評估研究和實踐對于我國內地法治評估活動產生了很大的影響，對于內地開展法治城市評估起到了直接的推動作用。

二、我國法治評估的產生與發(fā)展

總體來看，我國法治評估的產生與發(fā)展有兩個方面的背景因素。一是國外社會科學量化 (定量)研究方法的引入以及在我國的逐步應用。隨著國外社會科學量化研究方法逐步被我國的學者認可，國內學者開展采用量化科學研究方法應用國內社會現(xiàn)象的研究，開始研究并提出一些量化的指標，對某一社會現(xiàn)象進行量化的研究。比如中國科學院現(xiàn)代化研究中心開展的“中國現(xiàn)代化研究”，就是設計了一系列的指標，構建了現(xiàn)代化進程的指標體系，對我不同地區(qū)經濟社會發(fā)展進行量化評估，并與國外的經濟發(fā)展狀況進行比較，借以客觀地評估我國北京、上海等部分城市處于現(xiàn)代化進程的何種階段。中國科學院現(xiàn)代化研究中心從2003年起，每年出版發(fā)布《中國現(xiàn)代化研究報告》。與此同時，各類評估類研究應運而生，中央編譯局俞可平教授提出了“中國治理評估框架”，對中國作為一個國家的治理狀況進行評估⑩同⑧。。隨著社會主義和諧社會理論的提出，部分學者提出和諧社會評估指標體系。隨著社會管理創(chuàng)新理論提出，以及地方維護社會穩(wěn)定的需要，部分學者和一些地方推出了社會管理創(chuàng)新指標體系、地方社會穩(wěn)定指數(shù)等等。除此之外，隨著我國各類評比工作的開展，文明城市、生態(tài)建設、環(huán)境保護等等各類評估指標體系應運而生，越來越多的學者轉向各類社會現(xiàn)象的量化研究領域，一些地方和部門結合地方治理和創(chuàng)建某類城市建設的需要，開展了不同形式、不同內容的評估實踐?？傮w來看，評估指標體系研究和各類評估活動可以說方興未艾。

我國法治評估產生與發(fā)展的另一個背景是，隨著我國法治建設的深入，立法、行政和司法機關近年來對相關工作進行的量化和績效考核逐漸受到重視。與此同時，隨著依法治省、依法治市、依法治縣 (市、區(qū))等等區(qū)域法治建設實踐的深入，特別是近年來全國法治城市、法治縣 (區(qū)、市)創(chuàng)建活動的開展，怎樣評價區(qū)域法治建設的效果提到了日程上，因此法治評估逐步受到一些學者和地方政府的關注和重視。浙江、江蘇等地方政府在推進區(qū)域法治化的過程中開始關注法治評估，以法治評估推動區(qū)域法治建設，對區(qū)域內不同地方的法治工作進行量化評價。其他一些地方也陸續(xù)開展了一些法治發(fā)展評估的研究和實踐。應該說，我國法治建設的逐步深入，尤其是依法治理和區(qū)域法治建設的實踐需要，催生了區(qū)域性法治評估。

目前在區(qū)域性法治評估或者法治城市評估研究領域，已形成研究成果的主要有幾個研究團隊。在全國產生了較大影響的是，浙江大學光華法學院錢弘道教授領銜的法治指數(shù)研究團隊，先后出版了《中國法治指數(shù)報告 (2007－2011年)——余杭的實驗》、《法治評估的實驗——余杭案例》等研究成果，其最重要的的成果就是與杭州余杭區(qū)合作，開展了法治指數(shù)評估實踐，推出了“余杭法治指數(shù)”。中國公安大學王光教授“城市法治環(huán)境評價體系”課題組，該課題組研究形成了城市法治環(huán)境評價體系，并對1997年度至2001年度的北京城市法制環(huán)境建設總水平和分目標指數(shù)作了初步計算，進行了測評實驗。云南大學法學院受昆明市委托推出了“昆明法治指數(shù)”，并進行了法治城市評估實踐，公布了昆明法治指數(shù)。中國政法大學王稱心和蔣立山等學者組成的課題組作了“北京市法治建設狀況綜合評價指標體系研究”課題，出版了《現(xiàn)代化法治城市評價——北京市法治建設狀況綜合評價指標體系研究》。此外中國人民大學部分專家正在開展法治評估指標體系方面的研究，已形成部分研究成果。

三、我國法治城市評估現(xiàn)狀

(一)我國法治城市評估總體情況

2008年4月，全國普法辦印發(fā)《全國普法辦關于印發(fā)〈關于開展法治城市 法治縣 (市 區(qū))創(chuàng)建活動的意見〉的通知》，正式推動以法治城市、法治縣(區(qū)市)創(chuàng)建活動為載體的依法治理工作和區(qū)域法治建設。2009年12月，全國普法辦印發(fā)《關于開展首批“全國法治縣 (市、區(qū))創(chuàng)建活動先進單位”評選表彰工作的通知》，下發(fā)了《全國法治縣 (市、區(qū))創(chuàng)建活動考核指導標準 (試行)》，此后從2010年開始，每年開展一次法治城市、法治縣 (市、區(qū))評選活動。2010年評選出浙江杭州余杭區(qū)等首批法治縣(市、區(qū))。2013年評選確定了河北省唐山市等54個地 (市、州、盟)為全國法治城市創(chuàng)建先進單位、北京市延慶縣等321個縣 (市、區(qū))為全國法治縣(市、區(qū))創(chuàng)建先進單位。截至目前，全國絕大部分地區(qū)都開展了法治城市、法治縣 (市、區(qū))創(chuàng)建活動，并制定了相應的考核指標體系，開展法治城市、法治縣 (市、區(qū))內部考核評估工作。除了內部考核評估外，部分城市推出了公開透明、面向社會發(fā)布的法治城市指數(shù)，其中影響較大的，如浙江余杭推出了引起海內外廣泛關注的“余杭法治指數(shù)”、無錫市提出“自測評估指標體系”等等。

目前，各地開展的發(fā)展評估大致可以概括為兩種模式。一種是以杭州余杭法治指數(shù)為代表的，以公開透明、公布法治指數(shù)為特點的公開評估模式。主要由杭州余杭區(qū)、昆明市、無錫市等地采用的公開評估模式。另一種是成都等地為代表的，以內部測評、不公布法治指數(shù)為特點的自我測評模式。全國大部分地方基本上采用內部自我測評模式，主要著眼于推動各部門的工作，不對本地區(qū)法治建設的總體狀況作出評價。

(二)浙江余杭、江蘇無錫、昆明、成都等地法治城市評估觀察

1、浙江余杭“余杭法治指數(shù)”

余杭法治指數(shù)是內地推出的首個法治指數(shù)。2008年6月，余杭區(qū)公布了中國內地首個法治指數(shù):2007年度余杭法治指數(shù)為71．6分。此后，浙江余杭每年進行一次評估，并發(fā)布“余杭法治指數(shù)”。2008年度余杭法治指數(shù)為71．84分，2009年度為72．12分，2010年度72．48 分，2011 年度為72．56 分?參見錢弘道主筆:《中國法治指數(shù)報告 (2007－2011年)——余杭的實驗》，中國社會科學出版社。。

“余杭法治指數(shù)”是由4個層次、9個主體指標、50多個分指標等組成的法治指數(shù)體系。作為評價依據(jù)的數(shù)據(jù)來自于兩個方面:一是與法治狀況相關的官方的各項法律數(shù)據(jù);二是群眾調查問卷所得的數(shù)據(jù)。評審專家分為內部評審組與外部評審組，前者包括隨機抽取的法官、檢察官、政府法制工作人員等，后者包括各類與法治相關的非政府組織、學術機構、新聞媒體人員、律師以及參與過司法訴訟的當事人代表。兩組打分之后，由法治指數(shù)專家評審組負責為余杭法治水平最后打分。

余杭的法治評估體系內容涵蓋了余杭經濟、政治、文化、社會建設的各個領域，從考核的安排上來看，基本做到了具體化、目標化，具有較強的實踐性和鮮明的余杭特色。

2、昆明法治城市指數(shù)

2009年昆明市委市政府印發(fā)《法治昆明建設工作規(guī)劃 (2009－2014年)》，明確了法治昆明建設工作總體規(guī)劃、步驟等要求。同時提出要“建立健全依法治市量化評估體系”，科學評價昆明市的法治建設情況。2010年9月，《法治昆明綜合評價指標體系》正式發(fā)布。該體系涉及法治建設各個方面及市民對法治環(huán)境的評價，由“法治的社會環(huán)境指標”、“法治的制度環(huán)境指標”和“法治的人文環(huán)境指標”3個一級指標系統(tǒng)，13個二級指標群和33個具體要素指標構成，運用完整的量化評測體系，將城市法治狀況通過嚴格程序的評測量化呈現(xiàn)出來。

2011年，法治昆明綜合評價指標體系首次應用啟動。為確保法治評價工作的客觀性和科學性，昆明的首次法治評測工作整體委托給獨立的第三方評估團隊具體負責實施。評測所使用的所有數(shù)據(jù)和資料由評估團隊經獨立渠道獲得。指標體系中“法治的社會環(huán)境指標”、“法治的制度環(huán)境指標”，由內部評估組、社會評估組、以及專家評估組分別獨立進行評價。指標體系中的“法治的人文環(huán)境指標”由評估團隊另行委托獨立調查機構具體實施社會民意調查。

2012年4月，經過嚴謹、周密工作，對昆明政府和社會運作的法治狀況加以評估，最終得出分值為72．96的“2011昆明法治指數(shù)”。中國社科院法學所所長李林教授，西南政法大學校長付子堂教授等參與了“2011昆明法治指數(shù)”評審，對《法治昆明綜合評價指標體系》的首次應用和評測表示肯定，認為昆明基本評價和主要結論可信度高，對促進地方法治建設薄弱環(huán)節(jié)的改革具有積極的意義。

3、無錫市法治城市創(chuàng)建評估指標體系

自2009年成為江蘇省法治城市創(chuàng)建工作試點城市以來，無錫市按照江蘇省委要求在法治城市創(chuàng)建工作上開始了積極的探索。2010年，制定出臺了《無錫市法治城市創(chuàng)建評估指標體系及實施細則》。2011年，開展首次年度法治城市創(chuàng)建自測評估活動。

國家統(tǒng)計局無錫調查隊針對指標體系中的12項群眾滿意率指標，按照一定比例選取了不同區(qū)域、不同性別、不同年齡、不同學歷、不同職業(yè)背景的調查對象進行抽樣調查。無錫市依法治市領導小組辦公室對各部門提供的數(shù)據(jù)資料進行歸類梳理、復核確認。來自全國各地的13位法學專家組對2010年度無錫市法治城市創(chuàng)建工作各自獨立進行評估打分，給出評估意見，最后確定2010年度無錫法治城市創(chuàng)建綜合評分為85．83 分。

無錫法治城市創(chuàng)建評估指標體系基本框架采取“8+1”結構，分9項一級指標，34項二級指標和131項三級指標。一級指標主要由推進民主政治建設，提高黨委依法執(zhí)政能力;加強地方法制建設，依法保障城市發(fā)展;全面推進依法行政，努力建設法治政府;堅持公正廉潔司法，維護社會公平正義;深化法制宣傳教育，提升市民法律素養(yǎng);加強經濟法治建設，營造良好市場環(huán)境;依法加強社會建設，推進城市轉型發(fā)展;深化治安綜合治理，依法保障和諧穩(wěn)定;扎實推進創(chuàng)建工作，努力建設法治城市等九大方面組成。

《無錫市法治城市創(chuàng)建評估指標體系 (試行)》，著眼于準確描述無錫市法治建設的工作狀況和社會狀態(tài)，監(jiān)測法治工作存在的實際問題，全面掌握全市法治建設工作狀況及其產生的社會效果。

4、成都市法治城市創(chuàng)建標準和測評體系

2009年3月，成都市委、市政府印發(fā)《成都市創(chuàng)建全國法治城市工作方案》，對全市爭創(chuàng)全國法治城市提出了明確要求。此后市人大通過了《成都市人民代表大會常務委員會關于創(chuàng)建全國法治城市的決議》，編制完成了成都法治城市創(chuàng)建標準和測評體系。

《成都法治城市創(chuàng)建標準和測評體系》的主要內容包括:法制宣傳教育、地方立法、法治政府建設、依法治理、司法公正、經濟法治秩序建設、法律服務市場秩序建設、法律監(jiān)督等8大部類137個小項，全面、集中地體現(xiàn)了法治城市的總體要求和核心價值。《標準和測評體系》于2009年9月正式頒布實施，并納入當年市委和市政府聯(lián)合目標管理考核。2010年6月成都市開展了創(chuàng)建全國法治縣 (市、區(qū))工作檢查，依據(jù)《標準》明確的內容和方法進行評比、打分。

《標準和測評體系》施行至今，成都市創(chuàng)建工作建立起了可以量化管理的客觀依據(jù)，并使之成為了衡量工作成效的唯一標準。成都市委、市政府嚴格按照目標體系制度化管理，對存在的問題進行了糾正和整改，取得較好的效果。

成都制定《法治城市創(chuàng)建標準和測評體系》，并以此實施法治城市創(chuàng)建目標管理，在全國具有一定的典型性，北京、安徽、河南等地也大多采取類似的做法。盡管各地評估指標體系不盡相同，在評估主體、指標設置、評估方法等方面存在一定的差異，但是評估結果只作為政府工作自我考核和自我測評，一般只用于政府的目標管理，不向社會公布測評結果。

四、關于我國法治城市評估活動的評價及思考

我國開展法治城市評估研究和實踐以來，引起社會各方和學術界的關注。大致可以分為肯定和質疑兩種態(tài)度?？隙ㄕ叻Q法治評估指數(shù)為“可以量化的正義”、“法治指數(shù)彰顯法治建設的科學發(fā)展導向”。有評論認為，建立法治指數(shù)確有必要，如果能夠建立一套客觀、真實、科學且符合中國國情的法治指數(shù)體系，用來準確評價全面衡量改革開放30多年國家與社會法制發(fā)展進步的實際情況，是有意義的。法治指數(shù)讓政府“做了一次體檢”，實現(xiàn)了一次自我考核，找到基層法治工作的盲點。也有學者把法治評估視為“地方法治建設績效測評體系構建的實踐”。江平教授認為法治指數(shù)有三大作用:推動政府工作，促進學界法治量化研究以及創(chuàng)建人民表達民意的渠道?參見錢弘道主編:《中國法治增長點——學者和官員暢談錄》，中國社會科學出版社2012年第1版。。季衛(wèi)東教授在《以法治指數(shù)為鑒》一文中提出，建立一套法治指數(shù)的主要意義，包括對不同社會體制和文化進行比較分析，為改造權力結構提供更清晰的藍圖，使法治建設的具體舉措和績效的評價趨于統(tǒng)一化等?參見 http://www．aisixiang．com/data/16232．html。。質疑的聲音主要擔心法治指數(shù)、法治評估成為另一種“形象工程”，要“謹防法治指數(shù)變?yōu)樽哉f自話”等等。

總體而言，2008年全國普法辦下發(fā)《關于開展法治城市、法治縣市區(qū)創(chuàng)建活動的意見》后，各地根據(jù)《意見》要求，開展了對區(qū)域法治創(chuàng)建的評價與考核活動，建立了區(qū)域法治建設評價機制，這些法治評估活動有力推動了法治城市、法治縣 (區(qū)市)創(chuàng)建活動，有力推動了政府依法行政和司法機關公正司法，有力推動了社會各方面的廣泛參與，對于推進區(qū)域法治建設發(fā)揮了積極的作用。

當前我國法治城市評估工作還存在一些問題和不足。主要表現(xiàn)為:

一是法治城市評估工作開展不平衡。從全國層面上看，除了江蘇、浙江等經濟發(fā)達地區(qū)之外，全國其他地方法治城市創(chuàng)建活動還不夠深入，法治城市評估更多限于內部考核和測評。

二是法治城市評估機制不健全。由于大多數(shù)地方法治城市評估更多限于內部考核和測評，主要依據(jù)政府各部門和司法機關內部數(shù)據(jù)，由政府部門主導，因此評估結果的公信力有待提高。

三是法治城市評估群眾參與度不夠。目前，法治城市評估主要由政府主導。雖然大部分地方評估指標都包含了群眾滿意度這樣的指標，但是總體而言群眾參與熱情不高、參與度不夠。

2013年8月，全國普法辦公室印發(fā)了《關于深化法治城市、法治縣 (市、區(qū))創(chuàng)建活動的意見》。《意見》明確提出，要建立健全監(jiān)督檢查和考核評價體系。把創(chuàng)建活動納入當?shù)亟洕鐣l(fā)展綜合評價體系，實行目標管理責任制，定期開展督促檢查，促進創(chuàng)建活動各項任務的落實。要結合實際研究制定創(chuàng)建活動評價體系和考核辦法，定期進行考評，推進創(chuàng)建活動扎實開展。

筆者認為，在進一步深化法治城市、法治縣(市、區(qū))創(chuàng)建活動的同時，有必要進一步推動法治城市評估工作。

一是要根據(jù)中國特色法治建設的實際情況，研究建立一套客觀、科學、符合中國國情的量化的法治城市評價指標體系，以此客觀、準確評價區(qū)域性社會法制發(fā)展進步的實際情況，確保法治城市創(chuàng)建工作有明確標桿、明確標準。法治城市評估，能夠切實起到幫助政府“做法治體檢”，找到基層法治工作的盲點，實現(xiàn)一次自我考核的目的。

二是要建立健全法治城市評估機制。在無錫法治評估中，無錫市引入了國家統(tǒng)計局無錫調查隊的力量參與數(shù)據(jù)采集。昆明市在評估中，委托獨立調查公司參與數(shù)據(jù)采集。這些做法對于保證法治城市評估的獨立、客觀、公正，提高評估的公信力，都具有重要的意義。

三是要暢通群眾參與法治評估的渠道。在制定法治城市考評標準時，群眾應該廣泛參與。在考評體系中，市民的滿意度應當成為主要測評指標。要充分利用網絡、手機短信、微博、微信等新型傳播媒體，吸引廣大群眾參與法治評估。