社會普法教育機制的完善構想

■徐前 (浙江省杭州市司法局副局長)

■葉建豐 (浙江省杭州市司法局)

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“健全社會普法教育機制，增強全民法治觀念?！边@為普法教育的發(fā)展樹立了目標，指明了方向。本文擬對社會普法教育進行初步分析，在此基礎上對杭州市社會普法教育機制作一梳理和展望。

一、社會普法教育概述

社會普法教育是社會力量利用各種社會資源面向公民開展普法教育，目的是增強全民法治觀念。與傳統(tǒng)的“政府主導型普法教育”相比，社會普法教育具有如下特點:

首先，社會普法教育的主體是社會力量。在傳統(tǒng)的“政府主導型普法教育”模式中，普法的主體是政府，普法是政府的事，或者說是政府普法職能部門的事。而在社會普法教育中，“政府—社會”存在一個此消彼長的關系:政府作為有限政府，不再大包大攬，將從普法中逐步淡出 (最終可只保留國民教育體系中對在校青少年學生的普法教育)，志愿者、學界、媒體、社會組織等社會力量將逐步取代政府成為普法的主導力量。

其次，社會普法教育的對象是個體公民。在傳統(tǒng)的“政府主導型普法教育”模式中，普法的對象是“全體公民”，一般采用整齊劃一的普法方式，運動式、形式化明顯，較少根據(jù)“個體公民”的個性需求在普法內容、普法方式上進行針對性設計。而社會普法教育則通過公民的有序參與，加強了公民的自我管理、自我普法，能對個體公民的個性化普法需求及時作出回應，從而提高普法的針對性、敏感性、實效性。

第三，社會普法教育的手段是社會資源。在傳統(tǒng)的“政府主導型普法教育”模式中，動用政策、資金、人力、物力等政府資源進行普法，雖然執(zhí)行力強、效率高，但也容易走過場、成本大、收效低。而社會普法教育注重整合各種社會資源，注重市場運作，能通過資源的優(yōu)化配置、公平競爭實現(xiàn)規(guī)模效應，實現(xiàn)普法的效益最大化。

第四，社會普法教育的效果由社會評估。在傳統(tǒng)的“政府主導型普法教育”模式中，普法的行政色彩濃，普法規(guī)劃是自上而下制定的，普法任務是自上而下布置的，普法工作的好壞由上級說了算——上級制定考核指標，完成得好普法工作就做得好，完成不好普法工作就做得不好，至于普法對象到底歡不歡迎、滿不滿意則很少去考慮，很少去評估。而在社會普法教育中，普法的主體和對象都是公民 (社會)，普法是需求導向型的，普法的效果到底好不好，公民 (社會)自己說了算。簡言之，社會評估提高了普法效果評估的公信力和科學性。

二、杭州市社會普法教育的基本情況

“六五”普法啟動以來，杭州市大力發(fā)動社會力量面向公民開展普法教育，積極探索社會普法教育新機制，從“主管部門獨唱式普法”向“全社會合唱式普法”轉變，取得了初步的成效。

(一)工作理念上強調大普法

樹立“大普法”工作理念，廣泛發(fā)動全社會各方面的力量開展法制宣傳教育工作，初步形成普法主管部門宏觀指導、各部門各行業(yè)組織實施、全社會共同參與的“大普法”工作格局。這樣的“大普法”工作格局雖然不是嚴格意義上的“社會普法”，但已經(jīng)注意到社會參與的重要性，注意到政府與社會的良性互動。

(二)組織實施上主張大整合

杭州市“六五”普法規(guī)劃要求，“堅持法制宣傳教育與依法治理、法治實踐相結合，與權益維護、法律援助、法律服務、矛盾化解相結合，與黨政機關的業(yè)務工作相結合，將普法工作貫穿于立法、執(zhí)法、司法和社會管理全過程?！币?guī)劃根據(jù)各單位的職能，對普法責任進行了分解，規(guī)定市委組織部牽頭領導干部普法工作，市委組織部、市人力社保局牽頭公務員普法工作，市教育局牽頭青少年普法工作，市經(jīng)信委、市國資委、市總工會牽頭企事業(yè)單位經(jīng)營管理者和職工普法工作，市農辦、市農業(yè)局牽頭農民普法工作，市公安局、市人力社保局牽頭外來務工人員普法工作，等等。在具體組織實施上，杭州市主張“誰主管誰普法、誰執(zhí)法誰普法”，注重整合各種社會資源，調動各種社會力量，將法制宣傳教育與群眾日常工作、生活和休閑娛樂互相融合，形成深厚的法治文化氛圍。

(三)普法對象上力求全覆蓋

將一切有接受教育能力的公民作為普法對象，并以領導干部、公務員、青少年、企事業(yè)單位經(jīng)營管理者和職工、農民及外來務工人員為重點。杭州“六五”普法規(guī)劃中將“法制宣傳教育覆蓋面有新提高”作為五大目標之一，提出全民法制宣傳教育普及率達到85%以上，其中黨政領導干部、公務員和義務教育在校學生達到98%以上。

注重普法與法律服務相結合，并于2011年在全國率先提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共法律服務”，大大提高了普法的覆蓋面。基本公共法律服務是由政府主導、公共財政支持，面向公民特別是弱勢群體提供的滿足基本生存和發(fā)展需求的法律服務，主要形式有法律咨詢、法制宣傳、法律援助、人民調解等。建立區(qū)(縣、市)法律服務中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)法律服務站、村 (社區(qū))律師工作室三級機構，依托杭州市法律服務志愿總隊、“網(wǎng)絡律師團”、“12348”法律服務專線等力量，通過政府扶持和志愿服務相結合的方式，努力為城鄉(xiāng)居民提供常態(tài)化、全覆蓋、全天候的基本法律服務。

(四)具體運作上注重社會化

首先，注重發(fā)揮法制宣傳志愿者的作用，營造良好的社會氛圍。早在1997年5月，來自公、檢、法、司系統(tǒng)的專業(yè)法律工作者組成了杭州市青年志愿者法律援助服務隊，采取結對形式，深入社區(qū)、學校的青少年中，廣泛開展法制講座、以案說法、模擬法庭等形式的普法宣教工作，并為青少年權益受侵案提供法律服務和法律援助①參見《杭州市志愿服務隊伍介紹》，杭州志愿服務網(wǎng)http://hzva.org/zhaomuinfo.asp?tbname=Sbe_zhaomu＆id=26，瀏覽時間:2014年1月6日。。2005年4月，杭州市工會法律志愿服務總隊成立，由在杭各律師事務所的律師、工會法律工作者、在校法律專業(yè)大學生組成300多人的隊伍，義務為打工者提供法制宣傳、法律服務。成立8年多來，每年平均接待量在200件左右，其中，外來務工人員求助的占80%②《 杭州有支專為打工者提供法律服務的隊伍》，《杭州日報》2013年12月5日第A2版。。2009年3月，杭州市婦女維權與法律援助志愿服務團成立，共有志愿者100余人，分別來自政法系統(tǒng)、教育系統(tǒng)、衛(wèi)生系統(tǒng)、律師事務所、心理咨詢機構及社會工作者等，他們在優(yōu)化婦女維權環(huán)境、建立社會化維權機制、加大婦女維權力度等方面發(fā)揮了積極作用③《志愿服務團法律援助婦女維權》，“中國杭州”政府門戶網(wǎng)站http://www.hangzhou.gov.cn/main/zwdt/bmdt/ww/T306686.shtml，瀏覽時間:2014年1月6日。。2013年1月，杭州市法律服務志愿總隊成立，杭州市范圍內承認和遵守《杭州市法律服務志愿總隊章程》的律師、基層法律服務工作者、公證員、司法鑒定人以及其他法律服務人員，均可自愿申請加入杭州市法律服務志愿總隊。杭州市法律服務志愿總隊的成立，標志著杭州的公益法制宣傳和法律服務活動向著統(tǒng)一化、標準化、規(guī)范化、制度化的目標邁進。

其次，注重發(fā)揮市律師協(xié)會等社會組織的作用，開展“律師進社區(qū) (村)”公益法制宣傳法律服務活動。2009年12月，杭州市在全市六個主城區(qū)100個社區(qū)開展“律師進社區(qū)”試點工作，由市律師協(xié)會負責組織各律師事務所與相關社區(qū)掛鉤結對，簽訂統(tǒng)一的服務協(xié)議書，各律師事務所向結對社區(qū)派駐1名律師，律師每周定期到社區(qū)工作室值班半天，提供法律咨詢、法制宣傳等基本法律服務;2010年5月，“律師進社區(qū)”工作在全市主城區(qū)的社區(qū)全面推開;2012年1月，“律師進社區(qū)”活動向農村延伸，覆蓋全市所有社區(qū)和村。

第三，創(chuàng)建“普法項目化”運作模式，建立了一批常態(tài)運行的普法實體，使普法從單向式、灌輸式、運動化、形式化向互動式、體驗式、常規(guī)化、實效化轉變。杭州市依法治市普法教育領導小組辦公室 (以下簡稱“市依普辦”)將2012年定為普法項目建設年，并下發(fā)文件，確定了“法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道”創(chuàng)建等市級重點項目6個、“錢江新城法治匯”等區(qū) (縣、市)級重點項目30個、“開心學法”電視專欄等市直單位重點項目48個，同時對普法項目建設的內容、要求和評估工作進行了部署。經(jīng)過近兩年的努力，全市普法項目建設工作取得明顯成效，使普法工作變虛為實，形成長效機制。

第四，積極探索市場化運作，通過政府購買服務的方式開展法制宣傳教育。2012年，杭州市創(chuàng)建“西湖法治文創(chuàng)中心”，研發(fā)了《阿普說法》系列動漫短片、普法公益廣告、法制宣傳網(wǎng)游、法制宣傳海報、法治動漫衍生品等法治文創(chuàng)作品，并采用“政府訂制為主，市場推廣為輔”的運作模式打造法治文創(chuàng)作品配送工程，既提高了普法的專業(yè)化水平，又推進了杭州文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

三、杭州市社會普法教育存在的問題

杭州市雖然強調“大普法”，力求大融合、大整合，但離建立“社會主導型普法教育”的目標尚有不少距離。

(一)領導機制不順暢

1996年，杭州市根據(jù)工作發(fā)展需要，將原來的杭州市普法教育領導小組更名為“杭州市依法治市普法教育領導小組”。2006年，市委成立建設“法治杭州”工作領導小組，市委書記任組長，每年召開一次會議部署工作，各區(qū) (縣、市)書記或區(qū) (縣、市)長等參加。因二者組成人員基本相同，市普法領導小組從此沒有召開全市性會議研究普法工作，領導小組本應具有的組織、領導、協(xié)調功能就難以發(fā)揮。由于市普法辦公室設在市司法局，普法的組織協(xié)調重擔基本上落在市司法局身上，而市司法局囿于自身職能限制，很難協(xié)調市委組織部、市委宣傳部等其他部委辦局開展普法工作，“小馬拉大車”的現(xiàn)象依然存在，阻礙了社會普法教育機制的建立健全。

(二)部門聯(lián)動不緊密

目前，杭州市每年年底舉辦一次全市普法骨干培訓班，對各區(qū) (縣、市)、各市級單位的普法骨干進行培訓，并對全市的普法工作進行總結和部署。每年“12·4”全國法制宣傳日之前，市普法辦公室也會召集各區(qū) (縣、市)依普辦進行座談，謀劃一系列的法制宣傳教育活動。但除此之外，部門之間、區(qū)域之間沒有建立定期聯(lián)系機制，相互之間的溝通、協(xié)調、聯(lián)動比較零散，“各自為政、單打獨斗”的現(xiàn)象比較普遍，難以真正有效整合各方資源，形成社會普法教育合力。

(三)績效評估不完善

2006年起，杭州市將普法列入市級單位年度目標考核，分值基本穩(wěn)定在2分左右，考核內容涉及普法工作的各個方面。如2011年，考核內容包括:“六五”普法規(guī)劃編制、“六五”普法規(guī)劃宣傳、“五五”普法總結表彰暨“六五”普法啟動、“六五”普法規(guī)劃項目論證、領導干部學法用法、公務員學法用法、紀念日節(jié)假日主題日法制宣傳系列活動、新頒專業(yè)法宣傳活動、普法陣地建設、普法檔案建設等十項內容。但從2012年起，對市級單位普法工作的年度目標考核有所弱化，只剩下一項指標:領導干部和公務員學法用法考試通過率;并且分值大幅度下降，只有0.25分。對市級單位普法工作年度目標考核的弱化，將不利于調動各部門的普法積極性，“誰主管誰普法”難以真正落實。

此外，現(xiàn)行普法績效評估的主觀性、行政化色彩較濃，政府既是運動員，又是裁判員，難以做到評價的客觀公正、不偏不倚。

(四)基礎保障不到位

首先，人才保障不到位。目前，杭州市雖然有法制副校長、法制新聞工作者、法制宣傳志愿者、法制文藝工作者、法制宣傳聯(lián)絡員等普法隊伍，但人員散亂、底數(shù)不清，缺少管理、聯(lián)絡，“單兵作戰(zhàn)”的現(xiàn)象突出。沒有建立普法人才庫，無法因材施教、因需施教。還未建立專門從事普法的社會組織，社會普法教育的組織力量非常薄弱。

其次，陣地保障不到位。杭州市已先后命名了蕭山區(qū)城東小學少年警校、西湖區(qū)人民法院、余杭區(qū)楊乃武與小白菜奇案展示館等12個法制教育基地，但宣傳推廣不夠，群眾知曉度不高，沒有充分發(fā)揮這些基地的社會普法教育效應。

第三，媒體發(fā)動不充分。杭州目前有“杭州普法網(wǎng)”等普法網(wǎng)絡，《杭州普法》等普法期刊，“金劍說法”、“開心學法”等電視普法節(jié)目，《都市快報》“快報律師團”等報紙普法專欄，杭州交通廣播91.8“我的汽車有話說”等廣播普法節(jié)目，但總體而言，媒體對普法的關注度不高，有影響的普法欄目、節(jié)目不多。

四、杭州市社會普法教育機制的完善構想

全民普法教育是全社會的共同責任，必須要全社會來共同參與。杭州市從“政府主導型普法教育”向“社會主導型普法教育”轉型的過程中，要由政府引導社會廣泛參與，經(jīng)歷“政府—社會互動型普法教育”這一過渡階段，再逐步向“社會主導型普法教育”的終極目標邁進。

(一)注重社會參與，健全普法長效機制

首先，要理順普法教育與依法治市兩套領導機構的關系，建議將“杭州市依法治市普法教育領導小組”更名為“杭州市普法教育依法治理領導小組”，由分管市委副書記擔任組長，市人大、政府和政協(xié)分管領導擔任副組長。充實領導小組辦公室，將市委組織部、市人力社保局、市教育局、市民政局等單位相關負責人新增為辦公室副主任，以加強領導干部、公務員、青少年、村 (社區(qū))干部等重點對象的普法教育。將市環(huán)保局、市交通局、市食品藥品監(jiān)督局、市安全監(jiān)管局、市農業(yè)局、市建委、市國土資源局、市工商局等單位增列為辦公室成員，以加強各行業(yè)各系統(tǒng)的普法教育依法治理工作，齊抓共管，形成工作合力。

其次，要加強法律保障。目前我國已有河北省、寧夏回族自治區(qū)、江西省、遼寧省、陜西省、安徽省、甘肅省、云南省、湖北省、江蘇省、廣東省、天津市、新疆維吾爾自治區(qū)、湖南省、青海省、內蒙古自治區(qū)、海南省等17個省 (自治區(qū)、直轄市)和撫順市、珠海市、洛陽市、海北藏族自治州、成都市、寧波市等6個市 (自治州)制定了法制宣傳教育的地方性法規(guī)。杭州市也應依托地方立法權優(yōu)勢，研究出臺《杭州市法制宣傳教育條例》，使社會普法有法可依。主要規(guī)范以下內容:普法目的、原則和任務，對象、內容和形式，組織機構與責任，工作責任與社會責任，考試與考核，保障與監(jiān)督，法律責任。其中，重點解決機制保障和人財物保障等問題，包括組織領導和工作機制、經(jīng)費保障、媒體責任、相關部門職責、考試考核、表彰獎勵等。

第三，加強制度保障。根據(jù)“誰主管誰普法”的理念，市普法辦、市司法局要聯(lián)合有關主管部門，出臺領導干部、公務員、青少年等重點對象的學法用法制度，規(guī)范、細化、落實各主管部門的普法責任，以真正實現(xiàn)各部門齊抓共管、各行業(yè)齊頭并進、全社會共同參與的社會普法教育工作格局。

第四，要健全社會普法教育運行機制。一是建立工作例會制度。市普法辦要定期開會研究年度普法工作要點等內容，并將各項普法任務分解到各職能部門，推進“誰主管誰普法”的真正落實。市普法辦還要建立區(qū) (縣、市)季度例會制度，每次針對某一類普法重點對象或某一項普法重點工作進行專題研究，構建上下聯(lián)動、整體推進的普法格局。二是建立聯(lián)席會議制度。針對各類普法重點對象，市普法辦要加強與相關主管部門的溝通協(xié)調，建立聯(lián)席會議制度，共同研究該類重點對象的普法工作。如針對青少年，要與市關心下一代工作委員會、市教育局、團市委等部門建立聯(lián)系會議制度。針對企業(yè)經(jīng)營管理人員，要與市經(jīng)信委、市國資委等部門建立聯(lián)席會議制度。

(二)發(fā)動社會力量，加強普法隊伍建設

要按照有關職數(shù)和編制的規(guī)定，配齊配強各級專職普法干部隊伍，大力開展業(yè)務培訓，提高業(yè)務能力。加強對各級普法講師團、法制副校長、法制輔導員、法制宣傳志愿者、法制新聞工作者、法制文藝團體、法制宣傳聯(lián)絡員隊伍的管理、培訓、指導和表彰激勵，提高其工作能力和水平。選拔、吸收既精通法律知識又熱衷公益事業(yè)的法官、檢察官、律師、法學專家等社會各界人士，建立普法人才庫，實行分類管理、動態(tài)管理，確保針對不同的普法對象都有相應的師資力量。

(三)培育社會組織，籌建法制宣傳協(xié)會

在充分發(fā)動工會、共青團、婦聯(lián)、律師協(xié)會等社會組織分別面向勞動者、青少年、婦女、市民等群體開展普法教育的基礎上，通過政策引導、培育典型、提供平臺、組織培訓、資金支持、輿論支持等方式，積極培育、扶持各種社會法制宣傳服務組織④參見北京司法局課題組:《關于北京市民間公益性法制宣傳與法律服務機構的調研報告》，《中國司法》2008年第3期。，充分發(fā)動各種社會力量開展普法活動。同時，籌建法制宣傳協(xié)會，凝聚、團結全市的普法工作者和志愿者隊伍，繁榮普法的理論研究，加強普法的社會參與。

(四)整合社會資源，推進普法陣地建設

其先，加強資料保障。購買、定制社會機構制作的普法產(chǎn)品，并及時收集各區(qū) (縣、市)和各市級單位普法工作過程中形成的圖書、音像資料、文創(chuàng)作品等普法資料，通過分類、整合，建立普法資料庫。健全普法資料流通、共享機制，提高普法資料的利用率。

其次，加強陣地保障。對近年來命名的法制宣傳教育基地進行全面梳理，加大宣傳推廣，健全參觀機制，充分發(fā)揮普法陣地的引領、示范作用。同時，整合現(xiàn)有的博物館、圖書館、青少年宮等社會資源，增加普法的元素、內容和活動，建立更多更有吸引力的法制宣傳教育基地。如浙江自然博物館、浙江省科技館、西溪濕地博物館可以相應打造成自然資源保護、知識產(chǎn)權保護、環(huán)境保護的法制宣傳教育基地。

(五)強化社會責任，廣泛發(fā)動媒體普法

新聞媒體要承擔開展公益性法制宣傳教育的社會責任。要充分運用廣播、電視、報刊等傳統(tǒng)媒體，打造一批受群眾歡迎的優(yōu)秀法制宣傳教育熱線、節(jié)目、專欄。同時，要積極探索運用網(wǎng)絡、手機、車載傳媒、戶外電子顯示屏、自媒體等新興媒體，建立法制宣傳教育網(wǎng)站、QQ群、微博、微信、電子雜志、二維碼，開通法制宣傳教育視頻點播、遠程教育，編發(fā)法制宣傳教育短信、手機報、動漫、公益廣告。

(六)響應社會需求，開展法律需求調查

要組建科學合理的樣本庫，研發(fā)“市民法律需求調查系統(tǒng)”，發(fā)揮該系統(tǒng)在內容發(fā)布、需求調查、工作聯(lián)絡等方面的作用。在調查、分析普法受眾所處的外在環(huán)境和自身特質的基礎上，根據(jù)普法受眾的法律需求不同，將普法對象細分為各類相對同質的群體，提供個性化的法律宣傳產(chǎn)品和服務。

(七)吸收社會資金，加快普法市場培育

依靠市場的力量，采用政府撥款與市場運作、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和社會贊助相結合的資金籌措方式⑤參見呂學軍、李素敏:《建立社會力量參與普法機制研究——以寧夏回族自治區(qū)為例》，《法制與經(jīng)濟》2012年第1期。，推進普法的市場化、社會化、項目化和專業(yè)化。可以采用政府購買社會服務的方式，將法制教育培訓、圖書編寫、音像資料創(chuàng)作、網(wǎng)絡運營、媒體宣傳、大型普法活動等普法項目面向社會進行招投標，積極培育法治文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)等普法市場，實現(xiàn)社會效益與經(jīng)濟效益的統(tǒng)一。此外，還可以通過向企業(yè)出讓普法活動冠名權、由企業(yè)刊登普法公益廣告等形式，吸引社會贊助參與普法公益事業(yè)，使法制宣傳和企業(yè)形象宣傳有機結合，實現(xiàn)互利共贏。

(八)引入社會評價，完善普法考核評估

建議增加市級單位年度目標考核中普法教育所占的分值，并將各單位領導干部和公務員學法用法情況、面向社會進行的專業(yè)法宣傳教育情況列為普法考核的指標。同時，建議將普法工作列入法治創(chuàng)建、依法行政、文明城市創(chuàng)建、平安綜治建設等考核體系之中，強化各地區(qū)各單位的普法責任，使普法工作由軟任務變成硬指標。在設置考核評估指標體系時，要特別注意引入社會評價，通過第三方中介機構調查統(tǒng)計的方式客觀評價普法成效。