司法行政機(jī)關(guān)服務(wù)和保障非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思考

■薛軍賢 (山西省司法廳法規(guī)政策研究室副主任)

黨的十八大和十八屆三中全會提出“要毫不動搖鞏固和發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)，毫不動搖鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力?！?“要保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護(hù)”。這些關(guān)于非公有制經(jīng)濟(jì)重要觀點(diǎn)的提出，預(yù)示著不同所有制的各類經(jīng)濟(jì)主體，國家都依法平等地保護(hù)他們的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)和合法權(quán)益，他們都將是中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的“平等成員”，待遇平等、競爭平等，平等受到法律保護(hù)。因此，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮職能優(yōu)勢，盡可能地為非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)高效法律服務(wù)，營造良好的法治環(huán)境和發(fā)展環(huán)境，推動非公有制經(jīng)濟(jì)為山西轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展作出貢獻(xiàn)。

一、司法行政機(jī)關(guān)服務(wù)和保障非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體實(shí)踐

改革開放30多年來，在黨和國家方針政策的指引下，山西的非公有制經(jīng)濟(jì)從無到有，從小到大，得到了長足發(fā)展，目前已經(jīng)成為全省經(jīng)濟(jì)增長的重要力量。但由于受到國家政策、體制機(jī)制、市場環(huán)境以及非公有制經(jīng)濟(jì)自身素質(zhì)等因素的制約和影響，山西非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力還未完全發(fā)揮出來，非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場環(huán)境、投資環(huán)境和法治環(huán)境等尚待進(jìn)一步優(yōu)化。

司法行政機(jī)關(guān)作為政府的重要組成部門，擔(dān)負(fù)法制宣傳、法律服務(wù)、人民調(diào)解等職能，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會穩(wěn)定和促進(jìn)社會和諧方面具有重要作用。近年來，司法行政機(jī)關(guān)立足本職，服務(wù)大局，在服務(wù)和保障非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展中做了大量工作，進(jìn)行了一些創(chuàng)新和探索。

(一)加強(qiáng)法制宣傳教育，為非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好的法治環(huán)境

一是認(rèn)真開展“法律進(jìn)企業(yè)”等活動。各地通過組建普法宣講團(tuán)等形式，大力開展送法進(jìn)企業(yè)，民營經(jīng)濟(jì)等非公經(jīng)濟(jì)主體已逐步成為“法律進(jìn)企業(yè)”的主陣地。如晉中市司法局推出“法律服務(wù)企業(yè)十項(xiàng)舉措”，深入開展“法律進(jìn)企業(yè)”活動，指導(dǎo)企業(yè)建立法律風(fēng)險(xiǎn)防控體系，推進(jìn)依法治企，著力化解一批項(xiàng)目建設(shè)、企業(yè)管理中的法律問題。二是按照“六五”普法規(guī)劃，加強(qiáng)對企業(yè)管理人員的學(xué)法用法培訓(xùn)工作，并逐步加大對非公有制企業(yè)經(jīng)營管理人員的培訓(xùn)。三是逐步探索在非公有制經(jīng)濟(jì)主體中設(shè)立普法依法治理機(jī)構(gòu)，推進(jìn)在企業(yè)開展普法宣傳工作。四是推進(jìn)企業(yè)法治文化建設(shè)，在非公有制經(jīng)濟(jì)中培育有生機(jī)有特色的法治文化載體。

(二)全面提升法律服務(wù)水平，為非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)高效法律服務(wù)

律師在服務(wù)保障非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展中充分發(fā)揮作用，積極參與非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)政策的合法性和與可行性論證，為相關(guān)職能部門決策提供法律咨詢服務(wù);幫助非公有制企業(yè)處理有關(guān)企業(yè)設(shè)立、融資、投資、重組、改制、上市等方面的法律實(shí)務(wù)和訴訟代理等;擔(dān)任非公有制企業(yè)的法律顧問，幫助其依法經(jīng)營、依法管理和依法維權(quán)，提高非公有制企業(yè)的競爭能力;幫助企業(yè)建立法律風(fēng)險(xiǎn)防范體系，制定危機(jī)處理法律預(yù)案，提高企業(yè)防范經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的法律意識和能力。

公證工作發(fā)揮職能優(yōu)勢，積極為全省非公有制企業(yè)及中小企業(yè)在銀行融資方面提供公證服務(wù)，幫助企業(yè)解決流動資金緊張的問題;幫助非公有制經(jīng)濟(jì)主體辦理購買侵權(quán)商品的保全證據(jù)公證、廠房現(xiàn)狀的保全證據(jù)公證等。

基層法律服務(wù)工作結(jié)合自身?xiàng)l件，堅(jiān)持面向基層、面向群眾、面向社會的原則，重點(diǎn)圍繞“三農(nóng)”工作、城鎮(zhèn)化建設(shè)和民生改善為非公有制企業(yè)、個體工商戶、農(nóng)村基層中小企業(yè)提供靈活便捷的法律服務(wù)。

司法鑒定結(jié)合專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，為非公經(jīng)濟(jì)主體中涉及礦產(chǎn)地質(zhì)糾紛、煤炭資源、農(nóng)林業(yè)、資產(chǎn)評估、知識產(chǎn)權(quán)糾紛、房屋拆遷、環(huán)境污染等領(lǐng)域提供咨詢和客觀、公正、準(zhǔn)確的鑒定意見。

(三)努力化解社會矛盾，為非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供和諧的發(fā)展環(huán)境

充分發(fā)揮人民調(diào)解工作有效化解社會矛盾的作用，認(rèn)真排查各類矛盾糾紛，采用多種方式妥善解決涉及非公經(jīng)濟(jì)的糾紛，最大限度地把矛盾化解在基層，化解在萌芽狀態(tài)，化解在訴訟前，為企業(yè)減少訴訟提供服務(wù)。

二、司法行政機(jī)關(guān)在服務(wù)和保障非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問題及制約因素

司法行政機(jī)關(guān)在服務(wù)和保障非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐中取得了一些成效，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但由于條件制約，還存在一些問題和困難。

(一)非公有制經(jīng)濟(jì)以家族式管理為主，現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營理念尚未形成，法律意識淡薄客觀上制約法律服務(wù)職能的發(fā)揮。非公有制企業(yè)由于受自身先天因素的影響，接受法律宣傳和法律服務(wù)的觀念尚未形成，客觀上制約了司法行政機(jī)關(guān)提供法律服務(wù)和法制宣傳的能動性，致使對非公經(jīng)濟(jì)的法律服務(wù)和法制宣傳處于表面化和邊緣化的狀態(tài)。

(二)司法行政機(jī)關(guān)根據(jù)職能為重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)工作及非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供法律服務(wù)和法制宣傳缺乏機(jī)制保障。司法行政機(jī)關(guān)提供法律服務(wù)通常表現(xiàn)為“剃頭挑子一頭熱”，即便是一些無償服務(wù)也要千方百計(jì)爭取，政府購買法律服務(wù)的機(jī)制尚未建立，服務(wù)渠道不暢通。律師、公證員等法律服務(wù)工作者參與社會管理、服務(wù)保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用未得到全面發(fā)揮。

(三)司法行政機(jī)關(guān)提供法律服務(wù)的保障經(jīng)費(fèi)短缺、人員編制緊張是制約為非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供法律服務(wù)和法制宣傳的短板。律師、公證和司法鑒定機(jī)構(gòu)作為有償法律服務(wù)主體，為非公經(jīng)濟(jì)提供無償法律服務(wù)是有限的。而作為無償提供法律服務(wù)的法制宣傳機(jī)構(gòu)和人民調(diào)解員，由于其自身經(jīng)費(fèi)短缺或人員編制過少，工作量大等因素，客觀上也制約了為非公經(jīng)濟(jì)服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。

(四)司法行政機(jī)關(guān)法律服務(wù)業(yè)務(wù)建設(shè)尚需進(jìn)一步提高。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)和科技的不斷發(fā)展，律師、公證員、司法鑒定人員以及普法依法治理機(jī)構(gòu)的工作人員知識結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)能力、服務(wù)領(lǐng)域等都需要進(jìn)一步提高和調(diào)整。高層次、高技能、復(fù)合型人才短缺的問題在各個領(lǐng)域都比較突出，專業(yè)化、規(guī)?；鸵?guī)范化服務(wù)水平需要進(jìn)一步提高，執(zhí)業(yè)環(huán)境和服務(wù)保障環(huán)境需要進(jìn)一步優(yōu)化。

三、關(guān)于司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步服務(wù)和保障非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對策建議

山西省委書記袁純清曾在全省民營經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展大會上指出:民營經(jīng)濟(jì)是就業(yè)經(jīng)濟(jì)、富民經(jīng)濟(jì)，也是強(qiáng)省經(jīng)濟(jì)。民營企業(yè)活則全局活，民營經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)則全局轉(zhuǎn)，民營經(jīng)濟(jì)興則全局興。隨著民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，對法律服務(wù)的要求也進(jìn)一步提高。因此，司法行政機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮職能優(yōu)勢，為非公有制經(jīng)濟(jì)提供法制宣傳、依法治理、法律服務(wù)及矛盾糾紛化解，幫助非公經(jīng)濟(jì)主體完善管理體制、防范法律風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)企業(yè)權(quán)益和化解矛盾糾紛。

(一)加大法制宣傳力度，營造良好法治環(huán)境

通過在非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)中開展多種形式的法制宣傳活動，提高企業(yè)經(jīng)營者和管理者的法律意識，使他們知法、懂法、守法，自覺依法辦事，使企業(yè)在良好的法治環(huán)境下運(yùn)行，減少矛盾糾紛，健康快速發(fā)展。

一是要繼續(xù)深化“法律進(jìn)企業(yè)”活動，將普法依法治理工作向非公有制企業(yè)延伸。要以相關(guān)政府職能部門的公務(wù)員和企業(yè)經(jīng)營管理人員為重點(diǎn)，大力宣傳保障和促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的法律法規(guī)和規(guī)章政策，不斷增強(qiáng)全社會對非公有制經(jīng)濟(jì)法律地位的認(rèn)同，使非公有制經(jīng)濟(jì)能夠真正享受“三個平等”的政策。通過“法律進(jìn)企業(yè)”專場推進(jìn)會等形式，進(jìn)一步提高非公有制經(jīng)濟(jì)組織管理人員、職工以及個體工商戶的法律意識和依法維權(quán)的能力，大力推進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)組織依法經(jīng)營、依法管理。

二是積極探索在非公有制經(jīng)濟(jì)組織中建立普法教育聯(lián)系點(diǎn)制度，深入開展普法依法治理。要在非公有制經(jīng)濟(jì)組織中探索建立普法教育聯(lián)系點(diǎn)制度，采取多種形式開展普法宣傳，積極引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)組織依法經(jīng)營、誠實(shí)守信、健全管理，不斷提升非公有制經(jīng)濟(jì)組織的法治化管理水平，增強(qiáng)其參與市場競爭、抵御市場和金融風(fēng)險(xiǎn)的能力。

(二)拓寬法律服務(wù)渠道，全方位提供法律服務(wù)

一是律師要繼續(xù)實(shí)施與重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)工作和重大活動的“牽手行動”。在全省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、生態(tài)修復(fù)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、民生改善四大領(lǐng)域提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)。要認(rèn)真做好政府和企業(yè)法律顧問工作，圍繞非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，開展走訪調(diào)研、法律體檢、講法釋疑、風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)提示、排困解難等專項(xiàng)活動，為企業(yè)提供組團(tuán)式、集成式和一站式法律服務(wù)。要積極推動律師業(yè)務(wù)向涉及知識產(chǎn)權(quán)、并購重組、文化產(chǎn)業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域的非公經(jīng)濟(jì)拓展，為非公有制經(jīng)濟(jì)組織依法經(jīng)營提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)。

二是公證工作要繼續(xù)通過為非公有制企業(yè)及中小企業(yè)在銀行融資提供公證服務(wù)，幫助企業(yè)解決融資難的問題。通過公證法律服務(wù)幫助非公有制經(jīng)濟(jì)組織維護(hù)其商標(biāo)權(quán)、專利權(quán)等知識產(chǎn)權(quán)利益，為其提供證據(jù)保全公證服務(wù)等。積極探索開展“公證服務(wù)進(jìn)企業(yè)”活動。

三是基層法律服務(wù)工作要結(jié)合自身特點(diǎn)，開展有針對性的服務(wù)和保障工作。要充分發(fā)揮其覆蓋面廣，貼近基層的優(yōu)勢，進(jìn)一步對分布在廣大農(nóng)村和城鄉(xiāng)結(jié)合部的非公經(jīng)濟(jì)組織提供及時便捷的法律服務(wù)。

四是司法鑒定工作要發(fā)揮專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，有針對性地解決糾紛。針對涉及非公有制經(jīng)濟(jì)的礦產(chǎn)糾紛、環(huán)境污染、廠房拆遷等鑒定及非公有制經(jīng)濟(jì)組織在生產(chǎn)經(jīng)營過程中出現(xiàn)的訴訟鑒定，要按照法律規(guī)定從技術(shù)角度為非公有制經(jīng)濟(jì)組織解決糾紛提供幫助。

(三)努力創(chuàng)新服務(wù)形式，充分發(fā)揮職能作用

一是整合現(xiàn)有法律服務(wù)人才資源，提供集團(tuán)式法律服務(wù)。要優(yōu)化專業(yè)服務(wù)配置，組織律師、公證員、司法鑒定人、基層法律服務(wù)工作者、人民調(diào)解員及法律援助工作者等組成專業(yè)法律服務(wù)團(tuán)隊(duì)，為非公有制經(jīng)濟(jì)組織提供法律服務(wù)，依法幫助非公有制經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施體制創(chuàng)新，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，提高企業(yè)經(jīng)營管理能力。

二是整合服務(wù)職能，拓展新的法律服務(wù)領(lǐng)域。要鼓勵律師、公證、司法鑒定等工作主動介入招投標(biāo)、項(xiàng)目融資、環(huán)境保護(hù)、招商引資等領(lǐng)域，要主動為非公經(jīng)濟(jì)組織的高新技術(shù)、商標(biāo)、專利等項(xiàng)目以及涉外活動提供法律服務(wù)，引導(dǎo)具有一定規(guī)模、實(shí)力和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的非公有制經(jīng)濟(jì)組織向集約化、規(guī)?；蛧H化方向發(fā)展。

三是創(chuàng)新服務(wù)形式，探索建立“一對一”結(jié)對子和巡回法律服務(wù)。鼓勵律師事務(wù)所、公證處等機(jī)構(gòu)與具有一定影響力的民營企業(yè)開展“一對一”結(jié)對子活動，定期為企業(yè)進(jìn)行法律體檢，提供有針對性的法律服務(wù)。鼓勵從律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者中選派優(yōu)秀人員組成非公有制經(jīng)濟(jì)組織法律服務(wù)團(tuán)，定期到非公有制經(jīng)濟(jì)組織中開展巡回服務(wù)，真正成為民營企業(yè)的“法律知心人”。

四是創(chuàng)新人民調(diào)解機(jī)制，構(gòu)建基層人民調(diào)解組織與非公有制經(jīng)濟(jì)組織矛盾糾紛聯(lián)動排查工作網(wǎng)絡(luò)。探索建立非公有制企業(yè)矛盾糾紛調(diào)解委員會和商會調(diào)解委員會，發(fā)揮人民調(diào)解的獨(dú)特優(yōu)勢，專門調(diào)解涉及非公有制經(jīng)濟(jì)組織的矛盾糾紛。同時，基層人民調(diào)解組織要積極與非公經(jīng)濟(jì)組織建立矛盾糾紛聯(lián)動排查調(diào)處工作網(wǎng)絡(luò)，積極預(yù)防和有效化解村企之間、企地之間、企業(yè)與職工之間、職工與職工之間的矛盾糾紛，切實(shí)把矛盾化解在基層和萌芽狀態(tài)，為非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)I造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境和周邊秩序。

(四)全面提升服務(wù)質(zhì)量，提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)

一是要切實(shí)加強(qiáng)對法律服務(wù)工作者的業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度。加強(qiáng)對律師、公證員、司法鑒定人、基層法律工作者及人民調(diào)解員等法律服務(wù)工作者的業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，通過舉辦專業(yè)培訓(xùn)班、外出考察等方式提高法律服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)，不斷滿足非公有制經(jīng)濟(jì)日益增長的法律服務(wù)需求。

二是要強(qiáng)化監(jiān)督，規(guī)范管理，不斷提升法律服務(wù)質(zhì)量。要通過認(rèn)真開展政風(fēng)行風(fēng)評議活動等方式，強(qiáng)化監(jiān)督，加強(qiáng)管理。認(rèn)真聽取有關(guān)主管部門和非公經(jīng)濟(jì)組織對法律服務(wù)工作者的意見建議，不斷完善服務(wù)。要規(guī)范和凈化法律服務(wù)市場，加強(qiáng)行政管理和行業(yè)管理，嚴(yán)肅查處法律服務(wù)人員在執(zhí)業(yè)過程中的“吃拿卡要”等違紀(jì)違法行為。

(五)強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)保障措施，建立長效服務(wù)機(jī)制

逐步探索建立政府購買法律服務(wù)機(jī)制。司法行政機(jī)關(guān)為非公有制經(jīng)濟(jì)提供法律服務(wù)的隊(duì)伍主要是律師、公證員、人民調(diào)解員等，鑒于這支隊(duì)伍主體不是國家公務(wù)員，無固定工資收入的現(xiàn)狀，建議政府給予相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)支持和補(bǔ)貼，尤其是人民調(diào)解工作，政府雖有一些補(bǔ)貼，但基本上是無償義務(wù)調(diào)解。因此，希望通過建立經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，充分調(diào)動法律服務(wù)人員的工作積極性，使其更好地發(fā)揮作用。