井研縣農(nóng)村“三分離”現(xiàn)狀的調(diào)查與思考

井研縣政協(xié)課題組

井研縣政協(xié)課題組通過組織召開縣級相關(guān)部門負(fù)責(zé)人和部分鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組干部參加的農(nóng)村人與戶籍、住房、承包地分離(簡稱“三分離”)情況座談會，并對6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)6個村民小組的182家農(nóng)戶“三分離”情況進(jìn)行了調(diào)查統(tǒng)計。調(diào)查顯示:農(nóng)村人口外出務(wù)工定居城鎮(zhèn)是推進(jìn)工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢，但農(nóng)村“三分離”現(xiàn)象也存在一些不容忽視的問題，需亟待解決。

一、現(xiàn)實(shí)狀況

改革開放三十多年和實(shí)施“兩化互動”以來，井研縣農(nóng)村大部分有志青壯年懷揣“進(jìn)城夢”和“致富夢”，紛紛離開祖祖輩輩生長的農(nóng)村，到城鎮(zhèn)務(wù)工或自辦企業(yè)當(dāng)老板，推動了新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和全面建成小康社會進(jìn)程。2012年底，井研縣轉(zhuǎn)移輸出農(nóng)村勞動力12.72萬人，其中全家外出達(dá)1萬多戶，實(shí)現(xiàn)勞務(wù)收入9.66億元。據(jù)對6個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))6個村民小組182戶629人的調(diào)查顯示:全家外出務(wù)工的有58戶，常年在外務(wù)工而戶籍、住房、承包地在農(nóng)村的達(dá)350人，占56%。調(diào)查顯示，農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)越落后，外出務(wù)工農(nóng)民越多。如烏拋鄉(xiāng)綿流村8組58人，地處井研縣偏遠(yuǎn)后山，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，全組絕大部分勞動力都外出務(wù)工，目前僅有7人留在農(nóng)村。

二、問題及其原因

(一)突出問題

1.資產(chǎn)閑置資源浪費(fèi)。因農(nóng)民外出或舉家外出而多年不回家或少回家居住，住房破爛，有的甚至垮塌。在被調(diào)查的182戶中，農(nóng)村和城鎮(zhèn)都有住房的有22戶，農(nóng)村住房閑置達(dá)34戶，分別占12%、19%。承包地粗放生產(chǎn)，有的好田好土被撂荒。2012年全縣小春撂荒面積達(dá)5300畝，2013年大春撂荒面積達(dá)1960畝。

2.農(nóng)村“空心”化。農(nóng)村普遍存在缺人才、缺技術(shù)、缺勞動力的現(xiàn)象，多數(shù)村民小組40歲以下的村民只有1—2人，農(nóng)村基本沒有青壯年，農(nóng)村勞動力高齡化現(xiàn)象突出，產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展支撐難。如黃缽鄉(xiāng)黃泥敖村有村民2031人，常年在村的有939人，占46%;馬踏鎮(zhèn)南河村16組47戶152人中，常年在農(nóng)村的有38人，僅占25%。“三八六一九九部隊”成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力軍。有的農(nóng)民深感焦慮的是:豬兒肥了找不到人抬出去賣，人去世后不好找人抬出去埋。

3.兒童“留守”化。井研縣“留守”兒童近2萬人，其中父母均外出務(wù)工的“留守”兒童約占38.2%。大多“留守”兒童由于隔代教育，與父母長期分離，缺乏感情溝通，得不到父母直接的親情關(guān)愛，造成監(jiān)護(hù)失責(zé)、情感缺失，兒童身心健康、生活環(huán)境和學(xué)習(xí)教育都存在很大的隱患。

4.老人“空巢”化。井研縣有“空巢”老人19634人，占老年人總數(shù)的27.8%。在調(diào)查的182戶中，“空巢”老人達(dá)15人。由于子女長期不在身邊，不少老人存在孤獨(dú)寂寞、精神空虛，個別老人疾病纏身，兒女過問少;不少老人年老體弱還要承擔(dān)種包產(chǎn)地和接送子孫上學(xué)放學(xué)的重任。

5.基層組織建設(shè)難。人居分離后，留守在家的大多是文化程度較低、體弱多病的老人，特別缺乏有文化、會管理、精技術(shù)的帶頭人，基層組織建設(shè)面臨較大困難。

(二)主要原因

1.城鄉(xiāng)戶籍二元制度。農(nóng)民工市民化首要障礙是城鄉(xiāng)二元制度。我國以戶籍制度、城鄉(xiāng)差別勞動就業(yè)和福利保障制度為主要內(nèi)容的城鄉(xiāng)二元制度，使得已經(jīng)離鄉(xiāng)、離土、進(jìn)城的農(nóng)民，不能成為城市真正居民，影響了城鎮(zhèn)化水平的提高，井研縣“十一五”末城鎮(zhèn)化率僅為30%。

2.城鎮(zhèn)房價太高。相當(dāng)部分農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工干的是“臟、重、險”的工作，務(wù)工收入不高，在城里買不起房，想住經(jīng)濟(jì)適用房和保障房又不夠條件，只能租住矮小舊房子或工棚，只好把子女和老人留在農(nóng)村老家居住生活。

3.公共服務(wù)不同等化。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工沒有同城市市民享受同等的教育、醫(yī)療、社保、住房、就業(yè)等基本城鎮(zhèn)服務(wù)。如子女在大中城市入學(xué)，要有常住人口證、城鎮(zhèn)社保證、務(wù)工證明、住房證明等才能進(jìn)入公辦學(xué)校就讀，而私立學(xué)校收費(fèi)高，農(nóng)民工只好把子女留在原居住地上學(xué)。

4.不愿放棄既得收益。目前，農(nóng)村每畝承包地每年可獲得國家糧食直補(bǔ)100—200元，同時加上農(nóng)民出租土地的收益，有的外出務(wù)工農(nóng)民不用投資投勞每年也有幾百甚至上千元收入，這種既得收益使得農(nóng)民不愿放棄承包土地。

5.工作不穩(wěn)定。相當(dāng)部分外出務(wù)工人員不愿處理農(nóng)村的住房和轉(zhuǎn)包土地，主要是感到在城鎮(zhèn)務(wù)工不穩(wěn)定，擔(dān)心失去工作后回家無房住、無地種，失去生活來源。

三、建議意見

黨的十八大明確提出:“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本服務(wù)常住人口全覆蓋?！睘榇耍涌焱七M(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是解決農(nóng)村“三分離”問題，推進(jìn)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要戰(zhàn)略。

(一)深化改革，加快以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

農(nóng)村“三分離”現(xiàn)象，主要存在制度和機(jī)制障礙，要通過加快改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

1.加快戶籍制度改革。城鎮(zhèn)化的核心是人口的市民化，破解戶口難題是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中無法回避的問題。公安局等部門要按照中央和四川省委、省政府的要求，積極加快戶籍制度改革，全面放開城鎮(zhèn)落戶限制，打破傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)戶與“非農(nóng)戶”戶籍登記管理模式，實(shí)行城鄉(xiāng)戶籍一體化。對在城鎮(zhèn)有住房、有穩(wěn)定務(wù)工收入的農(nóng)民工和征地拆遷獲得養(yǎng)老保險、有生活保障的農(nóng)民，都可取得城鎮(zhèn)居住證并在城鎮(zhèn)落戶居住，享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，提高城鎮(zhèn)化率，確?！笆濉蹦┻_(dá)到40%以上。

2.推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。加快開展農(nóng)村承包土地和宅基地確權(quán)登記工作，給農(nóng)民頒發(fā)具有法律效力的土地承包經(jīng)營權(quán)證書和宅基地使用權(quán)證書，建立產(chǎn)權(quán)評估交易中心，政府主導(dǎo)農(nóng)民“以宅基地使用權(quán)換城鎮(zhèn)住房，以承包地經(jīng)營權(quán)或征用地補(bǔ)償金換(買)城鎮(zhèn)社?！保鉀Q農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)買不起房和生活無保障的問題，幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)市民夢想，避免新型城鎮(zhèn)化建設(shè)“空城化”。

3.加快征用農(nóng)地和宅基地使用權(quán)制度的改革。采取縣建設(shè)用地增減指標(biāo)掛鉤機(jī)制，對被征地農(nóng)民和農(nóng)民自愿放棄土地和宅基地給予合理的補(bǔ)償，提高農(nóng)民在土地增值收益中的比例和農(nóng)房補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，讓農(nóng)民合法的土地和宅基地權(quán)益得到保障，通過土地集約增值的收益發(fā)展產(chǎn)業(yè)，解決就業(yè)問題，將農(nóng)民集中居住與城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)化有機(jī)結(jié)合。同時，有效解決井研縣農(nóng)民外出務(wù)工后承包地粗放生產(chǎn)或撂荒和宅基地閑置的問題。

(二)加快發(fā)展，吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地務(wù)工市民化

要加快新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，著力解決農(nóng)村土地怎么轉(zhuǎn)、人往哪里走、錢從哪里來的問題。

1.加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。積極推進(jìn)井研縣新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，培育壯大工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)，更加重視對中小項(xiàng)目和勞動密集型項(xiàng)目的招商引資，大力發(fā)展民營企業(yè)、文旅經(jīng)濟(jì)和餐飲服務(wù)業(yè)，支撐城鎮(zhèn)化建設(shè)，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供更多穩(wěn)定的就業(yè)崗位。人力資源和社會保障局、總工會等有關(guān)部門要督促企業(yè)與農(nóng)民工簽訂勞動用工合同，建立正常的工資協(xié)調(diào)和增長機(jī)制，確保農(nóng)民進(jìn)城有穩(wěn)定的工作和務(wù)工收入，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)進(jìn)得來、留得住、發(fā)展得好。文廣新局、人力資源和社會保障局、總工會等部門要加大實(shí)施工業(yè)強(qiáng)縣戰(zhàn)略取得成效和務(wù)工收入與東部接近的宣傳力度，引導(dǎo)井研縣外出務(wù)工人員回流，在城鎮(zhèn)務(wù)工市民化或返鄉(xiāng)(鎮(zhèn))擔(dān)任村官。這既能有效解決井研縣企業(yè)發(fā)展招工難和農(nóng)村年輕干部缺乏問題，又能減少農(nóng)村兒童“留守化”和老人“空巢化”數(shù)量。

2.推進(jìn)城鎮(zhèn)化和新村建設(shè)。積極實(shí)施“兩化互動、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”發(fā)展戰(zhàn)略，加快城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村綜合體建設(shè)，做到產(chǎn)城一體、產(chǎn)鎮(zhèn)相融、產(chǎn)村相融、基礎(chǔ)配套、宜居宜業(yè)，增加承載能力;加強(qiáng)農(nóng)民工技能培訓(xùn)，切實(shí)提升轉(zhuǎn)移農(nóng)民的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)能力，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村綜合體建設(shè)與促進(jìn)就業(yè)良性互動，使農(nóng)民在井研縣城鎮(zhèn)和本村務(wù)工市民化、本地化，實(shí)現(xiàn)離土不離鄉(xiāng)、同樣奔小康。

3.搞好土地流轉(zhuǎn)促規(guī)模經(jīng)營。引導(dǎo)農(nóng)民依法規(guī)范有序流轉(zhuǎn)土地，加快建立有效的承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，允許進(jìn)城農(nóng)民土地承包權(quán)可以保留并在不改變用途的前提下采用租賃、參股等多種方式有償轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)，使資源變資本、農(nóng)民變股民;落實(shí)中央種糧直接補(bǔ)貼種糧大戶政策，多元投入搞好設(shè)施農(nóng)業(yè)，提高購買農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，激勵業(yè)主或農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織適度規(guī)?；?jīng)營和產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)，有效解決農(nóng)村土地誰來種和粗放生產(chǎn)、撂荒問題，促進(jìn)農(nóng)民向縣城和中心集鎮(zhèn)、新農(nóng)村綜合體聚集務(wù)工，消除農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂。

(三)構(gòu)筑保障體系，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化創(chuàng)造條件

要加大財政投入，加快城鎮(zhèn)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高城鎮(zhèn)提供社會保障、醫(yī)療、教育、住房等基本公共服務(wù)的能力。

1.在縣城和中心集鎮(zhèn)合理配置教育資源，擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，解決農(nóng)民工子女入學(xué)難的問題，積極推動進(jìn)城農(nóng)民工子女教育均等化。

2.統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險制度，逐步使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)居民享受同等養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。

3.加快城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用房和保障房建設(shè)，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)居民享受同等經(jīng)濟(jì)適用房和保障房政策，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)。

4.探索“政府引導(dǎo)、業(yè)主投資、個人負(fù)擔(dān)、社會化服務(wù)”的模式，在城鎮(zhèn)統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)老年人公寓，讓“空巢”老人進(jìn)住公寓，享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)，讓外出務(wù)工人員在外安心工作和創(chuàng)業(yè)發(fā)展。