社會轉型背景下省管縣模式的實效分析——以湖北省為例

蘇忠林 李志剛

(中南財經(jīng)政法大學 湖北 武漢 430074)

當前我國正處于社會轉型時期，縮減政府機構層級，提高行政效率是當前我國行政體制改革的重要議題。憲法規(guī)定我國實行“中央-省-縣-鄉(xiāng)”的四級政府體制，但事實上，自從改革開放以來，我國大部分地區(qū)實行的都是“中央-省-市-縣-鄉(xiāng)”五級政府體制，相應地也實行五級財政體制。為了提高行政效率，發(fā)展縣域經(jīng)濟，精簡政府層級，“省直管縣”的呼聲越來越高。《中共中央關于制定十一五規(guī)劃的建議》指出，未來五年，要理順省以下財政管理體制，“有條件的地方可以實行省級直接對縣的財政體制”。2009 年7 月，財政部公布了《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，明確提出在2012 年底前在中國大部分地區(qū)推行“省直管縣”的目標。截止到2013 年，全國有23 個省份已經(jīng)進行了“縣財省管”的試點工作，各種具有“省管縣”特征的改革措施也在陸續(xù)出臺，“省管縣”體制改革已經(jīng)成為各級政府甚至全社會所默認的解決縣鄉(xiāng)財政困難的一把鑰匙。

一、湖北省實施省管縣的基本情況

湖北省位于我國中部地區(qū)，縣域國土面積占全省面積的82%。2004 年，湖北縣域生產(chǎn)總值達到3440.8 億元，占全省比重的54.44%。但湖北省的縣域經(jīng)濟發(fā)展水平一直處于全國平均水平以下，與東部的浙江等省更有不小的差距。2004 年，全國百強縣的評比中，湖北省76 個縣無一入圍。

2004 年4 月，湖北省委、省政府決定在全省實行省直管縣的財政體制。在推行過程中，湖北省委、省政府堅持從實際出發(fā)，量力而行，突出幾個方面的特點:第一，不在全省普遍推行，而是在大部分省市推行。經(jīng)濟較為發(fā)達的武漢市原來就實行省直管縣的體制，而恩施州則由于經(jīng)濟發(fā)展狀況過于落后，其下轄的8 個縣市州仍不實行省直管縣的體制。第二，維持現(xiàn)行利益分配格局，保證各級財政現(xiàn)行體制和政策規(guī)定范圍內(nèi)的既得財力不受影響，促進縣級財政平穩(wěn)運行。省級財政不經(jīng)市級財政而直接撥付資金到縣級財政，但市級財政對縣級財政依然有指導、支持和監(jiān)督的責任。第三，建立完善的轉移支付體系，構建省直管縣的財政體制“直通車”。省級財政的各項轉移支付和專項資金補助直接分配到縣(市)。年終結算方面，省級財政與縣(市)級財政直接辦理。湖北省委、省政府決定自2004 年起，各市、縣經(jīng)批準舉借的外債，到期后仍然不能償還的，由省級財政直接對市、縣進行結算，以減少縣(市)財政的壓力，緩解縣鄉(xiāng)財政困難，促進縣域經(jīng)濟發(fā)展。第四，大力推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革等配套措施，規(guī)范各機構的職能，精簡機構和人員，大力推行“鄉(xiāng)財縣管”制度，將鄉(xiāng)級政府采購和票據(jù)納入縣級財政預算管理，為縣域經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

二、湖北省實施省管縣改革的實效分析

(一)財政收入視角

財政收入是衡量一個地區(qū)經(jīng)濟實力的重要標志。一般來說，政府財政收入的主要來源是稅收，因此，只有當一個地區(qū)的經(jīng)濟比較發(fā)達，商業(yè)活動眾多的時候才可能有較高的財政收入(上級政府的轉移支付除外)。而一個地方經(jīng)濟實力的變化也會直接反應在財政收入的變化上。因此，本文選取財政收入作為視角之一來分析湖北省財政省管縣實施后對縣域經(jīng)濟的影響。如下圖所示:

圖1 財政收入對比圖

從圖中我們可以看出湖北省財政總收入增長的速度要明顯快于縣級政府財政收入增長的速度。這說明，財政收入在快速向省級財政集中，縣級政府財政收入與省級政府財政收入的差距越來越大。這種情況下，比較合理的推論只能是上級政府拿走了較多的財政收入，同時給縣鄉(xiāng)政府留下了更多的責任。事實上，在不斷發(fā)展的分稅制財政體制下，中央為了加強全國的宏觀調(diào)控，將增值稅的75%、消費稅的100%以及所得稅的50%-60%都收歸中央，卻將規(guī)模小、征收難度大、征收成本高的稅種留給了縣級政府。而對于湖北省來說，大部分縣仍屬于以農(nóng)業(yè)為主的不發(fā)達地區(qū)，這些地區(qū)沒有充足的工商業(yè)稅源，加上農(nóng)業(yè)稅的取消而導致政策性減收，使得縣級政府財政收入增長十分緩慢。因此，由于湖北省大部分地區(qū)屬于經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，財政省管縣的改革并沒有對縣級政府財政收入產(chǎn)生非常積極的影響。

(二)地區(qū)生產(chǎn)總值視角

地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)是指在一定時期內(nèi)(一個季度或一年)，一個地區(qū)的經(jīng)濟中所生產(chǎn)出的全部最終產(chǎn)品和勞務的價值，代表著一個地區(qū)所有產(chǎn)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力，被公認為衡量地區(qū)經(jīng)濟狀況的最佳指標。一個地方經(jīng)濟實力的變化會直接反應在GDP 的變化上。因此，本文選擇GDP 作為衡量湖北省財政省管縣改革對縣域經(jīng)濟影響的指標之一。

圖2 地區(qū)生產(chǎn)總值對比圖

從圖中可以看出，自2003 年以來，湖北省縣域經(jīng)濟一直處于比較快速的發(fā)展狀態(tài)。相對于圖1中湖北省各縣的財政收入大幅落后于全省財政總收入的狀況而言，湖北省各縣的財政收入的發(fā)展速度與全省財政收入的發(fā)展速度之間差距不大?？紤]到湖北省所轄大部分縣(市)經(jīng)濟基礎比較薄弱，交通不夠發(fā)達，發(fā)展的動力不足，因此，各縣能夠取得這樣的經(jīng)濟進步很大程度上是湖北省在實施財政省管縣體制后放寬了一些政策管制，擴大了縣級政府發(fā)展經(jīng)濟的權限，有效地激活了縣域經(jīng)濟。在放松管制之后，各縣可以根據(jù)自身的特點來發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟，并且縣級政府在不用向市級政府上交財政收入的情況下更有動力去發(fā)展本地經(jīng)濟。比如黃岡市所轄的紅安縣，紅安縣位于大別山革命老區(qū)，是有名的“將軍縣”，在對縣進行擴權之前，紅安縣僅有一座烈士陵園可供參觀，這對當?shù)氐慕?jīng)濟帶動作用十分有限。在湖北省實施財政省管縣體制，并對縣進行擴權之后，紅安縣依據(jù)自身的紅色歷史來大力發(fā)展旅游業(yè)以及其他產(chǎn)業(yè)，以此來帶動全縣經(jīng)濟的全面發(fā)展。

(三)固定資產(chǎn)投資視角

固定資產(chǎn)投資是建造和購置固定資產(chǎn)的經(jīng)濟活動，即固定資產(chǎn)再生產(chǎn)活動。固定資產(chǎn)投資是社會固定資產(chǎn)再生產(chǎn)的主要手段。固定資產(chǎn)投資顯示了一個地區(qū)的發(fā)展勢頭，在經(jīng)濟景氣的時候一般是固定資產(chǎn)投資比較多的時候，而在經(jīng)濟衰退的時候，大多數(shù)企業(yè)都不愿意進行擴大生產(chǎn)，因而也就不會進行固定資產(chǎn)投資。同時因為投入使用后的固定資產(chǎn)可以在未來的生產(chǎn)活動中發(fā)揮巨大作用，因此，固定資產(chǎn)投資展現(xiàn)了一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿?，可以有效地推動地區(qū)經(jīng)濟增長。

圖3 固定資產(chǎn)投資對比圖

從圖3 中可以看出自2003 年以來，湖北省各縣區(qū)的固定資產(chǎn)投資發(fā)展較為迅速。特別是2007年以后，固定資產(chǎn)投資呈直線上升趨勢。這說明實施財政省管縣體制之后，湖北省政府以及各縣區(qū)政府都更加注重基礎設施的建設，縣域經(jīng)濟有所激活。但將各縣區(qū)的數(shù)據(jù)與湖北全省的數(shù)據(jù)對比可以看出，各縣區(qū)的固定資產(chǎn)投資較之于全省的投資額還是有較大差距的。2008 年金融危機發(fā)生后我國實施了投資4 萬億的財政政策，因此無論是各縣區(qū)還是全省的固定資產(chǎn)投資額的快速上升都是正常的。但湖北省各縣區(qū)較之于湖北省全省的固定資產(chǎn)投資額差別較大，這說明國家以及湖北省的財政投資大都投在了武漢這樣比較發(fā)達的城市，而不是基層的經(jīng)濟體——縣。實施財政省管縣體制后，省政府并未將更多的資金投放于縣域基礎設施的建設上，并導致經(jīng)濟發(fā)展動力不足。這種情況可能的一個原因是，實施財政省管縣體制后，省政府的管理幅度太寬，在財政資金的撥付上不能有效地協(xié)調(diào)，導致部分地區(qū)財政資金充裕得用不完，而另一些地區(qū)卻嚴重缺乏財政資金的支持。特別由于大城市的帶動作用以及較少的數(shù)量，省政府可能會更多地關注大城市的發(fā)展，對武漢這樣的大城市進行投資，而更低一級的縣域經(jīng)濟卻得不到重視。

(四)第三產(chǎn)業(yè)視角

第三產(chǎn)業(yè)是一個地區(qū)經(jīng)濟活力的重要標志。按照產(chǎn)業(yè)的發(fā)展階段理論來說，最初發(fā)展的是第一產(chǎn)業(yè)，也就是農(nóng)業(yè);其次發(fā)展的是第二產(chǎn)業(yè)，也就是工業(yè);最后發(fā)展的是第三產(chǎn)業(yè)，即服務業(yè)。當一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度比較高的時候，第三產(chǎn)業(yè)才會占據(jù)較大的比重。另一方面，第三產(chǎn)業(yè)大多數(shù)是比較分散的旅游、餐飲等行業(yè)，這些行業(yè)雖然很少有像武鋼這樣的巨型企業(yè)，但它們的發(fā)展卻給一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展注入了活力，能夠有效地帶動該地區(qū)的就業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展。當一個地區(qū)經(jīng)濟績效比較好的時候，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展一定是迅速的，這也是本論文選擇第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展作為分析角度之一的原因。

圖4 第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較

從圖4 中可以看出，湖北省各縣區(qū)的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為緩慢，遠遠落后于全省的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度。如前所述，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展顯示著一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的活力，而圖4 顯示自2003 年前后湖北省實施財政省管縣體制之后，湖北省各縣域內(nèi)第三產(chǎn)業(yè)并未得到很好的發(fā)展。這一方面可能是因為湖北省大部分縣的經(jīng)濟基礎本來比較薄弱，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展條件不足;另一方面可能的原因是，實施財政省管縣體制之后，省級財政更多地對制造業(yè)、重工業(yè)等進行扶持，以建立地方的支柱產(chǎn)業(yè)，而對第三產(chǎn)業(yè)的扶持力度較小，導致各縣區(qū)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度不夠。

從以上的分析中我們可以得出以下幾點結論:

第一，實施財政省管縣體制之后，湖北省財政對個縣區(qū)的扶持力度較之以前市政府的扶持力度有所增大，這從各縣區(qū)的固定資產(chǎn)投資的迅速增長中可以推斷出來。固定資產(chǎn)投資的增長可以為未來的經(jīng)濟發(fā)展奠定堅實的基礎，有利于未來湖北省各縣區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。

第二，省財政對各縣經(jīng)濟的扶持偏向于制造業(yè)、重工業(yè)，在當前大力扶持農(nóng)業(yè)的背景下，可能對農(nóng)業(yè)的扶持力度也比較大。但是財政省管縣體制并未對各縣區(qū)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生明顯的積極影響，這一點需要引起注意，因為第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有利于城市經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性，我們不能只注重經(jīng)濟發(fā)展的數(shù)量，而更應該注重與經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量有關的產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整。

第三，湖北省所轄各縣的財政狀況依然比較嚴峻，并且發(fā)展比較緩慢。圖1 中顯示各縣區(qū)政府的財政收入增長較之湖北省財政收入的增長速度較慢，很多縣的財政支出要遠大于本縣的財政收入，這中間的差額只能靠中央和省級財政轉移支付來彌補，這說明湖北省所轄各縣的經(jīng)濟狀況雖然較之于改革前有所改善，但還遠未達到能夠供給本縣財政的地步，財政省管縣體制對縣級財政的積極效果還不夠明顯。

三、完善湖北省省管縣體制的對策

(一)發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)，增強縣域經(jīng)濟整體實力

支柱產(chǎn)業(yè)或者是特色產(chǎn)業(yè)不僅本身能為地方經(jīng)濟發(fā)展做出貢獻，而且能依靠其強大的帶動作用和輻射作用來推動地方其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。如武漢的重工業(yè)比較發(fā)達，吸納了很多就業(yè)人口，與此相關的餐飲、旅游、交通運輸?shù)犬a(chǎn)業(yè)也都會受到很大的帶動。因此，根據(jù)地方特色，培育支柱產(chǎn)業(yè)會推動一個地方的經(jīng)濟迅速發(fā)展。省管縣實施后湖北省所轄各縣的地區(qū)生產(chǎn)總值增長緩慢，這其中最關鍵的就是縣域經(jīng)濟發(fā)展缺乏支柱產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟基礎薄弱。

(二)變“輸血”為“造血”，緩解基層財政困難

省管縣體制實施后，湖北省所轄各縣的財政收入增長速度依然慢于全省的財政收入增長速度。要想從根本上解決基層財政困難，必須變“輸血”模式為“造血”模式，利用省級財政的轉移支付資金，一方面加強基礎設施建設，為招商引資和本地經(jīng)濟體的更好發(fā)展創(chuàng)造便利條件;另一方面，用這些資金來對一些有發(fā)展前景、輻射效應強的新興產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)進行扶持，促進其發(fā)展，并帶動整個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，以此來激活縣域經(jīng)濟。當縣域經(jīng)濟發(fā)展到一定水平之后，地方政府可以獲得更多的稅收來源，這樣基層財政困難也就迎刃而解。

(三)提高固定資產(chǎn)投資的使用效率

固定資產(chǎn)投資是社會固定資產(chǎn)再生產(chǎn)的主要手段。固定資產(chǎn)投資顯示了一個地區(qū)的發(fā)展勢頭。省管縣體制實施后，湖北省所轄各縣的固定資產(chǎn)增長速度較快，但地區(qū)生產(chǎn)總值的增長速度卻低于固定資產(chǎn)的增長速度，這說明湖北省所轄各縣的固定資產(chǎn)投資使用效率較低。雖然近年來，湖北省加大了對基礎設施的投資力度，如高鐵的貫通、旅游資源的開發(fā)等。但這些投資是不是恰好投在了適當?shù)牡胤剑欠衲馨l(fā)揮其最大的效益，目前還不能充分證明。只有充分利用好巨額的固定資產(chǎn)投資，才能促進縣域經(jīng)濟的發(fā)展。因此，省級財政在對基礎設施等固定資產(chǎn)進行投資之前都要充分論證，并且在建設之后，最大限度發(fā)揮固定資產(chǎn)對經(jīng)濟的推動效應，促進縣域經(jīng)濟發(fā)展。

(四)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，注重產(chǎn)業(yè)結構的合理性

產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化在某種程度上要比單純的經(jīng)濟增長更加重要。第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有利于城市經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性，并且能夠節(jié)約資源消耗，改善城市環(huán)境，提高經(jīng)濟效益。犧牲短期的發(fā)展速度，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，建立良好的經(jīng)濟發(fā)展基礎對一個地區(qū)是十分重要的。從本文分析中可以看到，實施財政省管縣體制后，湖北省各縣區(qū)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并不盡如人意。省級財政的轉移支付資金以及項目投資必須有合理的規(guī)劃，不能隨意亂投。省、市、縣三級政府要根據(jù)各個縣的實際狀況來規(guī)劃投資，確立主導產(chǎn)業(yè)是工業(yè)還是服務業(yè)。目前湖北省各縣大部分還都處于經(jīng)濟發(fā)展的低級階段，因此，省、市、縣政府可以在東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉移的背景下，大力引進外來資金，承接東部發(fā)達地區(qū)轉移過來的工業(yè)企業(yè)，建立地方的主導產(chǎn)業(yè)，以此帶動農(nóng)業(yè)、服務業(yè)的全面發(fā)展。另一方面，對于一些特殊地區(qū)，如紅安縣、恩施自治州等旅游資源豐富的地區(qū)，應當大力發(fā)展旅游業(yè)，建立相關的配套設施，并推動餐飲、交通、娛樂等一系列行業(yè)的發(fā)展。

總之，省級政府在進行財政投資時，一定要對各縣區(qū)區(qū)別對待，以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構為導向，以提高經(jīng)濟效益為目的，確立地方的支柱產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，培育骨干財源，為經(jīng)濟基礎薄弱的各縣區(qū)打下經(jīng)濟發(fā)展的堅實基礎。

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