事業(yè)單位工作人員社會保險(xiǎn)法律制度的構(gòu)建與完善*

周寶妹

(中國青年政治學(xué)院 法學(xué)院，北京 100089)

與公務(wù)員相比，事業(yè)單位的工作人員具有“比照公務(wù)員”管理的“準(zhǔn)公務(wù)員”地位，卻沒有公務(wù)員職責(zé)的要求;與企業(yè)的勞動者比較，工作穩(wěn)定，又可能享受“企業(yè)化”管理帶來的種種經(jīng)濟(jì)利益。事業(yè)單位工作人員的優(yōu)越性由此可見一斑。但是隨著人事制度改革和勞動法律的完善，事業(yè)單位工作人員逐漸被“邊緣化”，如何“比照公務(wù)員”管理，特別是在待遇方面，沒有明確的規(guī)定;而勞動者的相關(guān)待遇也同樣無法覆蓋到廣大的人事體制管理下的“事業(yè)單位工作人員”。事業(yè)單位的改革起步晚，進(jìn)展慢，雖然早在20世紀(jì)90年代，事業(yè)單位的人事制度改革就已經(jīng)開始，時(shí)至今日，這一改革一直未取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展，其中一個(gè)重要的原因在于事業(yè)單位工作人員社會保障法律制度的缺失。

一、事業(yè)單位工作人員的內(nèi)涵

事業(yè)單位工作人員并不是一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆筛拍睿踔敛⒉皇且粋€(gè)有明確內(nèi)涵的確定性名詞，而僅僅是對某些社會成員的一般性表述。事業(yè)單位工作人員，顧名思義，是在事業(yè)單位中工作的人員。確定事業(yè)單位工作人員的含義，首先需要正確界定事業(yè)單位這一概念。界定事業(yè)單位帶來的困難性是顯而易見的。首先，作為我國特有的一類社會組織，在國際范圍內(nèi)并沒有類似的組織和機(jī)構(gòu)，雖然在對事業(yè)單位的相關(guān)研究中，有學(xué)者認(rèn)為事業(yè)單位類似于各國通用的“社會公益性組織”“公共機(jī)構(gòu)”，［1］但顯然這些組織或機(jī)構(gòu)與我國事業(yè)單位之間存在著明顯的差異。其次，雖然建國后的1952年，中央人民政府政務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全國各級人民政府、黨派、團(tuán)體及所屬事業(yè)單位的國家工作人員實(shí)行公費(fèi)醫(yī)療預(yù)防的指示》中就首次規(guī)定了事業(yè)單位的外延，即“文化、教育、衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等”事業(yè)單位。①《關(guān)于全國各級人民政府、黨派、團(tuán)體及所屬事業(yè)單位的國家工作人員實(shí)行公費(fèi)醫(yī)療預(yù)防的指示》規(guī)定:“現(xiàn)在根據(jù)國家衛(wèi)生人員力量與經(jīng)濟(jì)條件，決定將公費(fèi)醫(yī)療預(yù)防的范圍，自1952年7月份起，分期推廣，使全國各級人民政府、黨派、工青婦等團(tuán)體、各種工作隊(duì)以及文化、教育、衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等事業(yè)單位的國家工作人員和革命殘廢軍人，得享受公費(fèi)醫(yī)療預(yù)防的待遇?！钡侵两駷橹?，事業(yè)單位的含義并沒有在法律文件中給予明確。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，區(qū)分事業(yè)單位和企業(yè)單位的必要性并不明顯，而隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和完善，現(xiàn)代企業(yè)制度在我國構(gòu)建之后，事業(yè)單位的定性就非常必要了。在我國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制的改革過程中，很長一段時(shí)間內(nèi)，事業(yè)單位內(nèi)部非?；靵y，從單位性質(zhì)上，某些事業(yè)單位已經(jīng)在實(shí)際上與自負(fù)盈虧的企業(yè)沒有差別，但仍然頂著事業(yè)單位的“頭銜”，享受事業(yè)單位的各種待遇;有些事業(yè)單位卻承擔(dān)著行政機(jī)構(gòu)的事務(wù)。在事業(yè)單位工作人員構(gòu)成上，有些是公務(wù)員身份、有些是比照公務(wù)員管理的事業(yè)單位人員身份，更有一些工作人員在改革的過程中成為了與事業(yè)單位簽訂勞動合同的勞動者。伴隨著我國人事制度改革的深入，事業(yè)單位的改革也逐漸深化。事業(yè)單位的復(fù)雜性決定其改革的艱難。事業(yè)單位可以分為多種類型，即使是按照最新版本的事業(yè)單位改革方案，在對現(xiàn)有事業(yè)單位進(jìn)行分類改革之后，從事公益服務(wù)的事業(yè)單位仍然細(xì)分為兩類:承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類;承擔(dān)高等教育、非營利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類。［2］

確定事業(yè)單位的范圍之后，現(xiàn)階段，事業(yè)單位中的工作人員則可以分為兩個(gè)部分，即編制內(nèi)的工作人員和編制外的工作人員。從狹義上理解事業(yè)單位工作人員，通常指的是事業(yè)單位編制內(nèi)的工作人員，其與事業(yè)單位之間是人事關(guān)系;在事業(yè)單位內(nèi)部工作的還有另外一部分工作人員，其與事業(yè)單位之間簽訂勞動合同，是勞動合同關(guān)系，即編制外的工作人員。②《勞動法》第2條規(guī)定“在中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織 (以下統(tǒng)稱用人單位)和與之形成勞動關(guān)系的勞動者，適用本法。國家機(jī)關(guān)、事業(yè)組織、社會團(tuán)體和與之建立勞動合同關(guān)系的勞動者，依照本法執(zhí)行。《勞動合同法》第2條規(guī)定“中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織、民辦非企業(yè)單位等組織 (以下稱用人單位)與勞動者建立勞動關(guān)系，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，適用本法。國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體和與其建立勞動關(guān)系的勞動者，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，依照本法執(zhí)行?！边@兩部分人員共同構(gòu)成了在事業(yè)單位內(nèi)部從事工作的人員。本文所研究事業(yè)單位工作人員是從狹義上理解的事業(yè)單位工作人員。

二、事業(yè)單位工作人員:平等的社會保障權(quán)利與差別的社會保障待遇

生而平等的人當(dāng)然應(yīng)該享有平等的社會保障權(quán)利，這是社會公平的體現(xiàn)，是社會正義的內(nèi)在要求，事業(yè)單位工作人員當(dāng)然也不例外。社會保障的基本含義是指人在受到社會風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候能夠從社會得到幫助，其與人權(quán)緊密相連，公平對待每個(gè)人是其前提和基本含義，即人人享有平等的社會保障權(quán)利。平等的社會保障權(quán)利在國際范圍內(nèi)得到了廣泛承認(rèn)。聯(lián)合國《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》中明確規(guī)定，締約各國承認(rèn)人人有權(quán)享受社會保障，包括社會保險(xiǎn)。我國《社會保險(xiǎn)法》中也明確規(guī)定，國家建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等社會保險(xiǎn)制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。社會保障作為基本權(quán)利的保障，其僅僅保障人作為人能夠生存。雖然隨著社會經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展，這一“生存”的含義有了更高的要求，即“體面生存”。但“生存”的基礎(chǔ)并沒有改變，即不可能通過社會保障提供的幫助而享受到“幸福”生活。

享有平等的社會保障權(quán)利，并不意味著享有同樣的社會保障待遇。社會保障待遇的實(shí)際享受需要滿足一定的條件，因此每個(gè)人是否享受某項(xiàng)社會保障待遇和待遇水平的高低有所不同，即為社會保障待遇的差別。如享有社會救助的待遇，必須滿足“貧困”的條件要求。事業(yè)單位工作人員社會保障的差別待遇可以從內(nèi)外兩個(gè)方面來分析，外部的差別待遇是指事業(yè)單位工作人員與非事業(yè)單位工作人員，特別是勞動者之間的差別待遇;內(nèi)部的差別待遇則是指不同事業(yè)單位的工作人員之間的社會保障待遇差別。在事業(yè)單位試點(diǎn)改革的過程中，事業(yè)單位工作人員社會保障制度的建立基本上仿照了勞動者的社會保險(xiǎn)制度。雖然勞動者社會保險(xiǎn)制度在設(shè)計(jì)之初充分考慮了平等，但是保險(xiǎn)本身也體現(xiàn)了差別性。以勞動者養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為例，養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的構(gòu)成是“社會統(tǒng)籌+個(gè)人賬戶”，既體現(xiàn)了公平 (社會統(tǒng)籌部分的統(tǒng)一發(fā)放標(biāo)準(zhǔn))，也體現(xiàn)了差別 (個(gè)人賬戶的多少來源于工資水平和繳費(fèi)年限的差異)，因此勞動者之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇實(shí)際上存在差異，事業(yè)單位工作人員社會保險(xiǎn)待遇同樣會有內(nèi)部差別，并也應(yīng)當(dāng)能夠被接受。那么外部的差別待遇是否合理呢?顯然僅僅因?yàn)樗趩挝皇瞧髽I(yè)還是事業(yè)單位，一個(gè)人享受不同的社會保障待遇不僅違背了社會保障權(quán)利平等的要求，也不利于勞動力的合理流動。并不區(qū)分單位性質(zhì)的社會保險(xiǎn)制度體現(xiàn)了社會公平，但是差別的消滅，對于過渡階段事業(yè)單位工作人員的利益如何保護(hù)同樣是進(jìn)行事業(yè)單位社會保險(xiǎn)制度構(gòu)建時(shí)必須考慮的問題，避免追求公平而帶來新的不公平。

三、事業(yè)單位工作人員社會保險(xiǎn)項(xiàng)目的缺失

在事業(yè)單位改革的過程中，養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目一直在建立事業(yè)單位工作人員社會保險(xiǎn)法律制度中倍受關(guān)注，即使在《中共中央、國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)中明確“完善事業(yè)單位及其工作人員參加基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保險(xiǎn)政策，逐步建立起獨(dú)立于單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會化的社會保險(xiǎn)體系。”但是在《意見》中仍然重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和完善，對其他社會保險(xiǎn)項(xiàng)目并沒有詳細(xì)提及。①《意見》19.推進(jìn)社會保險(xiǎn)制度改革。完善事業(yè)單位及其工作人員參加基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保險(xiǎn)政策，逐步建立起獨(dú)立于單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會化的社會保險(xiǎn)體系。事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，個(gè)人繳費(fèi)全部記入個(gè)人賬戶。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金單獨(dú)建賬，實(shí)行省級統(tǒng)籌，基本養(yǎng)老金實(shí)行社會化發(fā)放。實(shí)行“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”，對改革前參加工作、改革后退休的人員，妥善保證其養(yǎng)老待遇水平平穩(wěn)過渡、合理銜接，保持國家規(guī)定的待遇水平不降低。建立事業(yè)單位工作人員職業(yè)年金制度。統(tǒng)籌考慮企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)離退休人員養(yǎng)老待遇水平。顯然，事業(yè)單位工作人員社會保險(xiǎn)項(xiàng)目中存在的缺失是事業(yè)單位工作人員社會保險(xiǎn)法律制度建立中的重大失誤。對于事業(yè)單位工作人員，養(yǎng)老保險(xiǎn)固然重要，其他的社會保險(xiǎn)項(xiàng)目也同樣需要。事業(yè)單位工作人員與普通勞動者一樣，同樣面臨著老年、疾病、工傷、生育和失業(yè)等職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。就長期以來關(guān)于事業(yè)單位工作人員的職業(yè)印象而言，雖然事業(yè)單位工作人員同樣存在退休、工傷、生育等職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，但是由于事業(yè)單位工作的穩(wěn)定性，社會對事業(yè)單位工作人員的失業(yè)和工傷風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識不足。

我國失業(yè)保險(xiǎn)制度的建立是隨著國有企業(yè)改革和勞動合同制度的建立開始的。1999年頒布的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》代替了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》，前者與后者有著必然的歷史聯(lián)系，在保障范圍上，《失業(yè)保險(xiǎn)條例》擴(kuò)大了企業(yè)的范圍，將“國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)以及其他城鎮(zhèn)企業(yè)”都包括在內(nèi)，規(guī)定，“城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工依照本條例的規(guī)定，繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位失業(yè)人員依照本條例的規(guī)定，享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇?！痹谌藛T范圍上，看似將企事業(yè)單位工作人員都納入保障范圍之內(nèi)，但其實(shí)不然。所謂職工，是勞動法的概念，在《勞動法》中明確了事業(yè)單位和與之建立勞動合同關(guān)系的勞動者，才屬于《勞動法》的調(diào)整范圍，這是的勞動者才是“職工”，而廣大的事業(yè)編制人員并不能成為“職工”。在地方的立法中，有些明確規(guī)定了失業(yè)保險(xiǎn)的參加人員范圍僅包括“合同制”職工②如《浙江省失業(yè)保險(xiǎn)條例》第2條規(guī)定，“在本省行政區(qū)域內(nèi)的所有企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、有雇工的城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶及與其形成勞動關(guān)系的職工、雇工，應(yīng)當(dāng)依照本條例規(guī)定參加失業(yè)保險(xiǎn)。國家機(jī)關(guān)及與其形成勞動關(guān)系的合同制職工依照本條例規(guī)定參加失業(yè)保險(xiǎn)。”。

長期以來，事業(yè)單位的工作人員往往給人以工作穩(wěn)定的印象。但隨著事業(yè)單位的改革，失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)同樣擺在了事業(yè)單位的工作人員面前。2000年8月中共中央辦公廳發(fā)布的《深化干部人事制度改革綱要》中要求“破除事業(yè)單位目前實(shí)際存在的干部身份終身制，全面推行聘用制”“單位與職工按照國家有關(guān)法律法規(guī)，在平等自愿、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，簽訂聘用合同，明確雙方的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利?！钡珜τ趯?shí)施聘用制后事業(yè)單位工作人員的社會保障問題沒有給予明確。在隨后人事部發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革的意見》(2000年)中對聘用制進(jìn)行了較為明確的規(guī)定，“破除干部身份終身制，引入競爭機(jī)制，在事業(yè)單位全面建立和推行聘用制度，把聘用制度作為事業(yè)單位一項(xiàng)基本的用人制度。所有事業(yè)單位與職工都要按照國家有關(guān)法律、法規(guī)，在平等自愿、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，通過簽訂聘用合同，確定單位和個(gè)人的人事關(guān)系，明確單位和個(gè)人的義務(wù)和權(quán)利?！薄敖⒔馄皋o聘制度。事業(yè)單位可以按照聘用合同解聘職工，職工也可以按照聘用合同辭聘?！黾佑萌酥贫鹊撵`活性，解決人員能進(jìn)能出的問題?！逼赣弥频膶?shí)施，打破了事業(yè)單位工作人員工作的長期性和穩(wěn)定性。實(shí)施聘用制，必然有聘用和沒有聘用之分，而對于解聘和辭聘后，通過“出口”出去的事業(yè)單位原工作人員社會保障制度沒有給予明確。雖然2002年7月人事部發(fā)布的《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度意見的通知》(國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā))中明確“受聘人員與所在聘用單位的聘用關(guān)系解除后，聘用單位要按照國家有關(guān)規(guī)定及時(shí)為職工辦理社會保險(xiǎn)關(guān)系調(diào)轉(zhuǎn)手續(xù)，做好各項(xiàng)社會保險(xiǎn)的銜接工作。”如何銜接卻沒有明確的下文。由于失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)沒有社會保障項(xiàng)目覆蓋，聘用制度的真正作用也大打折扣。

由于科研院所在事業(yè)單位中占有較大的比例，醫(yī)生、教師等行業(yè)又普遍受到社會尊重，良好的工作環(huán)境使得事業(yè)單位工作人員的工傷風(fēng)險(xiǎn)大大被低估了，因此，在工傷保險(xiǎn)項(xiàng)目上，事業(yè)單位工作人員是否能夠享受工傷保險(xiǎn)待遇，如何享受工傷保險(xiǎn)待遇并沒有明確的法律依據(jù)。即使2010年修訂的《工傷保險(xiǎn)條例》在覆蓋單位范圍上有所擴(kuò)大，但在覆蓋人員范圍上仍然使用了“職工”的措辭，從而使得事業(yè)單位在編的工作人員能否適用該條例仍然不明確。其實(shí)，事業(yè)單位工作人員同樣存在著工傷風(fēng)險(xiǎn)。以醫(yī)療行業(yè)為例，醫(yī)護(hù)人員所從事的行業(yè)是一個(gè)“高風(fēng)險(xiǎn)”行業(yè)。在其從業(yè)過程中，醫(yī)護(hù)人員的人身安全和身體健康很容易受到傷害，這種傷害，不僅來源于所從事的醫(yī)療本身的高風(fēng)險(xiǎn)，如從事傳染性疾病防治的醫(yī)護(hù)人員由于職業(yè)暴露而可能被傳染，也來源于因醫(yī)患矛盾的上升，醫(yī)護(hù)人員在和患者及其親屬的爭執(zhí)中受傷，甚至是遭到暴力傷害，這些受到傷害的醫(yī)護(hù)人員如何得到保護(hù)?依照現(xiàn)行立法，顯然無法納入到工傷保險(xiǎn)范圍中來。

在醫(yī)療方面，事業(yè)單位工作人員與公務(wù)員一樣，長期以來實(shí)行的是公費(fèi)醫(yī)療制度。①根據(jù)1952年6月政務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全國各級人民政府、黨派、團(tuán)體及所屬事業(yè)單位的國家工作人員實(shí)行公費(fèi)醫(yī)療預(yù)防的指示》和1952年8月政務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布的衛(wèi)生部的關(guān)于《國家工作人員公費(fèi)醫(yī)療預(yù)防實(shí)施辦法》的有關(guān)規(guī)定。1989年8月衛(wèi)生部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布了《公費(fèi)醫(yī)療管理辦法》，明確規(guī)定“各級文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生、體育、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等事業(yè)單位由國家預(yù)算內(nèi)開支工資的、在編制的工作人員”享受公費(fèi)醫(yī)療待遇。隨著醫(yī)療體制的改革，公費(fèi)醫(yī)療制度也在仿照醫(yī)療保險(xiǎn)制度的某些內(nèi)容進(jìn)行改革，如增加個(gè)人支付的比例等。但是在改革過程中，事業(yè)單位工作人員的尷尬地位又一次凸顯，既不能享受醫(yī)療保險(xiǎn)待遇，也只能“比照”公務(wù)員公費(fèi)醫(yī)療待遇。而隨著醫(yī)療保險(xiǎn)制度的完善，企業(yè)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度的優(yōu)越性愈發(fā)明顯。②據(jù)《北京青年報(bào)》2009年6月12日A4版《平谷公務(wù)員用上“藍(lán)本”告別公費(fèi)醫(yī)療》的新聞報(bào)道，平谷區(qū)已建立起基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金、個(gè)人賬戶、大額費(fèi)用互助金和退休人員補(bǔ)充保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)公費(fèi)醫(yī)療向基本醫(yī)療制度并軌。并軌后，平谷區(qū)為每一名參保人員建立個(gè)人醫(yī)保賬戶，參保人可選擇4家定點(diǎn)醫(yī)院和1家社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，并能夠直接到全市19家A類醫(yī)院、52家中醫(yī)醫(yī)院和111家專科定點(diǎn)醫(yī)院看病就醫(yī)，給廣大行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員帶來了便利，解決了公費(fèi)醫(yī)療制度中就醫(yī)不方便的問題。

四、事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

事業(yè)單位是否應(yīng)當(dāng)建立與企業(yè)相同的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制?這一問題似乎已經(jīng)不需要回答，在事業(yè)單位改革過程中，試點(diǎn)地區(qū)基本上都在仿照企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行構(gòu)建。2008年出臺的《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，基本延續(xù)了企業(yè)職工勞動者養(yǎng)老保險(xiǎn)的思路，由單位和個(gè)人繳費(fèi)，實(shí)行個(gè)人賬戶制度，事業(yè)單位建立工作人員職業(yè)年金制度。其優(yōu)勢在于可以借鑒企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建的經(jīng)驗(yàn)，并有利于勞動者在企業(yè)和事業(yè)單位之間的轉(zhuǎn)移。但在試點(diǎn)的過程中，產(chǎn)生了事業(yè)單位工作人員退休后待遇水平下降的情況，甚至因此有些試點(diǎn)地區(qū)出現(xiàn)了“提前退休潮”。［3］出現(xiàn)這一情況的一個(gè)重要原因在于對作為事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)的確定。企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)以工資的一定比例確定，在現(xiàn)階段，各地都根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況確定養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的繳費(fèi)基數(shù)。①以北京市為例:《北京市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定》中規(guī)定，城鎮(zhèn)職工以本人上一年度月平均工資為繳費(fèi)工資基數(shù)，按照8%的比例繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，全額計(jì)入個(gè)人賬戶。繳費(fèi)工資基數(shù)低于本市上一年度職工月平均工資60%的，以本市上一年度職工月平均工資的60%作為繳費(fèi)工資基數(shù);超過本市上一年度職工月平均工資300%的部分，不計(jì)入繳費(fèi)工資基數(shù)，不作為計(jì)發(fā)基本養(yǎng)老金的基數(shù)。因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)的確定也就成為繳費(fèi)工資的數(shù)額確定。在工資構(gòu)成上，事業(yè)單位工作人員的工資既不同于公務(wù)員的等級制，也與企業(yè)勞動者的截然不同。目前，不同事業(yè)單位工作人員的工資構(gòu)成存在巨大差異，在工資中哪些部分屬于繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的工資并不統(tǒng)一，由此也就造成了試點(diǎn)改革中，事業(yè)單位工作人員工作期間工資較高，而確定的作為繳費(fèi)基數(shù)的工資僅為工作期間工資的很少部分，使得退休后的待遇比在職期間的待遇明顯下降。因此為了更好的退休待遇，事業(yè)單位工作人員大量選擇“提前退休”，“提前退休潮”現(xiàn)象的出現(xiàn)也就不難理解了。如何確定事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)所依據(jù)的工資基數(shù)是完善事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的關(guān)鍵所在。

五、構(gòu)建與完善事業(yè)單位工作人員社會保險(xiǎn)法律制度的建議

(一)遠(yuǎn)景目標(biāo):社會保險(xiǎn)法律制度的統(tǒng)一

20 1 0年1 0月頒布的《社會保險(xiǎn)法》規(guī)定“國家建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等社會保險(xiǎn)制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！痹谶@里沒有區(qū)分公民所從事的職業(yè)和所在的單位的性質(zhì)，甚至并沒有要求公民一定有工作單位，僅僅是對“公民”的社會保障。法律中對“社會保險(xiǎn)”的覆蓋范圍實(shí)現(xiàn)了“全覆蓋”。如此，在理想的層面上，我國公民不論其是否有工作，都應(yīng)當(dāng)受到“社會保險(xiǎn)”的保障，都享有“社會保險(xiǎn)”的權(quán)利。這其中，當(dāng)然包括事業(yè)單位的工作人員。但是這種“制度全覆蓋”，在《社會保險(xiǎn)法》的具體規(guī)定中并得到充分體現(xiàn)。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，根據(jù)《社會保險(xiǎn)法》的規(guī)定，國家建立和完善職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;其中職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的職工是指企業(yè)事業(yè)單位的職工，而“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法由國務(wù)院規(guī)定?！币簿鸵馕吨壳啊渡鐣ｋU(xiǎn)法》中養(yǎng)老保險(xiǎn)的相關(guān)規(guī)定并不適用于這些人員。

對社會保險(xiǎn)法律制度的重新審視，有助于在整體上對事業(yè)單位工作人員社會保險(xiǎn)法律制度構(gòu)建和完善的認(rèn)識。社會保險(xiǎn)既然為“社會”保險(xiǎn)，則為公民的基本權(quán)利，不應(yīng)因?yàn)楣袷欠窆ぷ?(或曾經(jīng)工作)、在哪種性質(zhì)的單位工作而由所區(qū)別;但是社會保險(xiǎn)也為社會“保險(xiǎn)”，必然存在因繳費(fèi)的多少形成差別待遇，即權(quán)利的平等性和待遇的差別性共存。在世界范圍內(nèi)，建立有社會保險(xiǎn) (保障)制度的國家和地區(qū)的社會保險(xiǎn)(保障)制度也是各不相同，在制度層面很難找到共性，但是全民 (全體國民)享有社會保險(xiǎn)(保障)權(quán)利是共識。在我國的社會保障法律制度構(gòu)建中，社會保險(xiǎn)作為社會保障制度的重要組成部分，并且與其他社會保障制度 (社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫)比較，社會保險(xiǎn)作為從業(yè)者②從業(yè)者，包括勞動法所調(diào)整的勞動者，也包括公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員等，也即有工作單位的人員。的主要保障制度具有一定的優(yōu)越性。在我國現(xiàn)階段，按照所在單位的性質(zhì)不同，從業(yè)者被分為了國家機(jī)關(guān)工作人員 (公務(wù)員)、事業(yè)單位工作人員 (包括社會團(tuán)體等單位的工作人員)和企業(yè)的勞動者 (包括與用人單位形成勞動關(guān)系的所有勞動者)，分別享受不同的社會保障待遇。仍然以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，根據(jù)我國目前的法律規(guī)定:企業(yè)單位的職工，享受我國已經(jīng)建立并逐步完善的勞動者養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇;事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇正在改革過程中，根據(jù)2008年《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》的安排，在試點(diǎn)地區(qū)基本延續(xù)了企業(yè)職工勞動者養(yǎng)老保險(xiǎn)的思路，由單位和個(gè)人繳費(fèi)，實(shí)行個(gè)人賬戶制度，事業(yè)單位建立工作人員職業(yè)年金制度;于此同時(shí)，國家機(jī)關(guān)公務(wù)員仍然實(shí)行公務(wù)員的退休待遇;這樣在制度上，養(yǎng)老待遇就被分為了三個(gè)部分。

建立統(tǒng)一的社會保險(xiǎn)法律制度，不再按照單位的性質(zhì)不同，使有工作單位的人員公平享有不同的社會保險(xiǎn)待遇，是對社會保障權(quán)利平等的保護(hù)，也有利于勞動力的合理流動。從遠(yuǎn)景目標(biāo)來看，國家應(yīng)當(dāng)建立包括事業(yè)單位工作人員在內(nèi)的所有從業(yè)人員統(tǒng)一的社會保險(xiǎn)法律制度，修改《社會保險(xiǎn)法》，將社會保險(xiǎn)的覆蓋人群真正擴(kuò)大到全體公民，無論其在哪種性質(zhì)的單位工作，都享有平等的社會保險(xiǎn)權(quán)利。社會保險(xiǎn)待遇由基本社會保險(xiǎn)待遇和各單位的補(bǔ)充社會保險(xiǎn)待遇組成。基本社會保險(xiǎn)待遇水平全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各單位根據(jù)自身情況建立各自的補(bǔ)充社會保險(xiǎn)項(xiàng)目，體現(xiàn)差別。

(二)近期建議:事業(yè)單位工作人員社會保險(xiǎn)項(xiàng)目的完善和不同制度之間的銜接

形成統(tǒng)一的社會保險(xiǎn)法律制度，有利于社會公平，也有利于勞動力的流動。但就我國目前的具體情況而言，社會保險(xiǎn)法律制度的統(tǒng)一并非是一日之功。在一個(gè)時(shí)期之內(nèi)，構(gòu)建和完善事業(yè)單位社會保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)與現(xiàn)有的制度協(xié)調(diào)，并為將來的制度統(tǒng)一奠定基礎(chǔ):首先，要從險(xiǎn)種上給予完善，即建立健全事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育保險(xiǎn)項(xiàng)目;其次，在基本社會保險(xiǎn)待遇上與企業(yè)勞動者平衡;最后要打破基本社會保險(xiǎn)領(lǐng)域內(nèi)的流動壁壘，在基本社會保險(xiǎn)的經(jīng)辦、個(gè)人賬戶的轉(zhuǎn)移等方面建立企業(yè)和事業(yè)單位的流通通道，為勞動力的合理流動創(chuàng)造條件。在立法方式的選擇上，事業(yè)單位工作工作人員社會保險(xiǎn)法律制度構(gòu)建和完善可以通過兩種方式進(jìn)行:一是對事業(yè)單位工作人員社會保險(xiǎn)單獨(dú)立法，具體的操作上也可以分為兩種方法，一種是對事業(yè)單位工作的社會保險(xiǎn)統(tǒng)一單獨(dú)立法，將社會保險(xiǎn)的不同項(xiàng)目在一個(gè)法律文件中進(jìn)行規(guī)定;另一種做法是可以對事業(yè)單位工作人員適用的不同社會保險(xiǎn)項(xiàng)目分別立法。二是可以通過對現(xiàn)行勞動者社會保險(xiǎn)法律文件進(jìn)行修訂，使其適用于事業(yè)單位工作人員。無論采取以上哪種做法，在事業(yè)單位工作人員社會保險(xiǎn)立法的過程中，都要注意與現(xiàn)有的勞動者 (職工)社會保險(xiǎn)法律規(guī)定和公務(wù)員社會保障待遇法律規(guī)定的協(xié)調(diào)和銜接，避免因?yàn)樾碌闹贫鹊慕⒓又貏趧恿α鲃诱系K。

六、事業(yè)單位工資制度改革與社會保險(xiǎn)繳費(fèi)

社會保險(xiǎn)與其他社會保障項(xiàng)目的重要區(qū)別之一是社會保險(xiǎn)實(shí)行繳費(fèi)機(jī)制。對于有工作單位的人員而言，社會保險(xiǎn)的繳費(fèi)按照工資的一定比例計(jì)算。社會保險(xiǎn)待遇水平與工資水平緊密相關(guān)。合理確定事業(yè)單位工作人員的工資結(jié)構(gòu)和工資水平是事業(yè)單位工作人員社會保險(xiǎn)法律制度建立的一個(gè)重要前提。事業(yè)單位工作人員工資制度改革也正在進(jìn)行之中，這無疑加大了社會保險(xiǎn)制度建立和完善的難度。

［1］范恒山.中國事業(yè)單位改革探索 (上卷)［M］.北京:人民出版社，2010，11:3.

［2］中共中央、國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見［Z］.2012年4月發(fā)布.

［3］汪孝宗，韓文，曾娟.難改的事業(yè)單位養(yǎng)老 ［J］.中國經(jīng)濟(jì)周刊，2009，(41).