創(chuàng)新社會(huì)治理結(jié)構(gòu)與工會(huì)樞紐型社會(huì)組織建設(shè)*

陳姣姣

創(chuàng)新社會(huì)治理結(jié)構(gòu)與工會(huì)樞紐型社會(huì)組織建設(shè)*

陳姣姣

(上海市總工會(huì)研究室，上海200002)

黨的十八屆三中全會(huì)提出創(chuàng)新社會(huì)治理體制、改革社會(huì)治理方式、激發(fā)社會(huì)組織活力的改革目標(biāo)。社會(huì)治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新的一個(gè)重要方面是建立健全現(xiàn)代社會(huì)組織體制，充分發(fā)揮作為“第三種調(diào)節(jié)力量”的社會(huì)組織參與社會(huì)共治的功能。建設(shè)樞紐型社會(huì)組織有助于突破雙重管理體制的掣肘、實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織的有機(jī)整合，但也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，工會(huì)等人民團(tuán)體先天存在的行政化弊端會(huì)阻礙其樞紐型組織的作用發(fā)揮，亟需防范和矯治。

社會(huì)治理;社會(huì)組織;管理體制;樞紐型社會(huì)組織

隨著改革開放的不斷深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，多元利益主體和權(quán)利主體發(fā)育壯大，社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局加劇分化，傳統(tǒng)的政府與社會(huì)高度合一、鐵板一塊的社會(huì)管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展，亟待加快政社分開步伐，改革社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，建立多元治理格局。本文試就社會(huì)治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新背景下建設(shè)樞紐型社會(huì)組織的意義、概念等展開論述，探討人民團(tuán)體建設(shè)樞紐型社會(huì)組織的路徑，并對(duì)工會(huì)組織如何在社會(huì)組織管理體系中發(fā)揮樞紐性功能進(jìn)行研究。

一、中國(guó)特色的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新

黨的十八屆三中全會(huì)提出了完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)，將“治理”確立為黨全面深化改革時(shí)期的執(zhí)政理念和治國(guó)方略，開啟了一個(gè)新的國(guó)家治理時(shí)代。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體架構(gòu)是在借鑒西方治理理論的基礎(chǔ)上，兼顧中國(guó)國(guó)情和社會(huì)發(fā)展實(shí)際，探索出的一條具有中國(guó)特色的國(guó)家治理新路子。

一方面，中國(guó)社會(huì)發(fā)展的態(tài)勢(shì)呼喚社會(huì)管理理念的變革。隨著經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和社會(huì)高速轉(zhuǎn)型，各種社會(huì)團(tuán)體、民非機(jī)構(gòu)、基金會(huì)、社會(huì)自組織等社會(huì)自治力量不斷培育發(fā)展，在社會(huì)生活的影響日益重要;不同主體的需求結(jié)構(gòu)和利益格局發(fā)生多元分化，傳統(tǒng)的以行政體系為主要依托的公共服務(wù)體系和利益關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制已越來越難以應(yīng)對(duì)，對(duì)社會(huì)管理體制改革、政社關(guān)系調(diào)整提出了新的要求，亟待加快政社分開步伐，實(shí)現(xiàn)從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變。近些年，黨和政府把社會(huì)建設(shè)上升到“五位一體”的戰(zhàn)略布局高度，并在建設(shè)社會(huì)領(lǐng)域的過程中提出加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，推動(dòng)社會(huì)管理理念、體制、機(jī)制、制度、方法創(chuàng)新，完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局，盡管客觀來看仍是著眼于從政府的角度出發(fā)進(jìn)行社會(huì)管理，著力于社會(huì)管理手段和方式的完善，但相較傳統(tǒng)的垂直型體制和一元化管理已經(jīng)邁進(jìn)了一大步。基于很長(zhǎng)一段時(shí)間執(zhí)政層對(duì)社會(huì)管理理念、方法不斷進(jìn)行修正、完善和揚(yáng)棄的努力，十八屆三中全會(huì)提出創(chuàng)新社會(huì)治理體制、轉(zhuǎn)變社會(huì)治理方式，表明“治理”從手段上升到了目標(biāo)范疇。

另一方面，中國(guó)社會(huì)治理不能簡(jiǎn)單照搬西方治理模式。西方治理理論的核心強(qiáng)調(diào)包括政府及其派生實(shí)體、非政府組織、私人機(jī)構(gòu)以及公民個(gè)體在內(nèi)的多元主體通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同等方式共同行使主體性權(quán)力、參與對(duì)公共事務(wù)的管理，“形成一個(gè)上下互動(dòng)的，至少是雙向度的，也可能是多維度的管理過程，其目標(biāo)是使公共利益最大化”，［1］政府、市場(chǎng)、社會(huì)、公民等多元主體合作共治是西方國(guó)家治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要標(biāo)志，相較傳統(tǒng)的垂直統(tǒng)治具有靈活性、包容性、參與性，可以彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)調(diào)控協(xié)調(diào)的不足，但也應(yīng)該看到，西方的治理理論基于市民社會(huì)的制度構(gòu)造，試圖通過強(qiáng)化市場(chǎng)與社會(huì)的作用來限制政府和國(guó)家的權(quán)力，蘊(yùn)含“反政府”的價(jià)值傾向，這種對(duì)國(guó)家的懷疑和限制往往導(dǎo)致治理活動(dòng)的碎片化和不可持續(xù)。［2］反觀中國(guó)，其制度結(jié)構(gòu)不同于西方“國(guó)家—市民社會(huì)”的二元結(jié)構(gòu)，也不存在西方社會(huì)中國(guó)家與社會(huì)的相互對(duì)抗，國(guó)家在治理結(jié)構(gòu)中是一個(gè)先在的力量，［3］處于元治理者的地位，這一前置條件決定了中國(guó)的社會(huì)治理與西方的治理具有本質(zhì)的不同。

因而，中國(guó)的社會(huì)治理創(chuàng)新要摒棄以往由政府“唱獨(dú)角戲”、對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)施一元單向管控的做法，將傳統(tǒng)的自上而下的行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)檎陨隙屡c社會(huì)自下而上相結(jié)合的更具包容力的“治理”，形成一主多元的復(fù)合治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)從管控—專斷到協(xié)商—合作的轉(zhuǎn)變。［4］但同時(shí)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家在社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)作用，注重治理的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性。政府作為主導(dǎo)性的治理主體仍然保持著較強(qiáng)的資源整合與制度創(chuàng)設(shè)能力，承擔(dān)確立社會(huì)多元治理的行動(dòng)準(zhǔn)則和方向的功能［5］。

社會(huì)組織是社會(huì)治理的重要力量。推動(dòng)社會(huì)管理向治理轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于正確處理政府和社會(huì)的關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推動(dòng)政府部門向社會(huì)組織或第三部門轉(zhuǎn)移職能，將適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和社會(huì)組織能夠解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織負(fù)責(zé)。當(dāng)前，社會(huì)組織和自組織活動(dòng)不斷涌現(xiàn)，但在現(xiàn)行體制下其角色定位、法律地位、運(yùn)行機(jī)制、管理制度方面都存在很多問題，社會(huì)組織體系發(fā)育尚不成熟，社會(huì)主體性意識(shí)有待增強(qiáng)，社會(huì)自我協(xié)調(diào)能力還比較羸弱，亟待創(chuàng)新社會(huì)組織管理體制，搭建社會(huì)組織參與多元治理的平臺(tái)、保持社會(huì)領(lǐng)域健康有序發(fā)展，為政府與社會(huì)有效對(duì)接提供載體和渠道。在這樣的背景下，樞紐型社會(huì)組織的概念應(yīng)運(yùn)而生。

二、建設(shè)樞紐型社會(huì)組織是社會(huì)治理創(chuàng)新的題中之義

社會(huì)治理創(chuàng)新，是指建立和完善各種能夠合理配置社會(huì)資源和社會(huì)機(jī)會(huì)以增加社會(huì)資本的社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)體制，并相應(yīng)地形成各種良性調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為的社會(huì)組織和社會(huì)力量。［6］樞紐型社會(huì)組織的創(chuàng)設(shè)，是構(gòu)建區(qū)別于西方非政府組織發(fā)展模式、探索中國(guó)特色的社會(huì)組織管理模式的迫切需要，是盤活現(xiàn)有社會(huì)組織存量，擴(kuò)大社會(huì)組織增量，確保各類社會(huì)組織健康有序發(fā)展的迫切需要，符合社會(huì)治理創(chuàng)新的題中之義。

(一)樞紐型社會(huì)組織

樞紐型社會(huì)組織，是新形勢(shì)下創(chuàng)新社會(huì)組織管理體制的一種嘗試。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立完善、社會(huì)結(jié)構(gòu)的日益多元化和政府職能轉(zhuǎn)變的不斷推進(jìn)，大量的社會(huì)組織如雨后春筍般勃興，傳統(tǒng)的依托行政體系、以行政化的手段來管理社會(huì)的方式難以適應(yīng)社會(huì)組織快速發(fā)展的要求，需要探索新的治理機(jī)制以實(shí)現(xiàn)政府對(duì)數(shù)量眾多的社會(huì)組織的間接管理;與此同時(shí)，社會(huì)組織面臨資源匱乏、能力不強(qiáng)、管理分散、發(fā)展無序的困境，廣大中小社會(huì)組織有加入聯(lián)盟或走向聯(lián)合的需要，在這種情況下，建立新的社會(huì)組織聯(lián)合機(jī)制，以切實(shí)強(qiáng)化社會(huì)組織之間的橫向聯(lián)系，并壯大其實(shí)力，也就變得很有意義了。［7］

近年來，北京、廣州、上海等地開始探索在同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域的社會(huì)組織中組建大型聯(lián)合性組織，通過聯(lián)合性組織對(duì)大量分散的小型社會(huì)組織進(jìn)行聯(lián)系、服務(wù)和整合。2008年北京市召開全市社會(huì)建設(shè)大會(huì)，出臺(tái)了《北京市加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要》，明確提出要充分發(fā)揮人民團(tuán)體等“樞紐型”社會(huì)組織在社會(huì)組織管理和服務(wù)中的重要作用。［8］北京市社會(huì)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組認(rèn)定了包括市總工會(huì)、團(tuán)市委、市婦聯(lián)、市科協(xié)、市僑聯(lián)、市文聯(lián)、市社科聯(lián)、市殘聯(lián)、市法學(xué)會(huì)和市紅十字會(huì)等十家人民團(tuán)體為首批市級(jí)“樞紐型”社會(huì)組織，并于2009年出臺(tái)《關(guān)于構(gòu)建市級(jí)“樞紐型”社會(huì)組織工作體系的暫行辦法》，明確樞紐型社會(huì)組織是指“由負(fù)責(zé)社會(huì)建設(shè)的有關(guān)部門認(rèn)定，在對(duì)同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會(huì)組織的發(fā)展、服務(wù)、管理工作中，在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用、在業(yè)務(wù)上處于龍頭地位、在管理上承擔(dān)業(yè)務(wù)主管職能的聯(lián)合性社會(huì)組織”。［8］

與其他社會(huì)組織相比，樞紐型社會(huì)組織由政府認(rèn)定，作為政府在各個(gè)領(lǐng)域管理社會(huì)組織的授權(quán)機(jī)構(gòu)，在社會(huì)組織體系獲得中樞地位，是合法的正式組織;一般同一領(lǐng)域只能存在一個(gè)樞紐型社會(huì)組織;具備能夠?qū)ζ渌鐣?huì)組織進(jìn)行管理、服務(wù)的與其地位相匹配的人、財(cái)、物等資源分配權(quán)力。歸納起來，樞紐型社會(huì)組織具備合法性、排他性、資源整合性、代表性四大特征。［9］

(二)樞紐型社會(huì)組織助益社會(huì)治理的創(chuàng)新

樞紐型社會(huì)組織，其實(shí)質(zhì)是通過在政府和社會(huì)組織之間設(shè)立一個(gè)載體，行使一部分政府授權(quán)或委托的管理職能，對(duì)一個(gè)系統(tǒng)或領(lǐng)域的社會(huì)組織進(jìn)行再組織，發(fā)揮政治引領(lǐng)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、管理服務(wù)、聯(lián)系協(xié)調(diào)、研究政策、信息發(fā)布、反映訴求、維護(hù)權(quán)益等方面的功能［10］，由此形成的管理樞紐，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行分級(jí)分類管理，達(dá)成社會(huì)組織的結(jié)構(gòu)化，在社會(huì)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)政府與社會(huì)的合作共治。

1．樞紐型社會(huì)組織是政府職能轉(zhuǎn)移的合適承擔(dān)者。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、政治民主化和社會(huì)現(xiàn)代化的要求，行政管理體制改革推動(dòng)政府簡(jiǎn)政放權(quán)、放松管制，由“全能”政府逐步向有限政府轉(zhuǎn)變，大量的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能從政府職能中分離出來，需要由社會(huì)組織來承接。與此同時(shí)，社會(huì)組織仍處于發(fā)育期，社會(huì)化程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，社會(huì)自治能力弱，無法發(fā)揮大的作用。樞紐型組織恰恰可以填補(bǔ)政府讓渡出來的社會(huì)管理空間，能夠有效促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)移，使政府從公共服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楣操Y源的協(xié)調(diào)和監(jiān)管者，減少對(duì)微觀社會(huì)活動(dòng)的干預(yù)，通過向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破政府壟斷，一定程度上能夠彌補(bǔ)政府行動(dòng)能力的不足或在提供特定公共服務(wù)方面的效率不足。同時(shí)，樞紐型社會(huì)組織對(duì)相近領(lǐng)域、類別的社會(huì)組織進(jìn)行集中管理，能產(chǎn)生集約效應(yīng)，減少政府多頭治理的無效性。

2．樞紐型社會(huì)組織為政府與社會(huì)的有效對(duì)接提供橋梁紐帶。樞紐型社會(huì)組織利用其“半官半民”的身份和地位，上承紛繁復(fù)雜的業(yè)務(wù)監(jiān)管，下接混亂無序的利益表達(dá)，天然地成為政府與社會(huì)組織聯(lián)系的中介體。一方面，樞紐型社會(huì)組織可以將黨政的社會(huì)治理和監(jiān)管職能覆蓋、延伸到廣大的社會(huì)組織，達(dá)成社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)等各類社會(huì)組織的整體統(tǒng)合，對(duì)于保持政府向社會(huì)放權(quán)，加快推進(jìn)政社分開、以社管社步伐具有重要意義。另一方面，樞紐型社會(huì)組織可以發(fā)揮龍頭作用，引導(dǎo)社會(huì)參與。社會(huì)組織的快速發(fā)展孕育出較多的共性服務(wù)需求和抱團(tuán)發(fā)展的需要，然而，當(dāng)前社會(huì)組織如一盤散沙，各個(gè)社會(huì)組織之間聯(lián)系不多，渠道不暢，資源無法集聚，訴求無法整合。樞紐型社會(huì)組織通過搭建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的平臺(tái)，便于社會(huì)組織之間加強(qiáng)聯(lián)系和協(xié)作，將社會(huì)組織的意愿訴求納入制度化、有序化的社會(huì)參與軌道，有利于形成組織合力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)同。

3．樞紐型社會(huì)組織有助于創(chuàng)新社會(huì)組織管理體制。一方面，通過設(shè)立樞紐型社會(huì)組織，有助于轉(zhuǎn)變?cè)冗^于細(xì)碎、分割的社會(huì)組織管理體系，清晰勾勒出社會(huì)組織管理框架。由于相當(dāng)一部分社會(huì)組織最初由體制內(nèi)單位的母體中脫胎而來，是其業(yè)務(wù)主管單位派生出來的一部分，與業(yè)務(wù)主管單位有著諸多利益關(guān)聯(lián)和依附關(guān)系，采取仿“單位制”的管理模式，因而不自覺地成為準(zhǔn)政府組織，其獨(dú)立性和民間性存在先天不足。通過變更業(yè)務(wù)主管單位關(guān)系，由民政部門進(jìn)行統(tǒng)一登記管理，各樞紐型社會(huì)組織負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，將原先分散于各個(gè)業(yè)務(wù)主管單位或掛靠單位的社會(huì)組織歸口收編到樞紐型社會(huì)組織，能夠切斷行政主管部門與其所管理的社會(huì)組織之間的內(nèi)在聯(lián)系，消除社會(huì)組織的依附性與依賴性。另一方面，通過設(shè)立樞紐型社會(huì)組織，有助于改變以往社會(huì)組織雙重登記管理方式，幫助大量無業(yè)務(wù)主管單位的社會(huì)組織獲得合法性。過去，政府出于政治穩(wěn)定、社會(huì)安全、管理方便等方面的考慮，嚴(yán)格限制民間組織需經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位和登記管理部門(民政部門)的雙重審查批準(zhǔn)才可注冊(cè)，造成相當(dāng)數(shù)量的社會(huì)組織由于找不到合適的業(yè)務(wù)主管單位而選擇工商注冊(cè)或未注冊(cè)登記，從而落到管理部門的視野之外，在實(shí)際運(yùn)作中受排斥、被邊緣化，存在較大的治理風(fēng)險(xiǎn)。通過將社會(huì)組織納入樞紐型社會(huì)組織管理體制，為制度化培育社會(huì)組織提供了一條路徑。

4．樞紐型社會(huì)組織對(duì)于促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展具有示范效應(yīng)。當(dāng)前，社會(huì)組織的素質(zhì)能力良莠不齊，普遍存在發(fā)展不規(guī)范、能力不強(qiáng)、監(jiān)管乏力的問題，一些社會(huì)組織內(nèi)部制度不健全、透明化公益化程度不高、公信力不足的情況較為突出，使社會(huì)組織的發(fā)展遭遇信任危機(jī)，亟需樞紐型社會(huì)組織的示范引導(dǎo)和監(jiān)督管理。由樞紐型社會(huì)組織發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、外部監(jiān)管、支持扶助作用，有助于提高社會(huì)組織在籌募資金、項(xiàng)目運(yùn)作、資源整合等方面的能力，并對(duì)于社會(huì)組織規(guī)范運(yùn)作、完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、促成體系性的規(guī)范養(yǎng)成有著重要意義。

5．樞紐型社會(huì)組織是人民團(tuán)體改革的突破口。當(dāng)前樞紐型社會(huì)組織往往由體制內(nèi)的人民團(tuán)體等構(gòu)成，建設(shè)樞紐型社會(huì)組織為人民團(tuán)體轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了一個(gè)好的方向。改革開放以來，伴隨經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益格局和思想觀念的深刻變革，群團(tuán)工作面臨的對(duì)象、內(nèi)容、環(huán)境、條件不斷發(fā)生變化。新行業(yè)、新業(yè)態(tài)、新企業(yè)形式不斷涌現(xiàn)，人民團(tuán)體所聯(lián)系服務(wù)的群眾已大量地從原來的“單位人”、“社隊(duì)人”向“社會(huì)人”、“流動(dòng)人”轉(zhuǎn)變，體制內(nèi)的工作對(duì)象不斷縮減，社會(huì)成員的來源構(gòu)成、素質(zhì)結(jié)構(gòu)、利益訴求、價(jià)值取向等多元多樣，社會(huì)階層分化日益凸顯，給人民團(tuán)體的群眾工作帶來挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，人民團(tuán)體的組織體制、工作理念、方式方法等依然拘泥于條條框框、滯后于形勢(shì)發(fā)展的需要，存在著組織形態(tài)封閉固化、方式手段因循守舊、對(duì)市場(chǎng)與服務(wù)對(duì)象不夠敏感、在社會(huì)上的吸引力影響力號(hào)召力有待提升等問題。人民團(tuán)體要抓住建設(shè)樞紐型社會(huì)組織的契機(jī)，加強(qiáng)自身的樞紐性功能建設(shè)，在自身夠不到和做不好的地方，借助社會(huì)組織來實(shí)現(xiàn)組織覆蓋和工作延伸;在與社會(huì)組織的聯(lián)系、交流與合作中，學(xué)習(xí)借鑒社會(huì)組織的理念和方法，加強(qiáng)工作創(chuàng)新，拓展自身功能，轉(zhuǎn)變運(yùn)作機(jī)制，增強(qiáng)群團(tuán)工作的社會(huì)化、專業(yè)化水平。

三、人民團(tuán)體建設(shè)樞紐型社會(huì)組織的切入點(diǎn)和突破口:以工會(huì)為例

(一)工會(huì)建設(shè)樞紐型社會(huì)組織的切入點(diǎn)

工會(huì)是黨和政府聯(lián)系職工群眾的橋梁紐帶，是國(guó)家政權(quán)的重要社會(huì)支柱，這一先賦地位決定了工會(huì)一直以來都是作為一個(gè)重要的社會(huì)政治團(tuán)體嵌入于國(guó)家政治體系，參與國(guó)家事務(wù)的管理。首先，相對(duì)于眾多游離于灰色地帶的社會(huì)組織，工會(huì)依據(jù)《工會(huì)法》等相關(guān)法律法規(guī)授權(quán)，獲得政治合法性的認(rèn)可。其次，工會(huì)事業(yè)的發(fā)展始終同黨的事業(yè)緊密相關(guān)，工會(huì)工作始終在黨政工作大局中謀劃和推進(jìn)，工會(huì)擁有相對(duì)通暢的參與公共決策的制度化渠道，比起其他社會(huì)組織具有在更高層面、更廣范圍表達(dá)訴求、整合資源的條件和優(yōu)勢(shì)。第三，工會(huì)擁有產(chǎn)業(yè)和地方工會(huì)兩大組織系統(tǒng)相結(jié)合的組織體系，龐大而完備的組織網(wǎng)絡(luò)，能夠最大限度地把廣大職工組織到工會(huì)中來，較一般社會(huì)組織有著更廣泛的組織覆蓋和工作覆蓋。第四，工會(huì)在人財(cái)物配置方面有明顯的資源優(yōu)勢(shì)，能夠?qū)崿F(xiàn)眾多組織間的資源聚合與共享，在組織、引導(dǎo)、教育和服務(wù)職工方面處于老大哥地位。規(guī)模化程度高、聯(lián)系面廣、輻射力強(qiáng)等的群團(tuán)組織特點(diǎn)，成為工會(huì)承擔(dān)樞紐型社會(huì)組織角色的先天優(yōu)勢(shì)。

工會(huì)身上并存“行政”與“自治”、“自上而下”與“自下而上”、“管理者”與“代言人”的雙重屬性，［11］在給自身建設(shè)樞紐型組織帶來優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也會(huì)出現(xiàn)部分社會(huì)組織不愿意有一個(gè)帶有行政色彩的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、接受其指導(dǎo)或與之合作，對(duì)官方認(rèn)定的樞紐型社會(huì)組織“不認(rèn)同”、“不服管”的現(xiàn)象。［12］這就需要工會(huì)在獲得政治合法性的同時(shí)，解決好社會(huì)合法性的問題。

樞紐型社會(huì)組織的社會(huì)合法性來源于各類民辦非企業(yè)單位、草根組織等中小社會(huì)組織的肯定和認(rèn)同。工會(huì)要獲得社會(huì)組織的認(rèn)可，必須走出以往行政主管單位對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行管理的窠臼，充當(dāng)起支持型社會(huì)組織的角色，實(shí)現(xiàn)“資源通過樞紐沉下去、信息通過樞紐匯上來、能力通過樞紐強(qiáng)起來”的社會(huì)組織支撐平臺(tái)作用。［13］

(二)工會(huì)建設(shè)樞紐型社會(huì)組織存在的問題

與純粹的社會(huì)組織相比，工會(huì)深深嵌入于黨政組織體系中，組織架構(gòu)、運(yùn)作方式、工作方法等帶有行政烙印，使得工會(huì)的組織建設(shè)和作用發(fā)揮距離樞紐型組織還有大的差距。

一元組織科層化運(yùn)作。中國(guó)工會(huì)按照統(tǒng)一的組織原則，建立一元化的組織架構(gòu)。體系內(nèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)遵循相同的規(guī)則程序，采取下級(jí)服從上級(jí)的等級(jí)制管理方式，自上而下傳遞權(quán)責(zé)，造成各級(jí)工會(huì)層層轉(zhuǎn)文件、發(fā)指示、下報(bào)表。社會(huì)組織是扁平化、開放式的，彼此之間是完全獨(dú)立、平等的伙伴關(guān)系，而不是上下級(jí)關(guān)系。如果用科層化的行政體制來管理平面分布的社會(huì)組織，就從根本上違背了社會(huì)組織特有的網(wǎng)絡(luò)整合機(jī)制，不利于樞紐型組織發(fā)揮龍頭聚合、支持平臺(tái)作用。

組織功能偏離社會(huì)需求。工會(huì)既是政治團(tuán)體，又是職業(yè)社團(tuán)，需要履行好組織、引導(dǎo)、服務(wù)職工和維護(hù)職工權(quán)益等各項(xiàng)職能。一身肩負(fù)多重角色，往往會(huì)有所偏頗。由于每一級(jí)工會(huì)接受同級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)工會(huì)主席的產(chǎn)生往往由黨委委派或指定，在工作中容易產(chǎn)生唯上不唯下、以考核落實(shí)工作的傾向。行政化的工會(huì)往往更多承擔(dān)由各級(jí)黨政自上而下傳遞、落實(shí)下來的任務(wù)，忽視對(duì)職工權(quán)益的維護(hù)和對(duì)社會(huì)需求的回應(yīng)。進(jìn)而造成工會(huì)偏離其作為群眾性組織的本質(zhì)身份，對(duì)職工需求不靈敏，對(duì)會(huì)員的吸引力、動(dòng)員力下降，對(duì)社會(huì)組織的指導(dǎo)、服務(wù)出現(xiàn)偏差，其結(jié)果是削弱工會(huì)作為橋梁紐帶的連接作用。

工作方式不適應(yīng)形勢(shì)需要。針對(duì)日益復(fù)雜多元的組織形態(tài)、資產(chǎn)關(guān)系、管理體制，工會(huì)缺乏行之有效的手段辦法，傳統(tǒng)的行政化手段在非公企業(yè)、新社會(huì)組織難以奏效，使得工會(huì)組織和工會(huì)工作難以深入到這些領(lǐng)域。一些工會(huì)干部知識(shí)結(jié)構(gòu)單一、能力不足，滿足于照搬傳統(tǒng)做法和慣例，習(xí)慣于通過開會(huì)、發(fā)文布置工作，不善于使用專業(yè)化、社會(huì)化的工作方法，難以適應(yīng)自發(fā)性松散性社團(tuán)、非政府組織的多樣化特點(diǎn)，造成工會(huì)組織代表性不強(qiáng)，工作內(nèi)循環(huán)。

(三)建設(shè)樞紐型社會(huì)組織:工會(huì)轉(zhuǎn)型的必由之路

樞紐型社會(huì)組織的提出，為工會(huì)檢視自身不足創(chuàng)造了條件，也對(duì)工會(huì)能否克服諸多弊端提出了挑戰(zhàn)。工會(huì)需以樞紐型社會(huì)組織建設(shè)為契機(jī)，倒逼自身去行政化，回歸工會(huì)社會(huì)性、群眾性的基本屬性，實(shí)現(xiàn)工會(huì)與其他社會(huì)組織乃至整個(gè)社會(huì)的融合。

要建立健全一套獨(dú)立于工會(huì)組織體制之外的扁平化的管理體制，在體制外組建起一支能夠活躍于社會(huì)領(lǐng)域、以“助人自助”方法提供專業(yè)化服務(wù)的工會(huì)社工隊(duì)伍，探索“以社管社、以群治群”的社會(huì)治理新模式。要逐步轉(zhuǎn)變工會(huì)工作的理念和方法，工作開展從更多依賴行政資源轉(zhuǎn)向爭(zhēng)取社會(huì)資源，廣泛吸收社會(huì)力量參與工會(huì)工作、借助社會(huì)力量延伸工作手臂，推動(dòng)工會(huì)工作從封閉性走向開放性，從內(nèi)循環(huán)進(jìn)入外循環(huán);與社會(huì)組織形成平等協(xié)作關(guān)系，將社會(huì)組織視作“伙伴”而不是“伙計(jì)”，在與社會(huì)組織的互動(dòng)中逐漸淡化工會(huì)的“官辦”色彩和行政化傾向，增強(qiáng)工會(huì)的社會(huì)性、民間性。要努力建設(shè)支持性社會(huì)組織，強(qiáng)化社會(huì)組織孵化器的功能定位，積極培育職工服務(wù)類社會(huì)組織，為社會(huì)組織承擔(dān)訴求反映、資源整合、政策推動(dòng)、利益協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、服務(wù)提供等綜合性、集約化的服務(wù)管理功能;尊重和積極滿足成員組織的利益和需求，切實(shí)承擔(dān)起對(duì)中小社會(huì)組織的支持和扶助功能，建立健全有效的資源分配、傳遞和共享機(jī)制，以服務(wù)贏得中小組織的信任與認(rèn)同。通過以上努力，將工會(huì)打造成為樞紐型社會(huì)組織，在參與社會(huì)治理中發(fā)揮積極作用。

［1］唐娟．政府治理論［M］．北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2006:30．

［2］鄭言，李猛．推進(jìn)國(guó)家治理體系與國(guó)家治理能力現(xiàn)代化［J］．吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2014，(2)．

［3］陶建鐘．復(fù)合治理下的國(guó)家主導(dǎo)與社會(huì)自主——社會(huì)管理及其制度創(chuàng)新［J］．浙江學(xué)刊，2014，(1)．

［4］王道勇．加快形成“一主多元”式社會(huì)治理結(jié)構(gòu)［Z］．理論網(wǎng)，2014-04-15．

［5］陶建鐘．復(fù)合治理下的國(guó)家主導(dǎo)與社會(huì)自主——社會(huì)管理及其制度創(chuàng)新［J］．浙江學(xué)刊，2014，(1)．

［6］鄭杭生．社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理研究與中國(guó)社會(huì)學(xué)使命［J］．社會(huì)學(xué)研究，2011，(4)．

［7］姚邁新．“樞紐型”社會(huì)組織:目標(biāo)偏離與防范［J］．廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，(2)．

［8］楊麗．“樞紐型”社會(huì)組織研究——以北京市為例［J］．學(xué)會(huì)，2012，(3)．

［9］崔玉開．樞紐型社會(huì)組織:背景、概念與意義［J］．甘肅理論學(xué)刊，2010，(9)．

［10］李璐．分類負(fù)責(zé)模式:社會(huì)組織管理體制的創(chuàng)新探索——以北京市“樞紐型”社會(huì)組織管理為例［J］．北京社會(huì)科學(xué)，2012，(3)．

［11］孫志祥．樞紐型社會(huì)組織的雙重屬性及其治理［J］．中國(guó)社會(huì)組織，2013，(8)．

［12］顏小釵．“樞紐型”社會(huì)組織:置疑聲中前行［J］．中國(guó)社會(huì)工作，2013，(10)上．

［13］楊光飛．轉(zhuǎn)型期社會(huì)組織自主治理中的三個(gè)“陷阱”［N］．中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)，2010-05-21．

［責(zé)任編輯:寸言］

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本刊編輯部

2014年9月15日

Social Governance Structure Innovation and Trade Union’s Hub Type Social Organization Building

Chen Jiaojiao
(Shanghai City Federation of Trade Unions，Shanghai200002，China)

Thethirdplenarysessionoftheeleventhcentral committee ofthe Party putforward the reform goal ofsocialgovernance structure innovation，reforming social governance style and stimulating the vitality of social organizations．One ofthe important contentof social governance structure innovation is to set up and improve modern social organization system，to give full play of the role of“the third adjustment force”to social organizations and to let them participating in social co-governance．

social governance;social organization;management system;hub type

D412．6

A

1673-2375(2014)05-0040-05

2014-06-25

陳姣姣(1984—)，女，浙江寧波人，碩士，就職于上海市總工會(huì)研究室。