發(fā)揮人大職能作用，促進社會治理創(chuàng)新

孫彩虹

（上海政法學(xué)院 上海 201701）

黨的十八屆三中全會明確提出了 “創(chuàng)新社會治理”，“加快形成科學(xué)有效的社會治理體制”的任務(wù)，昭示著國家對社會的管理模式將從社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變和發(fā)展。“管理”和“治理”反映的是政府與社會、公權(quán)力主體與私人之間的相互關(guān)系，其核心是政府的執(zhí)政理念和行為方式。近年來，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的迅猛發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的復(fù)雜變化，一方面導(dǎo)致政府在社會面前局部失靈；另一方面，政府調(diào)控在社會的局部領(lǐng)域逐漸淡出，一些管理職責(zé)轉(zhuǎn)移到社會中去。所以，在社會治理創(chuàng)新的新形勢下，政府與社會之間如何實現(xiàn)良性互動，至關(guān)重要。而人大制度，在很大程度上可以作為最優(yōu)的紐帶，一方面，國家通過人大制度從社會汲取執(zhí)政資源，對社會進行組織動員，實現(xiàn)對社會的治理；另一方面，社會通過人大制度實現(xiàn)各階層和各群體對政治的制度化參與，影響國家對社會的利益整合。那么，最大限度地發(fā)揮和完善地方人大以及人大代表的主要職能，方可在社會治理創(chuàng)新中做到有的放矢，知可“為”、可“不為”。

一、人大立法權(quán)行使與社會治理創(chuàng)新

（一）程序創(chuàng)新：立法的“趨中心化”問題及其解決

人大在社會治理創(chuàng)新面前所應(yīng)做的，一方面是協(xié)調(diào)民意，廣開言路、兼聽則明，集思廣益、旁征博引，實現(xiàn)立法的民主化、科學(xué)化，為社會治理創(chuàng)新的路徑尋求正當(dāng)性源泉；另一方面，法是對利益的分配和對秩序的調(diào)整培育，所以確保法在利益分配上的公允持平和在秩序調(diào)整培育上的比例原則是良法的基本要求。協(xié)調(diào)之上的基本共識是立法權(quán)行使產(chǎn)生良法的基礎(chǔ)。立法不可能只是精英分子“閉門造車”的游戲，立法不應(yīng)該有中心，如果非得有，那就是基于協(xié)商共識得來的“民意”。

社會治理創(chuàng)新過程中，一些新技術(shù)、新手段必將不斷被引進，一些新的社會科學(xué)理論被吸納，這將使社會治理步入專業(yè)化和科學(xué)化；但是這也在一定程度上使社會治理創(chuàng)新變得 “高深莫測”，不食人間煙火，使社會治理創(chuàng)新某種程度上更多地依賴于精英分子。另一面，有些地方人大在行使立法權(quán)時，往往視立法權(quán)為至高無上的絕對權(quán)力，認為其不應(yīng)該受到任何限制，同時又視自身為立法權(quán)的所有者，進而推導(dǎo)出立法者是社會運轉(zhuǎn)的軸心所在，只要掌握了立法權(quán)就可以“操刀生死”、“一錘定音”，從而“閉門造車”，而無所不包的批量生產(chǎn)法律，最后可能“南轅北轍”，既不能呵護民意，也不能合乎社會發(fā)展的步伐。這就是所謂的立法的“趨中心化”及其危害，[1]所以地方人大在立法過程中就得“去中心化”，更多地吸引公眾參與。

調(diào)研和論證是法規(guī)起草工作的重要環(huán)節(jié)，是地方人大立法的材料來源和社會基礎(chǔ)。從地方立法過程的現(xiàn)狀來看，由于政府起草部門自身的局限性，調(diào)研、論證工作往往不夠深入全面。按照正常程序來講，應(yīng)該是先有調(diào)研和論證，才有法規(guī)初稿；而如今更多的是先有初稿，然后才深入調(diào)研，找所謂正當(dāng)性的來源，這就為調(diào)研設(shè)定了界限：一是按圖索驥，往往忽略其他重要的社會現(xiàn)實，縮小了調(diào)查面；二是先入為主，戴著“有色眼鏡”去調(diào)研論證，自然很難在公允持平的基礎(chǔ)上進行客觀公正的分析。為此，地方人大有必要將調(diào)研論證程序制度化，建立和完善法規(guī)立項論證制度，發(fā)揮人大常委會在地方立法前期準(zhǔn)備中的主導(dǎo)作用，加強立法審議決策前調(diào)研評估工作，使地方立法更好地圍繞中心、服務(wù)大局，更好地集中民智、反映民意，更好地維護法制統(tǒng)一。對有限的立法資源實行優(yōu)化配置，對立法時機、立法空間、立法順序、立法效果等，都需要事先進行充分的論證。這就要求地方人大常委會進一步改進立法工作機制，將立法工作重心前移，發(fā)揮在立法選項和統(tǒng)籌立法方面的主導(dǎo)作用。

（二）參與式立法路徑的拓展

“參與式治理模式”強調(diào)在協(xié)商基礎(chǔ)上的善治。協(xié)商民主的價值在于：（1）可以培養(yǎng)維護健康民主所必需的公民美德，促進政治共同體之間的相互理解；（2）提升公眾對公共生活的集體責(zé)任感；（3）在多元化合利益交織的現(xiàn)代化社會中，協(xié)商民主可以有效促進不同文化和利益主體之間的交流和理解；（4）通過開放的結(jié)構(gòu)和討論過程，協(xié)商民主可以增進公共決定的合法性并有助于拓展知識和理性。[2]這一價值與社會治理創(chuàng)新的重要價值和目標(biāo)是契合的，另外有效的民眾參與是實現(xiàn)社會治理創(chuàng)新的根本途徑，也體現(xiàn)了我黨一直以來堅持的群眾路線的要旨。實現(xiàn)利益的合理配置是地方立法的價值目標(biāo)，形式側(cè)面的正義要求每個公民受到平等對待和尊重，這一平等和尊重就需通過一種正當(dāng)程序（公眾參與的有效路徑）得以體現(xiàn)；這是對相對意義的實質(zhì)側(cè)面的正義的維護，以求體現(xiàn)共識基礎(chǔ)上形成的公眾共同利益，并付諸法意交由政府落實。

另外，社會組織參與到立法中來，有利于實現(xiàn)分散利益的“組織化”，實現(xiàn)與政府利益的有效抗衡?！皩τ谝粋€公民（自由人）而言，其最基本的特征就是能自由形成意志，發(fā)揮其才智；對于一個公民社會（自由政體）而言，為每個人提供發(fā)揮其才智的空間就是承認其基本的自治權(quán)與自由權(quán)”。[3]（P48）在立法過程中，公眾參與共同討論的法律議案成為一種媒介，通過共同參與立法過程，自發(fā)團結(jié)而形成的共同體會使社會公眾意識到他們相互之間的依賴性，就可以作為公民把已有的相互承認的關(guān)系有意識、有意志地發(fā)展和塑造成一個自由和平等的立法協(xié)調(diào)砝碼，從而影響立法的利益分配，因此該立法也就獲得了其合法性和正當(dāng)性。然而如何推進實現(xiàn)有效協(xié)商，還需從拓展參與式立法的路徑開始。

依據(jù)我國《立法法》第34條的規(guī)定，“列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見；聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種方式”。據(jù)此，法定的公眾參與途徑有三種：座談會、論證會、聽證會。此外，公民（大）討論、書面征求意見、列席和旁聽立法會、寫信等向人大常委會或人大代表進言獻策、網(wǎng)絡(luò)媒體大討論等多種方式，也成為公眾參與地方立法的重要途徑。為了適應(yīng)社會治理創(chuàng)新的需要，人大立法在吸引民眾參與方面還需做如下工作。

第一，完善立法程序中的公開公告制度。信息公開一方面是維護民眾知情權(quán)的必然要求，另一方面也是民眾能夠適時適當(dāng)參與到立法過程的前提條件。立法公開強調(diào)立法的每一個階段、每一步驟及其階段性成果都應(yīng)當(dāng)以看得見的方式進行，向社會公開，公眾有權(quán)通過各種方式知曉并取得立法資料和信息。當(dāng)下這一制度還未建立起來，公開公告主要集中在法案 （草案）和已經(jīng)制定的完整法規(guī)，但我國對立法過程中的信息公開還沒有做出具體的規(guī)定，于是立法過程被質(zhì)疑為貓膩之地，重要的可能“模棱兩可”地公開，不重要的部分則大肆宣傳，所以往往導(dǎo)致社會輿論與立法機關(guān)意見相左，造成信息畸形變化，因信息不對稱而混淆民聽，有損立法機關(guān)之公信力，也大大折損了公眾參與的積極性。如今，行政信息公開已經(jīng)制度化、法律化，然而，我國現(xiàn)行的《政府信息公開條例》是行政法規(guī)而不是法律，法律效力層級不夠，自然無法運用到人大立法信息公開上。所以探索如何把立法過程信息公開制度化便成了一個有意義的問題，這也是地方人大參與社會治理創(chuàng)新可以著手之處。地方人大可以通過制定法規(guī)，將立法信息的公開范圍、公開程序、公開方式進行具體的規(guī)定，特別是如何限縮不公開的范圍，應(yīng)堅持什么樣的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

第二，完善立法聽證制度。聽證是一個相對而言更為講程序、更為正式的民意與權(quán)力機關(guān)進行溝通交流的途徑，直接影響著立法的公信力和正當(dāng)性。問題在于，《立法法》籠統(tǒng)地規(guī)定了這一途徑，卻沒有進行細化區(qū)分，所以導(dǎo)致聽證制度在立法之中很難被用到實處。近年來，聽證制度不斷地被行政機關(guān)適用，特別是在重大問題的決策上。原則上抑或形式上落實行政聽證，一些有關(guān)聽證的地方性規(guī)范性文件幾成泛濫之勢。但是，地方人大在立法過程中對聽證還是關(guān)注不夠，一方面是由于重大提案一般由政府機關(guān)或人民法院、人民檢察院兩院提出，事先或許已經(jīng)進行了充分的論證，所以可以不再進行；另一方面，組織聽證程序復(fù)雜，耗時較長，花費較大，對地方人大這樣一個“清水衙門”而言還是很有壓力的。

聽證其實重點就是聽反對意見，實現(xiàn)不同利益的平等競爭和協(xié)調(diào)交流。筆者認為人大立法聽證程序改進之重點在于 “一頭一尾”：“一頭”即信息公開和聽證人員的選擇；“一尾”在于聽證效力問題，即聽證結(jié)果是“參考意見”，還是“最終根據(jù)”。

聽證參與人員的選擇不是件小事，其是否具有代表性，選擇有沒有統(tǒng)籌兼顧各方利益，這些都是應(yīng)該考慮的。好的制度在于人民能夠通過參與其中，實現(xiàn)自身價值或?qū)θ舜罅⒎?、政府決策產(chǎn)生影響力。如果聽證制度只是演變成正當(dāng)化的形式和工具，自然有傷參與者的積極性，在消極不作為的同時對進行中的聽證抱有疑惑，這就導(dǎo)致了聽證這一獲取正當(dāng)性的手段漸漸失去正當(dāng)性價值。所以地方人大也很有必要制定相關(guān)的聽證細則，明確聽證的事項和聽證人員的取舍。如今很多地方政府都已經(jīng)制定重大決策聽證的相關(guān)規(guī)章或其他規(guī)范性文件，地方人大可以對同級政府的規(guī)章或其他規(guī)范性文件加以修改，補充細化通過立法程序上升為地方性法規(guī)，并將其適用于其立法程序中，這一方面完善了立法程序，另一方面也實現(xiàn)了對行政聽證的有效監(jiān)督。

另外，聽證法律效力不足、立法聽證回應(yīng)機制不健全。聽證筆錄是聽證會舉行前后所形成的各種記錄、證據(jù)和文書的集合，其法律效力是聽證程序中一個至關(guān)重要的問題。對于聽證筆錄的效力，我國《立法法》也沒有相關(guān)規(guī)定，實踐中要么“作為參考”、要么“充分考慮”，態(tài)度模糊曖昧。聽證筆錄法律效力的不明，弱化了民意對權(quán)力的限制功能，使得聽證制度嚴(yán)重背離了其制度設(shè)計之公正、客觀的初衷。于是整個聽證程序就會成為純粹的“做秀”，讓聽證會成為“不聽白不聽，聽了也白聽”的過場。這反過來又極大地挫傷了聽證會代表發(fā)表意見的積極性。我國現(xiàn)有的聽證法律法規(guī)對人大立法聽證的回應(yīng)機制規(guī)定得很少，更不用談及相應(yīng)的救濟機制，這使得地方人大在進行聽證時無據(jù)可依，隨意性較大。所以聽證的效果基本上得看人大的誠意，有誠意的話，聽證可能就有效；沒有誠意，自然另當(dāng)別論。隨著社會突發(fā)性事件的增多和民眾自覺的成長，聽證將越來越成為立法決策的重要工具，聽證為立法決策設(shè)定了一定的范圍，在民眾的可容忍范圍內(nèi)立法應(yīng)成為立法的基本準(zhǔn)則之一，這就是看得見的程序正義之魅力所在。

二、人大監(jiān)督權(quán)與社會治理創(chuàng)新

我們通常把憲法和法律賦予人大的基本職權(quán)概括為立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)四個方面。人大監(jiān)督權(quán)是一種國家公共權(quán)力，國家權(quán)力歸屬于人民，政府和司法機構(gòu)由人大選舉產(chǎn)生并對人大負責(zé)。人大行使監(jiān)督權(quán)是建立在行使其他國家權(quán)力基礎(chǔ)之上的，它與立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)相互聯(lián)系、相互作用，共同構(gòu)成國家權(quán)力機關(guān)的權(quán)力運行體系，其中監(jiān)督權(quán)是人大行使其他權(quán)力的延續(xù)和保障。沒有其他權(quán)力的行使，人大監(jiān)督權(quán)就失去了監(jiān)督的對象和內(nèi)容，監(jiān)督權(quán)無從行使；沒有人大監(jiān)督的高效運行，人大其他權(quán)力的行使及其效果就會失去后盾和保障。人大監(jiān)督權(quán)的本質(zhì)是通過限制行政權(quán)和司法權(quán)的行使方式和范圍，來保障公民權(quán)和社會權(quán)不受侵犯，另一方面保障行政權(quán)和司法權(quán)行使具有正當(dāng)性，保持行政和司法的和諧平穩(wěn)?！侗O(jiān)督法》第5條提出了監(jiān)督權(quán)的目標(biāo)：“各級人民代表大會常務(wù)委員會對本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作實施監(jiān)督，促進依法行政、公正司法”。在社會治理創(chuàng)新新形勢下，地方人大監(jiān)督權(quán)的行使應(yīng)該圍繞依法行政和司法公正展開，即督促政府依法推進社會治理創(chuàng)新，積極鼓勵司法機關(guān)在社會治理創(chuàng)新格局中保持有限的能動性，堅守社會正義的底線。

（一）督促政府機關(guān)依法推進社會治理創(chuàng)新

政府機關(guān)是社會治理創(chuàng)新的主導(dǎo)力量，是探路者、冒險者。既然是探索、是冒險，自然不免有偏差、有窘境，這是很合乎情理的。但是由于政府行為的廣泛性和可能出現(xiàn)的侵益性，“利維坦”需要受限制，以維護民意，彰顯正義。一般而言，所謂創(chuàng)新是要突破常規(guī)的，這樣政府部門就擁有了極大的裁量空間，甚至沒有界限。這就需要人大嚴(yán)格規(guī)范政府行為，加強事后監(jiān)督。這種事后監(jiān)督主要包括兩種方式：一是認可，二為否定。

所謂認可，是指人大通過決議或立法等方式，將政府的社會治理創(chuàng)新行為或理念法律化、制度化、程序化，為治理創(chuàng)新提供正當(dāng)性基礎(chǔ)和法理。通過認可，一方面是對政府社會治理創(chuàng)新的支持，實現(xiàn)政府社會治理創(chuàng)新與民眾的有效溝通，從而實現(xiàn)社會治理創(chuàng)新資源的科學(xué)優(yōu)化配置而提高社會治理創(chuàng)新的績效。另一方面，對政府行為的制度化、程序化，也是對行政權(quán)的有效監(jiān)督，實現(xiàn)對行政自由裁量權(quán)的限制，防止行政權(quán)的肆意擴張；而“法”的引導(dǎo)性和可預(yù)測性，可以讓民眾養(yǎng)成一定的行為模式，對政府產(chǎn)生一種信賴，從而要求政府誠實守信，不能出爾反爾，實現(xiàn)政策的連續(xù)性和普遍性運行。

而所謂否定，就是通過決議或立法方式，變更或撤銷政府的所謂的社會治理創(chuàng)新行為。我國《立法法》規(guī)定：“地方人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷本級人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章”，該條雖然只提及“規(guī)章”，但根據(jù)法“舉重明輕”的特點，筆者認為依據(jù)該條，政府行政部門的抽象行政行為都應(yīng)接受人大的強力監(jiān)督，我們可以理解為人大對政府的抽象監(jiān)督。抽象監(jiān)督主要表現(xiàn)在行政法規(guī)的備案制度和人大對行政法規(guī)（含其他行政規(guī)范性文件）的撤銷和變更方面?？杉m結(jié)之處在于，我們的地方人大可不可以對政府行政行為進行具體個案的監(jiān)督。依據(jù)《監(jiān)督法》所規(guī)定的人大詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等職責(zé)，可見人大對政府工作都是可以個案監(jiān)督的，但原則上必須是集體監(jiān)督。

（二）督促司法機關(guān)守護正義

審判權(quán)是司法權(quán)的核心，是社會正義保障的底線。人大對法院的監(jiān)督，一則為了促進司法公正，二是為了促進司法相對獨立。人民法院在社會治理創(chuàng)新中面臨著巨大的挑戰(zhàn)，這主要集中在司法創(chuàng)新的正當(dāng)性和合法性上。我們不再糾結(jié)于法院是不是必須“保守”、“謙抑”，而是法院“能動性”的局限與疆界。法院作為社會正義的最后底線，其傳統(tǒng)的“被動性”、“中立性”、“謙抑性”品質(zhì)仍然是不能舍棄的。

2012年《中國的司法改革》白皮書指出：“中國司法改革的根本目標(biāo)是保障人民法院、人民檢察院依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，為維護人民群眾合法權(quán)益、維護社會公平正義、維護國家長治久安提供堅強可靠的司法保障”。我們的地方人大對司法改革創(chuàng)新的監(jiān)督，就是要確?！爸袊痉ǜ母锸冀K堅持從國情出發(fā)，既博采眾長、又不照抄照搬，既與時俱進、又不盲目冒進；堅持群眾路線，充分體現(xiàn)人民的意愿，著眼于解決民眾不滿意的問題，自覺接受人民的監(jiān)督和檢驗，真正做到改革為了人民、依靠人民、惠及人民；堅持依法推進，以憲法和法律規(guī)定為依據(jù)，凡是與現(xiàn)行法律相沖突的，應(yīng)在修改法律后實施；堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、總體規(guī)劃、循序漸進、分步推進”。所以，如何在不有悖于憲法和法律的前提下進行司法創(chuàng)新是至關(guān)重要的。如果缺乏憲法、法律的依據(jù)，雖然我們并不因此而否定其探索的價值，但是從法治的角度而言，這是違背法治精神的。先改革后立法，先突破法的界限，然后“亡羊補牢”，這是非常危險的。當(dāng)法失去它的安定性時，其對于社會的引導(dǎo)性就會減弱，社會將陷入無秩序狀態(tài)；而法的預(yù)測性功能的式微，會導(dǎo)致民眾“動輒得咎”的顧慮增多，社會治理的創(chuàng)新能力就會衰退。

依據(jù)《憲法》及有關(guān)法律的規(guī)定，人大對司法機關(guān)的監(jiān)督主要有幾種形式：（1）聽取工作報告，這是各級人大監(jiān)督司法機關(guān)的主要方式；（2）詢問和質(zhì)詢；（3）人事監(jiān)督；（4）各級人大及其常委會還可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，這是一種特殊的監(jiān)督方式。除此之外，各級人大在實踐中還不斷探索新的監(jiān)督方式，如地方人大對法院、檢察院工作的專項檢查。

但在強化監(jiān)督之外，地方人大的監(jiān)督還應(yīng)有個邊界，不能操控司法，阻礙司法。鑒于司法機關(guān)的國家性，地方人大監(jiān)督司法機關(guān)既要遵循人大監(jiān)督集體性、謙抑性和原則性的一般界限，又要遵循地方人大監(jiān)督司法機關(guān)的特別界限，即地方人大對司法機關(guān)的監(jiān)督不能超越地方權(quán)力；地方人大對司法機關(guān)的監(jiān)督只能是合法性監(jiān)督，不能是合目的性監(jiān)督；地方人大對司法機關(guān)的監(jiān)督需具備嚴(yán)格的規(guī)范性與程序性。

三、人大代表履職與社會治理創(chuàng)新

任何優(yōu)良的制度規(guī)則都是由個人去執(zhí)行的，要發(fā)揮地方人大在社會治理創(chuàng)新中的作用，人大代表的先鋒模范作用不可或缺。人大代表“在其位，有所為”，人大才能贏得人民群眾的信任和支持，真正在社會治理創(chuàng)新中發(fā)揮積極主動的正能量。

（一）人大代表在社會治理創(chuàng)新中的引領(lǐng)性和群眾性

人大代表同時扮演了公眾個人和公眾代言人的雙重角色，既是輿論的載體，又是輿論主體（公眾）的影子，人大代表履職行為中的一言一行皆應(yīng)有所指，作為人民的耳目喉舌出現(xiàn)。所以，人大代表應(yīng)該反映、代表和引領(lǐng)輿論。所謂引領(lǐng)輿論是指我們的人大代表應(yīng)該走在時代的前列，利用人大權(quán)力機關(guān)這個平臺的各種便利和自身專業(yè)或行業(yè)優(yōu)勢，結(jié)合所代表的各階層民眾利益，提出富有建設(shè)性的議案提案，為社會治理創(chuàng)新建言獻策。事實上，我們?nèi)舜蟠淼淖h案和其他形式的建議常常衍生為輿論的源頭，成為公眾普遍關(guān)注的公共議題。人大代表作為紐帶，一面連接著廣大人民群眾，另一面連接著地方人大這個立法機關(guān)，此外通過咨詢等其他方式和政府、兩院也可以實現(xiàn)有效溝通交流，是上情下達，下情上傳有效的可信賴的媒介。

（二）人大代表履職的原則性和組織性

地方人大代表大多來自于基層，他們知道社會治理的弊端安在、漏洞何存，因而可以為社會治理創(chuàng)新提供最珍貴的原始資料，提供最現(xiàn)實最貼近民意的提案議案。

另外，地方人大代表的重要職責(zé)之一就是視察、調(diào)研調(diào)查，這就要求我們的人大代表要走鄉(xiāng)串戶、體察入微，廣開言路、集思廣益，更多地了解社會現(xiàn)狀、民生疾苦。這無疑是一項艱巨而光榮的任務(wù)，也是一種需要耐力和毅力的重大使命，當(dāng)然我們也寄期望于通過這些履職行為能真正地檢驗和評估社會治理創(chuàng)新的成果，促進和發(fā)展治理模式，深化服務(wù)意識。但是任何使命的完成絕非一個一廂情愿的過程，在強調(diào)人大代表應(yīng)該高風(fēng)亮節(jié)、為民請命、無私奉獻的同時，我們還應(yīng)當(dāng)在制度上給予足夠的支持，特別是予以財政上和程序上的保障。

人大代表作為人大制度的重要組成部分，其理應(yīng)與人大整體戰(zhàn)略和目標(biāo)保持一致。在遵守“統(tǒng)一安排”、“集體活動”原則之外，地方人大代表還應(yīng)該把有限的人大資源配置到合理的地方去，完成地方人大既定的立法或其他計劃安排。一般來講，地方人大組織人大代表活動都是有的放矢的，或為了立法調(diào)查，或為了執(zhí)法檢查。地方人大代表不能視這些活動為參觀旅行而走馬觀花；也不能頤指氣使、高高在上，發(fā)號施令、橫加指責(zé)。我國《代表法》規(guī)定：“代表視察時，可以向被視察單位提出建議、批評和意見，但不直接處理問題”，所以那些“遞條子”、“打電話”等干預(yù)行為應(yīng)當(dāng)被排斥在外。另外，人大代表履職時還要堅持黨性原則，也就是堅持黨的路線方針和治國方略，堅持四項基本原則。歷史證明沒有黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)和支持，人大很難發(fā)揮其被期望的功能，而人大自身的制度建設(shè)與完善也需要黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的十八大報告提出，要“在人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度；健全國家權(quán)力機構(gòu)組織制度，優(yōu)化常委會、專委會組成人員知識和年齡結(jié)構(gòu)，提高專職委員比例，增強依法履職的能力”。

結(jié)語

綜上所述，地方人大在促成合作治理，促進社會治理創(chuàng)新方面可謂大有作為。

第一，創(chuàng)造相對公平的博弈合作平臺。地方人大最基本的職能就是立法，而立法就是對社會利益的分配或限制。在人大這個平臺上，社會各方利益不斷的競爭、重組，或“連橫”或“合縱”，實現(xiàn)合作歷程中的競爭。而人大正是在這種競爭之中，尋求制衡之道（促使強勢利益聯(lián)盟的分散化，實現(xiàn)弱勢利益的組織化）、合作之道，在尊重博弈結(jié)果的前提下，秉承 “和諧穩(wěn)定”、“相對公平正義”的價值取向，適度的“調(diào)?！薄ⅰ懊鲾唷?、“定紛止?fàn)帯?，從而形成律法，為社會各階層所共同遵守。

第二，作為政府間紐帶，實現(xiàn)府際合作治理。在我國，許多政務(wù)是跨區(qū)域的，如環(huán)境交通、民工潮，甚至于高考移民等眾多問題都需要各區(qū)域協(xié)調(diào)治理，方能有所成效。但是受地方保護主義和部門保護主義的影響，行政單位之間“踢皮球”、“搭便車”的現(xiàn)象屢見不鮮。我們地方人大在其所轄范圍之內(nèi)，確有使命采取一些有益的措施去協(xié)調(diào)跨行政區(qū)域公共問題的解決。對外，我們的地方人大可以探索如何將政府間區(qū)域合作協(xié)定轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)，從而使府際合作制度化法律化，并監(jiān)督政府部門兌現(xiàn)承諾，克服狹隘的地方保護主義，從大局出發(fā)，盡應(yīng)盡之義務(wù)；對內(nèi)，通過視察調(diào)研，尋求區(qū)域內(nèi)府際合作的可行之道，鼓勵政府間合作，創(chuàng)新跨區(qū)域社會管理方式，并適時制定地方法規(guī)，為區(qū)域內(nèi)府際合作治理提供法律依據(jù)。

第三，協(xié)調(diào)“第三部門”與政府部門的關(guān)系?！吧鐣f(xié)同”、“公眾參與”是社會治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容，準(zhǔn)確地說既是依靠力量，也是社會治理創(chuàng)新優(yōu)劣的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。沒有社會的協(xié)同，特別是大量 “第三部門”即 “非政府組織”（Non-Governmental Organization， 縮寫：NGO）①Non-Governmental Organization，不屬于任何政府、不由任何國家建立的組織，不屬于政府的機構(gòu)，通常獨立于非西方國家的政府，而多數(shù)和西方國家的有執(zhí)政影響力的政治團體有千絲萬縷的聯(lián)系。的支持，社會治理創(chuàng)新就會孤立無援。改革開放以來，國家與社會關(guān)系發(fā)生了重大變化，但是，在中國的權(quán)力分配格局中政府仍占主導(dǎo)地位，而“第三部門”還沒有贏得獨立自主的發(fā)展空間，“第三部門”的生存和發(fā)展都與政府的態(tài)度和行為密切相關(guān)。一方面“第三部門”發(fā)展的法律政策空間狹小，部分具有較大影響力的非政府組織基本上都帶有公權(quán)力的性質(zhì)，履行著國家賦予的“公”權(quán)力，相比之下，純社會性質(zhì)的私NGO很缺乏，也很“門微言輕”。另一方面，政府的價值觀在很大程度上形塑了 “第三部門”的價值觀，“NGO要與政府合作，首先至少要認同政府的價值觀，只有如此才能取得政府的信任，合作才有可能；而NGO的實際工作，也必須有利于社會穩(wěn)定和經(jīng)濟的建設(shè)”。[4]（P9）大有“順我者昌逆我者亡”的意思，這是極不健康的，非政府組織應(yīng)該成為監(jiān)督政府部門的重要力量，而不只是看風(fēng)使舵者。

社會治理創(chuàng)新的重要任務(wù)就是實現(xiàn)弱勢利益的組織化，從而實現(xiàn)利益的公平博弈，促進社會公平正義，實現(xiàn)社會的長治久安。發(fā)展NGO組織正是利益組織化的重要途徑，特別是弱勢群體，他們更需要一個組織來傳達他們微弱的呼聲。另一面，我們也應(yīng)該看到，“第三部門”里也有一些強勢集團，受“權(quán)力俘獲”的影響，一些政府部門在政策制定和機會分配上都會更多的偏向這些利益體，社會治理上也會區(qū)別對待，這就可能導(dǎo)致公權(quán)力的濫用和腐敗，危及弱勢集體利益。據(jù)此，地方人大的作用，就在于促進弱勢利益實現(xiàn)組織化，通過地方立法在國家法律的應(yīng)允范圍內(nèi)大力培育和發(fā)展 “第三部門”，使“第三部門”的發(fā)展實現(xiàn)制度化，也為“第三部門”的行為設(shè)定一個疆界，明確逾越法治軌道的責(zé)任；同時也端正政府部門在對待“第三部門”的態(tài)度，激發(fā)政府部門與“第三部門”的競爭意識、合作意識，而不只是強調(diào)規(guī)制壓制。

總之，社會治理創(chuàng)新是一項宏大的工程，我們的地方人大要發(fā)揮其促進作用，就應(yīng)該問政于民、問需于民、問計于民，從人民偉大實踐中汲取智慧和力量。要有實干精神，敢于開拓、敢于擔(dān)當(dāng)，克服形式主義、官僚主義、空想主義。只有充分發(fā)揮人大的職能作用，依法監(jiān)督、推動和促進社會治理創(chuàng)新，才能真正實現(xiàn)法治意義上的社會治理創(chuàng)新。

[1]孫波.立法權(quán)去中心化與立法模式轉(zhuǎn)變[J].河北法學(xué)，2008，（8）.

[2]王錫鋅.當(dāng)代行政的”民主赤字”及其克服[J].法商研究，2009（1）.

[3]程潔.憲政精義：法治下的開放政府[M].北京：中國政法大學(xué)出版社,2002.

[4]康曉光，等.NGO與政府合作策略[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社,2010.