試論“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”的政策含義和對策建議

□匡小明

(中國井岡山干部學院教學科研部，江西井岡山 343600)

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出:“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利?！边@是《決定》中有關(guān)農(nóng)村改革方面最抓人眼球的幾個字。農(nóng)民擁有的最大財產(chǎn)就是土地，我國幾乎所有的土地都在農(nóng)民手里，包括20．3億畝承包地，70多億畝林地、荒山禿嶺，2．7億畝非農(nóng)建設(shè)用地。巨額的財產(chǎn)并沒有給農(nóng)民帶來多少財產(chǎn)性收入，2013年我國農(nóng)民財產(chǎn)性收入(土地出租、房屋出租等)僅為3．3%。①根據(jù)國家統(tǒng)計局《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒2013》計算得出。而城市建設(shè)用地僅2．7億畝，卻給城市居民帶來了很大的財產(chǎn)性收入。

一、關(guān)于農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保、入股

《決定》提出:“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營?！边@與過去相比有很大的突破。按照《物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)民對承包地僅享有占有、使用、收益權(quán)能。完整的土地產(chǎn)權(quán)還包括處分權(quán)能。實際上農(nóng)民早已取得了轉(zhuǎn)包、互換、出租、轉(zhuǎn)讓等部分處分權(quán)。這次賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保、入股，使土地承包經(jīng)營權(quán)所包含的處分權(quán)更加完整，擴大了農(nóng)村有效擔保物的范圍，緩解了農(nóng)民貸款難。

農(nóng)民的承包地抵押、擔保、入股，前幾年爭論得很激烈。原因是，按照現(xiàn)行《擔保法》和《物權(quán)法》:“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押?！雹凇稉７ā返?7條，《物權(quán)法》第184條。農(nóng)民要擴大再生產(chǎn)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，需要資金，商業(yè)銀行每一筆貸款都需要有效抵押物。這限制了農(nóng)民獲得更多財產(chǎn)的權(quán)利。

這次中央為什么下這么大的決心，在于近幾年農(nóng)民有個創(chuàng)新——承包地的“三權(quán)分離”。上世紀80年代，我國農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，實現(xiàn)了承包地的兩權(quán)分離(土地集體所有權(quán)與農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)分離)，并且中央一直在強化農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)，從“15年不變”到“30年不變”，再到十七屆三中全會提出的“長久不變”，實際上等于賦予了農(nóng)民土地承包的準所有權(quán)。這些年，農(nóng)村人口不斷向城市轉(zhuǎn)移，承包主體與經(jīng)營主體分離的現(xiàn)象越來越多，即便農(nóng)民外出務(wù)工或城市居住，農(nóng)民原有的承包權(quán)不變，讓渡的只是經(jīng)營權(quán)，這樣出現(xiàn)了三權(quán)分離(集體所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離)的模式。中央適時地出臺這個制度，奧妙在于允許抵押擔保的是從承包經(jīng)營權(quán)中單獨分離出來的經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押，農(nóng)民即便到期還不上貸款，失去的不過是幾年的經(jīng)營權(quán)，進而失去憑借經(jīng)營權(quán)可獲的預期收益，并不會威脅到農(nóng)民的承包權(quán)，把農(nóng)民土地被沒收的隱患給摘除了。這樣既能緩解農(nóng)民貸款難，又能做到風險可控。即使農(nóng)民不需要抵押擔保貸款，也可以通過土地經(jīng)營權(quán)入股獲得財產(chǎn)性收入。

為此，當前迫切需要深入探討土地承包經(jīng)營權(quán)的有效實現(xiàn)形式。按照2014年一號文件提出的“落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”的要求，可考慮按照“尊重集體所有權(quán)、劃斷農(nóng)戶承包權(quán)、保護務(wù)農(nóng)者經(jīng)營權(quán)”的思路，加快土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”向土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”轉(zhuǎn)變，法律上進一步明確農(nóng)村承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”，重新界定承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，進一步明確抵押、擔保、入股的客體是經(jīng)營權(quán)，而非承包權(quán)。這樣既能穩(wěn)定農(nóng)戶的承包權(quán)，維護其對承包土地的合法財產(chǎn)權(quán)利，又能實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和集聚，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。承包權(quán)要賦予有資格的人，以體現(xiàn)公平;經(jīng)營權(quán)要配置給有能力的人，以體現(xiàn)效率。“尊重集體所有權(quán)”，就是要尊重集體經(jīng)濟組織在占有、處分方面的權(quán)能，發(fā)揮其在處理土地撂荒方面的監(jiān)督作用、在平整和改良土地方面的主導作用、在促進土地適度規(guī)模經(jīng)營方面的橋梁作用。“劃斷農(nóng)戶承包權(quán)”，就是要界定集體成員資格、鎖定集體成員范圍，在起點公平的基礎(chǔ)上落實“長久不變”，并對承包權(quán)的權(quán)能邊界進行清晰界定?！氨Ｗo務(wù)農(nóng)者經(jīng)營權(quán)”，就是要適應(yīng)承包主體與經(jīng)營主體分離的新趨勢，對實際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營者給予更多支持和保護，讓務(wù)農(nóng)種糧者得實惠。［1］

承包地抵押給誰?我認為只能是有資質(zhì)的金融機構(gòu)，而不是一般自然人和企業(yè)法人，這樣可以避免兩個問題，一是可能引發(fā)的高利貸，二是可能引發(fā)以抵押擔保為名，放棄贖回，變相地私下買賣土地。

二、關(guān)于農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓

《決定》提出:“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”。同樣，2014年中央一號文件也指出:“在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)前提下，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓。有關(guān)部門要抓緊提出具體試點方案，各地不得自行其是、搶跑越線。”

我們經(jīng)常提到農(nóng)民有“兩只老鼠”理論，一方面我國2．7億農(nóng)民工在城市打工，把賺的錢在農(nóng)村建漂亮的房子，形成巨量的沉睡資產(chǎn)，卻讓老鼠住;另一方面農(nóng)民工在城市打工卻住最差的地下室之類的老鼠窩。因此，賦予農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓權(quán)能是一個重大政策突破，可以大大緩解農(nóng)民到處籌錢建房子、娶媳婦的壓力。對于市民化的農(nóng)民，可以把房子一賣，帶錢進城，緩解農(nóng)業(yè)人口市民化的資金問題，也是農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓退出的有效辦法。

目前亟需解決兩個問題:一是農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔保轉(zhuǎn)讓與宅基地使用權(quán)關(guān)系問題。盡管農(nóng)民對住房擁有完全財產(chǎn)權(quán)，但農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔保轉(zhuǎn)讓涉及到宅基地使用權(quán)的問題。根據(jù)“房地合一”的原則，我國《物權(quán)法》規(guī)定:“以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押。以建設(shè)用地使用權(quán)抵押的，該土地上的建筑物一并抵押。”①《物權(quán)法》第182條第1款。從《物權(quán)法》可知，抵押住房意味著住房占用的土地使用權(quán)一定是抵押的，抵押土地的使用權(quán)意味著土地上的住房一定是抵押的，不能拆開。我們知道，城鎮(zhèn)居民的房產(chǎn)證包含土地使用權(quán)(有的城市是單獨的)，城市居民居住了多年的商品房，雖然房子舊了但比當初買新房子還貴，原因在于地價不斷在漲。所以決定里只寫了房屋財產(chǎn)權(quán)擔保抵押轉(zhuǎn)讓，將來和宅基地使用權(quán)是什么關(guān)系，是不是連帶關(guān)系?二是提到“轉(zhuǎn)讓”，轉(zhuǎn)讓即買賣了，買賣給誰?這是當前爭論比較大的問題之一。目前很多媒體報道這是允許城市人到農(nóng)村買房子，但是也有一部分人持反對意見。到底怎么解讀這個問題，需要深入的分析和研究。按照我國現(xiàn)行《土地管理法》，宅基地有個特定的審批原則:“一戶一宅、免費取得、長期占有、村內(nèi)流轉(zhuǎn)、退出無償”，簡單說就是“自有的土地、自用的建筑”，只有本集體經(jīng)濟組織成員才能申請宅基地，并且自建自住自有自享，不得建設(shè)商業(yè)住房。正因為此，《物權(quán)法》規(guī)定:“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利”①《物權(quán)法》第152條。，沒有收益權(quán)能，更沒有處分權(quán)能。從這個意義上講，宅基地的轉(zhuǎn)讓只能在本集體組織成員之間進行。

為此，《決定》謹慎表述為“選擇若干試點”、“慎重穩(wěn)妥推進”，刻意避免直接觸及宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，說明這個問題極為復雜、敏感。可考慮分三步走:

第一步，加快推進宅基地以及承包地、林地等確權(quán)登記工作，建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記平臺，給農(nóng)民頒發(fā)具有明確法律效力的宅基地、林地、承包地使用權(quán)證書，讓農(nóng)民清楚知道自己的合法權(quán)益，防止以農(nóng)村土地屬于集體所有為名強征農(nóng)民的土地。

第二步，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為宅基地的所有者，可向購買農(nóng)民住房、從而購買了宅基地使用權(quán)的人收取一定的集體土地使用權(quán)有償使用費。在現(xiàn)階段，應(yīng)對購買農(nóng)民住房者設(shè)置必要的資格條件，對購買農(nóng)民住房后的使用、維修改造等作出約束性規(guī)定，防止城市資本一窩蜂地到農(nóng)村買房，防止城市房地產(chǎn)泡沫向農(nóng)村蔓延。

第三步，允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易。借鑒土地承包經(jīng)營權(quán)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易的改革經(jīng)驗。農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)都擁有用益物權(quán)，但農(nóng)民所獲得的土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能是逐步擴大的，直至可以抵押、擔保、入股。雖然《土地管理法》規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，但又同時規(guī)定:“符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”②《土地管理法》第63條。。這為《決定》突破企業(yè)破產(chǎn)、兼并的特定情形，在更大程度上允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市奠定了基礎(chǔ)。與此類似，在試點、謹慎、穩(wěn)妥的條件下，允許宅基地使用權(quán)與住房財產(chǎn)權(quán)一并抵押、流轉(zhuǎn)是十八屆三中全會土地制度改革的基本方向。但這需要一個長期的過程，也需要很多前提條件。比如，改革完善農(nóng)村宅基地制度，對能否再無償取得、是否要明確使用期限、宅基地使用權(quán)的權(quán)能到底有多大、增值收益如何分配等做出具體規(guī)定。

三、關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場

《決定》提出:“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。”其意為:農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地在繼續(xù)保持農(nóng)民集體所有權(quán)的狀態(tài)下，不需要經(jīng)過國家征收變成國有土地，可以與國有建設(shè)用地以平等的地位直接進入一級市場，與國有建設(shè)土地一樣同等享有占用、使用、收益、處分權(quán)利，這是符合《物權(quán)法》平等保護物權(quán)精神的，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場提供了制度保障。

但是它有兩個前提，很多人解讀的時候把前提忽略了。第一必須是“經(jīng)營性”建設(shè)用地。我國農(nóng)村集體建設(shè)用地又叫非農(nóng)用地，分三大塊:⒈鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地;⒉農(nóng)民宅基地;⒊農(nóng)村公共設(shè)施用地(如修路、修橋、修水庫等)及公益事業(yè)建設(shè)用地(如建醫(yī)院、學校、農(nóng)貿(mào)市場等)。這里強調(diào)“經(jīng)營性建設(shè)用地”，意味著農(nóng)村集體公益性建設(shè)用地和農(nóng)民宅基地不在入市之列，只允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地進入建設(shè)用地市場。一是因為其原來就是建設(shè)用地，二是按照現(xiàn)有《土地管理法》規(guī)定，在特定情形下(破產(chǎn)或兼并)可以轉(zhuǎn)讓。有人質(zhì)疑城市宅基地可以入市，為什么農(nóng)村宅基地不行?從根本上講所有制不一樣，城市土地屬于國有(全體公民所有)土地，中華人民共和國的公民包括農(nóng)民在內(nèi)，自然人和法人都可以依法使用國有土地。農(nóng)村集體所有土地則具體到鄉(xiāng)村組，只有本集體組織的農(nóng)民經(jīng)過批準使用本集體的土地(免費的)，才能建設(shè)自用的住宅，這是世界大多數(shù)國家的通行做法。第二必須符合規(guī)劃和用途管制。為保障居民文化、教育、體育、衛(wèi)生等基本需求，國家規(guī)劃法等法律法規(guī)對工業(yè)用地、居住用地、公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地、道路用地、綠地與廣場用地等有嚴格的人均用地面積標準，此外，建設(shè)土地的使用具有極強的外部性，會對他人產(chǎn)生很強的影響(如采光等)，所以必須符合土地利用總體規(guī)劃。“管制”這個概念開始是從歐洲傳導到美洲，再從美洲傳到全世界，1998年我國《土地管理法》首次引入“土地管制”這個概念，現(xiàn)在是全世界大多數(shù)國家的通行規(guī)則。我國土地市場是按用途(農(nóng)用地、商貿(mào)用地、住宅用地、工礦企業(yè)用地、公共設(shè)施用地等)分類的，各類用地的價格是不同的，因此，世界上任何一個國家的政府都會進行土地用途管制，土地使用人不能隨意改變用途。需要注意的是，強調(diào)“在符合規(guī)劃和用途管制前提下”，意味著現(xiàn)有的不符合規(guī)劃和用途管制的集體經(jīng)營性建設(shè)用地不能入市。有人質(zhì)疑小產(chǎn)權(quán)房不合法是對農(nóng)民集體土地所有權(quán)的一種歧視，從根本上講，在于它不符合規(guī)劃，違反了土地的用途管制，與所有權(quán)無關(guān)。同樣，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的用途也會受到限制，特別是不能用于商品住房開發(fā)。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場是一項長期而艱巨的任務(wù)，需要頂層設(shè)計、配套改革、分步實施。

(一)加快推進相關(guān)法律法規(guī)修改和制度建設(shè)。這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的首要任務(wù)。在深入研究重大問題和系統(tǒng)總結(jié)各地改革實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，抓緊修改《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國擔保法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)。同時，抓緊研究出臺《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)條例》、《農(nóng)村集體土地征收補償安置條例》等。改革完善土地稅制，合理調(diào)節(jié)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益，促進城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場繁榮發(fā)展。

(二)全面落實用途管制要求，這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的重要前提。以第二次全國土地調(diào)查和年度土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以土地利用總體規(guī)劃為依托，綜合各類相關(guān)規(guī)劃，加快建立完善國土空間規(guī)劃體系，明確城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能區(qū)范圍，考慮新農(nóng)村建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展對建設(shè)用地的合理需求，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場提供用途管制和規(guī)劃安排。［2］

(三)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易平臺。借鑒國有建設(shè)用地管理的經(jīng)驗，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地、林地使用權(quán)等納入國有建設(shè)用地市場交易平臺，建立統(tǒng)一的土地交易平臺，通過競價報名、網(wǎng)上掛牌、在線競拍、中標公示等規(guī)范的程序操作，促進公開公平公正和規(guī)范交易。大力培育和發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場信息、交易代理、市場咨詢、地價評估、土地登記代理、糾紛仲裁等服務(wù)機構(gòu)。

四、賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權(quán)

《決定》強調(diào)，“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權(quán)”。與黨的十八大報告:“依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)”相比。從“集體收益分配權(quán)”，拓展為“集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權(quán)”，是一個重大突破。在這方面，改革的空間更大、法律障礙更小、步伐應(yīng)該更快。

根據(jù)《決定》的要求，為了充分保障農(nóng)民作為集體經(jīng)濟組織成員對集體資產(chǎn)享有的各種權(quán)利，首先要鼓勵農(nóng)民發(fā)展社區(qū)股份合作社，對集體資產(chǎn)進行清資核產(chǎn)，對集體經(jīng)濟組織成員進行嚴格界定，將集體資產(chǎn)全部折股量化到有集體經(jīng)濟組織成員資格的所有人，實現(xiàn)“資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民變股東”，實現(xiàn)從“共同共有”到“按份共有”的轉(zhuǎn)變。其次，要明確農(nóng)民獲得的集體資產(chǎn)股權(quán)，不僅應(yīng)有占有、收益權(quán)能，而且應(yīng)有處分權(quán)能(抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓、繼承)，集體成員可以把股份用于金融機構(gòu)的抵押、擔保等，從而獲得金融服務(wù)或其他收益;集體成員到城鎮(zhèn)定居后可以有償退出，既可以轉(zhuǎn)讓給其他集體成員，也可以在集體組織同意的情況下獲得相應(yīng)補償;集體成員死亡后可以由其后代或者其他法定繼承人繼承。這樣，農(nóng)民有了更大的選擇空間，既可以長期持有集體股權(quán)，也可以有償退出集體股權(quán)。允許農(nóng)民“用腳投票”，有利于加強集體資產(chǎn)管理，也有利于農(nóng)民“退鄉(xiāng)進城”、最終融入城市?？梢越梃b蘇州部分地方的經(jīng)驗，在不斷完善治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，推行增資擴股，使完成股份制改造后的原集體經(jīng)濟的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)更加開放，而不是繼續(xù)封閉，這可以增強其活力。

五、賦予農(nóng)民公平分享土地增值收益的權(quán)利

《決定》在“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”方面，推出了多項強有力的舉措。一是“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序”?！翱s小征地范圍”即按照我國《憲法》規(guī)定精神，將征地界定在公共利益范圍內(nèi)，逐步減少強制征地數(shù)量，從源頭上減少征地糾紛的產(chǎn)生，同時為建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場留出充足空間;“規(guī)范征地程序”即通過改革完善征地審批、實施、補償、安置、爭議調(diào)處裁決等程序，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、收益權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)，進一步規(guī)范和約束政府的征地行為，防止地方政府濫用征地權(quán);二是“完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制”?！昂侠怼本褪且晟普鞯貎r格形成機制，改變按原用途補償?shù)脑瓌t，使被征地農(nóng)民合理分享土地城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益;征地涉及到農(nóng)民住房拆遷時，不能再按地上附著物補償，而應(yīng)保障被征地農(nóng)民的居住權(quán)?！岸嘣本褪且獜木蜆I(yè)、住房、社會保障等多個方面采取綜合措施維護被征地農(nóng)民權(quán)益，特別是應(yīng)探索留地安置、區(qū)段征收等新途徑，使被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠生計有保障，確保社會和諧穩(wěn)定。三是“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益?！币馕吨徽鞯剞r(nóng)民集體和個人除了得到合理補償外，還能通過一定方式分享一定比例的土地增值收益，并且所獲得的增值收益要向個人傾斜。《決定》有關(guān)征地制度的改革還有如下要求:“減少劃撥用地，更多的建設(shè)用地要通過市場機制來配置”;“建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價機制，提高工業(yè)用地價格”;“擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥”。這對于遏制城鎮(zhèn)化進程中的土地饑渴癥顯然有重要意義。

為從根本上保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，還有必須做好以下工作:

(一)嚴格界定公共利益范圍。我國憲法規(guī)定:國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征用。但《土地管理法》和《土地法實施細則》等法律法規(guī)并未對公共利益作出明確規(guī)定和法律解釋，從而留下了較大的法律漏洞，造成許多地方政府所征用的土地超出了公共利益的需要，而將多征的土地用來拍賣獲利。因此，必須在修改后的法律條文中對“公共利益”作出明確的司法解釋，防止一些地方政府亂打公益的旗號而隨意侵占農(nóng)民的土地?！肮怖妗痹趹椃ㄖ卸x的不多，但在各國民法典中卻有很多值得我們借鑒的東西。一是列舉式的，如日本1951《土地收用法》第3條，將公共利益用地目錄全部列舉為51項條款，逐一加以規(guī)定。二是概括加列舉式的，如韓國1962《土地征用法》規(guī)定可以征收土地的事業(yè)有:國防、軍事要求的;根據(jù)法律需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、煤氣等建設(shè)事業(yè);國家和地方政府需要修建的政府機關(guān)、工廠、研究所、公園、市場等建設(shè)事業(yè);國家地方政府指定的單位，以出租或出售為目的修建的住宅等建設(shè)事業(yè)。［3］P36但是，在美國和加拿大，“公共利益”不需要政府和法律規(guī)定，認為這是社會的常識，這塊地被政府征收后，掙錢的一定不是公共利益，只有政府征收后再投入為老百姓提供公共服務(wù)、不賺錢，就是公共利益。處理征地官司，審判的時候把陪審員(也是普通老百姓)叫來，再普通的老百姓也知道是不是公共利益。

(二)確定合理的補償機制。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》第47條規(guī)定，農(nóng)民集體土地被征收為城市建設(shè)用地后，確定土地補償費與安置補助費標準以原有土地的用途為標準，以土地被征收前三年的平均產(chǎn)值為基準，補償標準最高不超出土地被征收前3年年均產(chǎn)值的30倍，同時土地管理法授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和各地不同情況決定是否提高補償標準，具體由省一級人民政府組織實施，補償款不夠，可以從當?shù)卣@得的土地出讓金純收益中提取?，F(xiàn)在很多大中城市的補償標準都突破30倍了，杭州最高達到了100倍。但是總體上看，農(nóng)民的補償費用仍然偏低?！稕Q定》提出，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。這是縮小征地范圍的突破性舉措，也是農(nóng)民分享土地增值收益的重要途徑。今后，在符合國家土地用途管制和土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，要把更多的非農(nóng)建設(shè)用地留給農(nóng)民集體開發(fā)，讓農(nóng)民直接分享土地的增值收益。農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地后的增值收益怎么分配，國際上有許多經(jīng)驗可以借鑒。世界各地采取的辦法大體為兩種:一種是土地的增值收益歸土地所有者，然后由政府通過稅收來調(diào)節(jié);另一種則是由法律確定一個合理的分成比例，規(guī)定農(nóng)民所得的比例。我國臺灣省的規(guī)定是不低于40%，這基本可被臺灣農(nóng)民所接受。歐美發(fā)達國家在過去100多年走過的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中，大多采用市場原則對被征收土地實施補償。而許多亞洲國家和地區(qū)，像印度、柬埔寨、日本和韓國以及我國臺灣地區(qū)等，除了同樣遵循公平公正原則，征收私有產(chǎn)權(quán)土地按市場價補償?shù)绕毡闇蕜t外，還根據(jù)國情、區(qū)情探索了一些有效辦法來解決征地過程中普遍將面臨的社會沖突、政府收支平衡等問題。比如臺灣地區(qū)的區(qū)段征收制度就是為應(yīng)對高速工業(yè)化和城市化過程中的土地征收挑戰(zhàn)而設(shè)計的一套有效制度，其具體做法是:⒈當農(nóng)用地根據(jù)城市規(guī)劃轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時，農(nóng)民可任選貨幣方式補償或“抵價地”方式補償，也可以兩種補償方式組合使用;⒉貨幣補償標準由原來一直采用的“政府公告定價”改為被征土地市場價格;⒊如果農(nóng)民選擇“抵價地”方式補償，農(nóng)民可以無償領(lǐng)回被征土地的40% －50%(即所謂“抵價地”);⒋政府在啟動區(qū)段征收之前和征收過程中，必須通過洽談、協(xié)商、公告、聽證等多種方式充分與農(nóng)民溝通;⒌區(qū)段征收后，被征土地全部轉(zhuǎn)為國有，政府按規(guī)劃將區(qū)內(nèi)土地開發(fā)成公共設(shè)施區(qū)和可建筑區(qū)，選擇抵價地補償?shù)霓r(nóng)民可在可建筑區(qū)內(nèi)優(yōu)先選擇抵價地的位置;⒍農(nóng)民選地完成之后，政府方可將剩余可建筑用地進行“標售”(掛牌出售)，以平衡財政收支。

［1］葉興慶．準確把握賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利的政策含義和實現(xiàn)路徑［J］．農(nóng)村經(jīng)濟，2014(2)．

［2］趙陽．讓農(nóng)民更多分享土地增值收益［J］．中國發(fā)展觀察，2013(2)．

［3］汪秀蓮，王靜．日本韓國土地管理法律制度與土地利用規(guī)劃制度及其借鑒［M］．北京:中國大地出版社，2004．