讓市場在資源配置中起決定性作用

◎劉世錦

作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任，研究員。本文是作者為徐洪才新作《變革的時代：中國與全球經(jīng)濟治理》所作的序。

中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會在理論上的一個重大突破，就是提出了讓市場在資源配置中起決定性作用。而建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是市場起決定性作用的基礎(chǔ)。在新的形勢下，完善市場體系最重要的就是要建立公平開放透明的市場規(guī)則。

首先，必須充分認識到，加快形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系是使市場在資源配置中起決定性作用的緊迫要求。建立和完善統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系，是我國發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟過程中的一項基礎(chǔ)性任務(wù)。改革開放以來，我國市場體系建設(shè)取得了重要進展。從產(chǎn)品市場看，確立了市場在供求調(diào)節(jié)中的主體地位，基本形成全國統(tǒng)一的市場體系。到2012年，社會消費品零售總額、農(nóng)副產(chǎn)品收購總額和生產(chǎn)資料銷售總額中，市場調(diào)節(jié)價的比重均在98%以上。要素市場化改革也取得了重要進展，市場配置要素資源的能力明顯增強。

但是，我國市場體系尚不完善，難以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的要求。具體表現(xiàn)在市場開放性不夠，部分領(lǐng)域存在不當準入限制；競爭公平性不夠，市場分割和地方保護現(xiàn)象時有發(fā)生；市場運行透明度不夠，人為制造尋租空間；部分基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)價格尚未理順，存在嚴重扭曲；要素市場發(fā)育滯后，要素配置效率亟待提高等等?？偟膩砜?，盡管我國市場體系建設(shè)取得了長足進展，但與建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系預(yù)期目標還有相當大的距離。貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，真正使市場在資源配置中起決定性作用，必須加快相關(guān)領(lǐng)域改革，使新形勢下市場體系建設(shè)取得實質(zhì)性進展。

其次，還應(yīng)該認識到，完善市場體系最重要的就是建立公平開放透明的市場規(guī)則。市場體系是依照特定規(guī)則運行的，市場主體是遵循特定規(guī)則相互博弈的。市場規(guī)則不同，市場體系運行的方式和效率將大相徑庭。完善市場體系，最重要的是建立公平開放透明的市場規(guī)則。為此，《決定》提出了一系列重要改革舉措。

一是實行負面清單準入管理方式。政府列出禁止和限制進入的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等清單，清單之外的領(lǐng)域都可以自由進入，即所謂“法無禁止即可為”。負面清單只管企業(yè)“不能做什么”，與正面清單規(guī)定企業(yè)“只能做什么”相比，為市場發(fā)揮作用提供了更大空間，體現(xiàn)了在政府與市場關(guān)系上思維方式的重要轉(zhuǎn)變。負面清單大幅度收縮了政府審批范圍，條款相對清晰，有助于實質(zhì)性推動政府審批制度改革，提高政府工作效率，減少自由裁量權(quán)和相應(yīng)的尋租空間。負面清單不再提出“鼓勵類項目”，企業(yè)發(fā)展將更多依靠自身在市場上的競爭。而當存在“鼓勵類項目”時，有些企業(yè)拿著“批條”尋求優(yōu)惠政策支持，不利于公平競爭，也助長了產(chǎn)能過剩。從國際上看，負面清單管理方式最早出現(xiàn)在對外投資領(lǐng)域，這次將其推廣到我國國內(nèi)市場，平等地適用于國有與非國有、內(nèi)資與外資企業(yè)，表明了我國以開放促改革、建設(shè)高水平市場經(jīng)濟體制的勇氣和決心。

二是實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管，清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。一些年來，或明或暗地出現(xiàn)了不少地方保護、分割市場、限制公平競爭的“土政策”和“潛規(guī)則”。這些做法短期內(nèi)看起來似乎有利于當?shù)匕l(fā)展，但由于扭曲了資源配置、有悖公平競爭原則，并引發(fā)地方之間的過度競爭，從長期看，對全局發(fā)展不利，對本地發(fā)展也不利。所以，《決定》強調(diào)指出，要嚴禁和懲處各類違法實行優(yōu)惠政策行為，反對地方保護，反對各種壟斷和不正當競爭。

三是加強社會信用體系建設(shè)，提高準入的便利化程度，形成法治化的營商環(huán)境。信用體系建設(shè)一直是我國的“短板”。假冒偽劣、坑蒙拐騙、拖欠賴賬等行為，使經(jīng)濟運行付出了高昂代價。《決定》提出要建立健全社會征信體系。通過征信體系，逐步完善個人和機構(gòu)的信用記錄，作為其從事生產(chǎn)、投資、流通、消費等經(jīng)濟活動的重要信用依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，建立信用獎懲機制，培育履約守信的行為規(guī)范，提高全社會的信用水平。在減少行政性審批的同時，要簡化準入手續(xù)。《決定》提出要推進工商注冊制度的便利化，削減資質(zhì)認定項目，由先證后照改為先照后證，把注冊資本實繳制逐步改為認繳登記制。這些措施對于減輕企業(yè)負擔(dān)、降低準入門檻、提高準入過程透明度，都有積極作用。進一步看，更重要的是加快建設(shè)法治化的營商環(huán)境，形成與國際接軌的商事制度，健全制度性、程序性規(guī)則，包括政府在內(nèi)的所有行為主體都要依法依規(guī)辦事，提高行政權(quán)力運作的透明度，減少隨機干預(yù)，加強責(zé)任追究。

四是健全優(yōu)勝劣汰的市場化退出機制。退出不暢是我國市場體系運行中的一個重要缺陷。《決定》提出要健全優(yōu)勝劣汰的市場化退出機制，完善企業(yè)破產(chǎn)程序。要發(fā)揮市場在優(yōu)勝劣汰中的不可替代的積極作用，哪些企業(yè)勝出，哪些企業(yè)出局，要通過市場競爭做出選擇，而不能由政府說了算。政府應(yīng)把主要精力放在為企業(yè)退出和重整創(chuàng)造不可缺少的外部條件上，如完善社會保障體系、開辟再就業(yè)門路、組織職業(yè)培訓(xùn)、為兼并重組提供必要金融支持等。

第三，需要進一步理順價格體系，著力推進要素市場建設(shè)。建立和完善公平開放透明的市場規(guī)則，將為產(chǎn)品市場和要素市場的進一步發(fā)展提供有力保障。完善主要由市場決定價格的機制，仍然是市場體系建設(shè)中的一項重要任務(wù)?！稕Q定》強調(diào)指出，凡是能由市場形成價格的都要交給市場，政府不進行不當干預(yù)。通過市場競爭形成價格，進而調(diào)節(jié)供求關(guān)系、優(yōu)化資源配置，是市場經(jīng)濟的基本特征，也是使市場在資源配置中起決定性作用的集中體現(xiàn)。所以，應(yīng)當盡可能地減少政府干預(yù)，最大限度地發(fā)揮市場決定價格的作用。當然，這并不意味著政府完全不干預(yù)。例如，當出現(xiàn)欺行霸市、假冒偽劣、不適當壟斷、不正當競爭等行為時，政府的干預(yù)是必不可少的。但這種干預(yù)是為了維護市場秩序，使市場正常發(fā)揮決定價格的作用，而不是替代市場的作用。

基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)仍然是政府價格管制較多的領(lǐng)域?！稕Q定》指出，要推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域的價格改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價格。這些領(lǐng)域往往是自然壟斷環(huán)節(jié)與競爭性環(huán)節(jié)并存，而后者的價格應(yīng)當經(jīng)由市場形成。但在實踐中，這些領(lǐng)域基本上仍由政府定價。隨著技術(shù)進步和管理方式的改進，有些原來屬于不可競爭的變得可以競爭了，競爭性環(huán)節(jié)的范圍相應(yīng)擴大。例如，電子通訊技術(shù)的快速發(fā)展，使電信業(yè)務(wù)從接入到增值服務(wù)的競爭都顯著加強；鐵路行業(yè)實行網(wǎng)運分離的改革后，運營商之間可以展開競爭性定價。因此，必須加快推進上述領(lǐng)域的價格形成機制改革，采用新的技術(shù)和管理方式，能由市場定價的盡可能交給市場。另一方面，仍要由政府定價的范圍，主要限定在重要公用設(shè)施、公益性服務(wù)和網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)。政府在確定這些價格時，也要充分考慮市場供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本。同時要提高政府定價過程的透明度和公眾參與度。特別是直接關(guān)系人民群眾切身利益的價格調(diào)整，在可能情況下，應(yīng)公開成本構(gòu)成等重要信息；舉行價格聽證會，廣泛聽取社會公眾的意見和建議。

要素市場建設(shè)是下一步完善市場體系的重點和難點。這里主要分析與土地市場相關(guān)的改革問題。在現(xiàn)行土地制度下，集體土地與國有土地在財產(chǎn)權(quán)利、市場準入、收益分配等方面尚未取得平等地位。從現(xiàn)實情況看，相當數(shù)量的集體土地已經(jīng)進入非農(nóng)建設(shè)市場，但往往處在規(guī)劃和法律的約束之外，配置和利用效率不高，應(yīng)有權(quán)益得不到認可和保護。因此，集體土地制度改革已成當務(wù)之急?！稕Q定》明確提出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。土地增值收益分配也是改革中的一個突出問題?！稕Q定》提出要建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。這就需要協(xié)調(diào)推進國家稅收制度、農(nóng)村集體治理結(jié)構(gòu)等方面的改革，完善規(guī)劃和用途管理體制。

如何使市場更為有效地發(fā)揮作用，也是徐洪才博士長期以來關(guān)注的一個重要問題。非常高興地看到，徐洪才博士的新著《變革的時代：中國與全球經(jīng)濟治理》的出版。集中了近年來徐洪才跟蹤研究國內(nèi)外經(jīng)濟的部分學(xué)術(shù)成果，其中不乏真知灼見，反映了徐洪才作為一個經(jīng)濟學(xué)者的獨立思考和歷史責(zé)任感。自1996年參加徐洪才博士論文答辯會時起，我目睹了他的學(xué)術(shù)成長經(jīng)歷。多年來他一直潛心研究資本市場和微觀經(jīng)濟問題，近年來因工作需要研究重點轉(zhuǎn)向了國際經(jīng)濟和宏觀經(jīng)濟，為黨中央和國務(wù)院提供決策參考。

徐洪才博士邀我為他的新著作序。借此機會，我發(fā)表一點自己對“市場起決定性作用”的看法，供讀者朋友們參考。我們期待著徐洪才博士能給社會奉獻更多的學(xué)術(shù)成果。

是為序。