民辦社會事業(yè)發(fā)展的困局和思考

◎邢 偉

社會事業(yè)是經(jīng)濟社會發(fā)展的短板，民辦社會事業(yè)則是短板中的短板。社會力量是當前和今后一段時期內(nèi)推進社會事業(yè)發(fā)展的重要推動力，促進社會力量參與社會事業(yè)發(fā)展，對于社會事業(yè)擴大總體規(guī)模、優(yōu)化內(nèi)容結(jié)構(gòu)、提高發(fā)展質(zhì)量、提升內(nèi)涵品質(zhì)意義重大，對于促進城鄉(xiāng)居民消費、社會領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等方面將發(fā)揮重要作用。

當前現(xiàn)狀和主要問題

近年來，國家先后出臺了一系列鼓勵民間資本進入社會事業(yè)領(lǐng)域、政府購買社會公共服務(wù)的政策措施，社會力量參與社會事業(yè)的領(lǐng)域逐步拓寬，程度逐步加深，規(guī)模不斷擴大，結(jié)構(gòu)日益優(yōu)化，服務(wù)范圍不斷拓展，參與形式日益豐富。但總體而言，當前社會力量參與社會事業(yè)的總體規(guī)模仍然偏小、質(zhì)量水平相對偏低，社會力量的功能作用沒有得到充分發(fā)揮，民辦社會事業(yè)陷入發(fā)展困局。

（一）社會力量面臨法律規(guī)定和政策落實存在偏差的多重制約

社會力量對民辦社會事業(yè)的發(fā)展充滿信心，認為進入社會事業(yè)領(lǐng)域大有可為，但實踐中普遍感覺到面臨種種制約，當前的發(fā)展環(huán)境總體不太理想。

1.法律法規(guī)存在矛盾沖突，社會力量感到無所適從

社會事業(yè)的法律框架體系初具雛形，各領(lǐng)域均有鼓勵和引導社會力量參與的相關(guān)表述，但無法可依、有法難依等現(xiàn)象依然存在。即使是在法律體系相對完備的民辦教育領(lǐng)域，社會力量仍反映存在法律保障不足的問題。民政部門允許民辦學校注冊為民辦非企業(yè)單位，按《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定不得從事營利性活動和分紅，《教育法》也規(guī)定“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構(gòu)”，但《民辦教育促進法》及其《實施條例》明確規(guī)定“出資人可以從辦學結(jié)余中取得合理回報”，法律法規(guī)之間存在矛盾沖突。

2.社會力量在行業(yè)進入上面臨各種門檻“陷阱”

雖然各級政府、各部門陸續(xù)制定并出臺一些向社會力量開放領(lǐng)域的政策文件，但社會力量仍普遍感受到“鐵門”、“玻璃門”和“彈簧門”的制約?！拌F門”表現(xiàn)在，政策文件通常將行業(yè)準入表述為鼓勵和引導社會力量“進入法律法規(guī)未明確禁止準入的行業(yè)和領(lǐng)域”，這個看似開放度很高的文件表述在政策實踐中卻形同虛設(shè)?！安ＡчT”表現(xiàn)在，大多數(shù)社會事業(yè)領(lǐng)域在行業(yè)主管部門不太情愿的背景下予以開放，即使社會力量可以進入，但仍需面對各種嚴苛的審核和行政監(jiān)管，從而大大增加民辦社會事業(yè)的進入成本和運營成本。“彈簧門”表現(xiàn)在，部分社會事業(yè)領(lǐng)域的行業(yè)準入和行政監(jiān)管存在較大彈性空間，一旦出現(xiàn)風險因素，行業(yè)主管部門便立即加以嚴格審核并采取治理整頓措施。

3.政府部門在政策執(zhí)行上有選擇性落實的傾向

除少數(shù)有明確規(guī)定的政策支持外，支持性公共資源往往與社會力量的“聽話”程度密切相關(guān)，有將社會辦機構(gòu)納入附庸角色的嫌疑。雖然各級政府已經(jīng)出臺了大量扶持政策，如土地劃撥、稅費優(yōu)惠、資金支持、公平對待等，但社會力量認為相關(guān)政府部門在進行選擇性實施，像土地劃撥之類的政策根本落實不了。一個較為敏感的話題是，在部分社會辦機構(gòu)誠信意識不強的情況下，因為監(jiān)管機制的不健全，政府部門存在有選擇地支持社會力量參與社會事業(yè)的現(xiàn)象。雖然政策文件規(guī)定鼓勵個人、社會組織和企業(yè)積極舉辦各類機構(gòu)，沒有對主體資金實力、機構(gòu)規(guī)模大小做出規(guī)定，但行業(yè)主管部門在前置審批中非常注重這些因素，認為資金實力雄厚、機構(gòu)規(guī)模較大的出資主體往往具有較高的誠信意識。

4.社會辦機構(gòu)與公辦機構(gòu)難以平等對待

政策文件規(guī)定，社會辦機構(gòu)在社會保障、職稱評聘、科研立項、學術(shù)活動、評先評優(yōu)等方面享受與公辦機構(gòu)同等待遇，但在現(xiàn)行科研管理體制和人事管理制度下，這些政策根本無法落實，從而嚴重影響到社會辦機構(gòu)的人才引進、聘用和培養(yǎng)。以醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域為例，民營醫(yī)療機構(gòu)的醫(yī)生難以申請到相關(guān)科研項目，也不可能在專業(yè)學術(shù)委員會中擔任重要角色，因而在職稱評聘上比公立醫(yī)院醫(yī)生難得多。更需值得注意的是，大多數(shù)公辦機構(gòu)仍實行事業(yè)單位管理制度，在養(yǎng)老、醫(yī)療和單位福利等方面有很強的優(yōu)越感，社會辦機構(gòu)不可能提供與公辦機構(gòu)相一致的待遇，即使提供更高的薪酬，也難以吸引和留住高水平的專業(yè)技術(shù)人才。

（二）政府部門對社會力量既“愛”又“疏”，對政策難協(xié)調(diào)較不滿意

政府部門是促進社會力量參與社會事業(yè)的政策制定者和實施者，發(fā)揮著決定性作用?？陀^地說，近年來政府部門在推動民辦社會事業(yè)發(fā)展方面下了很多功夫，邁出了實質(zhì)性步伐，但也普遍認為，實踐效果與政策預(yù)期仍有很大差距。

1.政府部門對社會力量的態(tài)度是既“愛”又“疏”

“愛”主要體現(xiàn)在，社會力量的進入一方面能夠迅速擴大社會事業(yè)總量規(guī)模，填補因公共財政投入有限導致的公共服務(wù)空缺；另一方面與公辦機構(gòu)形成一定的競爭，給其帶來一定的倒逼壓力，這是政府部門能夠接受也樂見其成的?！笆琛敝饕w現(xiàn)在，政府部門對社會辦機構(gòu)的支持性需求愛莫能助，難以有效保障相關(guān)扶持政策的落實。在現(xiàn)行資產(chǎn)管理體制下，公共資源投入社會辦機構(gòu)缺乏明確的管理辦法，在績效考核機制上也沒有“加分因素”，政府部門也沒有將公共資源投入社會辦機構(gòu)的積極性。

2.政府部門之間在促進社會力量參與社會事業(yè)上也存在分歧

政府部門之間的分歧主要體現(xiàn)在兩個方面：一是上級政府和下級政府之間的分歧，特別是省級層面和中央層面。中央層面鼓勵社會力量參與社會事業(yè)，要求地方政府積極探索創(chuàng)新，而制度創(chuàng)新往往與法律法規(guī)的突破分不開，但這又不在地方政府的權(quán)限范圍之內(nèi)，需要中央層面予以明確和規(guī)范。二是同級政府內(nèi)部行業(yè)主管部門與其他分管部門之間的分歧。教育、衛(wèi)生、民政、人社、文化、體育等行業(yè)主管部門紛紛提出，國土、財政、稅務(wù)等分管部門在執(zhí)行支持性政策方面不積極，致使社會力量參與社會事業(yè)的成本大大增加。同時，教育、衛(wèi)生主管部門認為人社部門在職稱、人事管理等方面管理比較僵化；民政部門認為衛(wèi)生部門在養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療單元方面管理過于苛刻，人社部門在養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療單元的醫(yī)保定點方面配合不夠。

（三）服務(wù)對象對社會辦機構(gòu)的情感比較復(fù)雜，既充滿期望又有點失望

服務(wù)對象是社會力量參與社會事業(yè)的直接受益者，其對社會辦機構(gòu)的支持態(tài)度直接決定著民辦社會事業(yè)的發(fā)展前景。目前來看，服務(wù)對象對社會辦機構(gòu)的情感比較復(fù)雜，既充滿期望又有點失望。期望主要體現(xiàn)為，服務(wù)對象希望從社會辦機構(gòu)獲取“物美價廉”的服務(wù)。傳統(tǒng)觀念下，除高端服務(wù)外，社會公眾接受公共服務(wù)的提供主體首選公辦機構(gòu)，只有在公辦機構(gòu)提供能力不足的情況下，社會公眾才會選擇社會辦機構(gòu)。當然，部分社會力量舉辦的醫(yī)療機構(gòu)、養(yǎng)老機構(gòu)也會通過收費相對較低的方式來吸引服務(wù)對象。失望主要表現(xiàn)在，服務(wù)對象對社會辦機構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量水平不太滿意，教育和醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域尤為明顯。民辦高校與公辦高校的差距非常大，體現(xiàn)在師資力量、課程設(shè)置、教學方法、圖書館等配套設(shè)施以及就業(yè)深造等各個方面。部分民營醫(yī)療機構(gòu)確實存在虛假廣告、夸大治療功效、誘惑治療等現(xiàn)象，大多數(shù)病患者還是選擇前往公辦醫(yī)療機構(gòu)。

（四）公辦機構(gòu)對民辦社會事業(yè)有較強抵觸情緒，基本持消極配合態(tài)度

公辦機構(gòu)是社會力量進入社會事業(yè)的直接競爭對手，其對社會辦機構(gòu)的發(fā)展存在較強的抵觸情緒。無論是公立醫(yī)院、公辦學校還是公辦養(yǎng)老機構(gòu)，均不同程度地認為發(fā)展民辦社會事業(yè)的意義并不大，只要資源投入充足，公辦機構(gòu)同樣能夠滿足多樣化、多層次的公共服務(wù)需求。即使發(fā)展民辦社會事業(yè)，公辦機構(gòu)認為也應(yīng)適度，社會辦機構(gòu)發(fā)揮拾遺補缺的作用?；趯ι鐣k機構(gòu)的偏見，公辦機構(gòu)在社會辦機構(gòu)的發(fā)展上基本持消極配合態(tài)度。醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，公立醫(yī)院以獨立辦院或托管醫(yī)院為主，對與社會力量合作辦院的積極性不高。出于壓制民營醫(yī)院競爭實力的考慮，公立醫(yī)院在醫(yī)生多點執(zhí)業(yè)的推行非常緩慢，尤其是不愿意看到本院醫(yī)生到服務(wù)輻射范圍內(nèi)的民營醫(yī)院去執(zhí)業(yè)，于是通常會想方設(shè)法加以阻止（見表1）。

思考和政策建議

社會力量與社會事業(yè)能否有機結(jié)合，并推動社會事業(yè)又好又快發(fā)展，關(guān)鍵在于消除體制機制障礙，形成促進社會力量參與社會事業(yè)建設(shè)發(fā)展的良好政策環(huán)境和社會氛圍。

（一）政府將社會事務(wù)的微觀管理切實移交給社會

長期以來，社會事業(yè)由政府直接舉辦，相關(guān)機構(gòu)實行事業(yè)單位管理體制，社會力量基本上無法介入。隨著市場經(jīng)濟體制改革和事業(yè)單位管理體制改革的推進，社會事業(yè)開始向社會力量進行有限度開放，廣度和深度有所增強，但直至當前仍為政府大包大攬的格局。社會力量參與社會事業(yè)的改革與發(fā)展方向是，凡社會能辦好的盡可能交給社會力量來承擔。這一戰(zhàn)略方向符合發(fā)展趨勢，但如何轉(zhuǎn)化為具體實施方案仍需慎重斟酌思考。首先是對“社會能辦好的”的界定，嚴格來說，除極其少數(shù)公共服務(wù)外，絕大多數(shù)社會事業(yè)社會都能辦好。其次是對“盡可能”的理解，也就是說能移交就移交，雖然不是“必須”但也具有一定的強制性。

表1 四個主體對民辦社會事業(yè)發(fā)展的態(tài)度和意見比較

處理好政府與社會的關(guān)系，根本上是要政府找準位、定好責，一要從社會事業(yè)的微觀活動中抽出來，不再插手具體事務(wù)；二是將社會事業(yè)的具體提供事務(wù)移交給社會力量；三是對社會力量行使考核和監(jiān)管職能，使社會力量提供令社會公眾滿意的公共服務(wù)。為增強戰(zhàn)略方向的可操作性，政府部門有必要列出暫時不宜由社會力量承擔的社會事務(wù)，其他對社會力量全面放開。

（二）公辦機構(gòu)承擔托底功能，社會辦機構(gòu)滿足多樣化需求

社會辦機構(gòu)和公辦機構(gòu)是社會事業(yè)領(lǐng)域的兩大提供主體。長期以來，公辦機構(gòu)占據(jù)絕對主導地位，社會辦機構(gòu)只能處于從屬地位。近年來，社會辦機構(gòu)的規(guī)模和比重均有所上升，但這一格局仍未發(fā)生實質(zhì)性變化。當前，社會事業(yè)領(lǐng)域的主流或官方觀點是，以公辦機構(gòu)為主體，以社會辦機構(gòu)為補充，形成公辦社會辦并舉的發(fā)展格局。同時，部分社會事業(yè)領(lǐng)域提出二者適度競爭、錯位發(fā)展的發(fā)展思路。毋庸置疑，在當前經(jīng)濟社會發(fā)展階段，這些提法具有一定的合理性和適應(yīng)性，能夠?qū)φ邔嵺`發(fā)揮一定的指導作用。但不可否認的是，當前提法具有濃郁的階段性色彩，而社會辦機構(gòu)和公辦機構(gòu)的關(guān)系具有較強的動態(tài)性，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提高，社會辦機構(gòu)的功能和地位都將發(fā)生大幅度變化。

處理好社會辦機構(gòu)和公辦機構(gòu)的關(guān)系，就是要把握好二者關(guān)系的動態(tài)性，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展階段的變化來及時調(diào)整。理想的關(guān)系模式應(yīng)該是，社會事業(yè)領(lǐng)域以社會辦機構(gòu)為主，公辦機構(gòu)發(fā)揮保障性的托底功能，二者相互配合與協(xié)調(diào)。同時社會辦機構(gòu)呈現(xiàn)多層次發(fā)展，滿足社會公眾的多樣化需求。

（三）推動公辦機構(gòu)管理體制改革，實行完全的政事脫鉤

政府和公辦機構(gòu)是當前社會事業(yè)的主要參與者。長期以來，政府通過公辦機構(gòu)來提供公共服務(wù)和推動社會事業(yè)發(fā)展，公辦機構(gòu)事實上成為政府決策的忠實執(zhí)行者。在實施初期，這種模式能夠保障政府決策盡快地付諸實踐，切實提高了政策執(zhí)行效率。但是隨著時間的推移，這種模式的弊端逐步顯現(xiàn)出來，政府一言堂、資源配置效率降低、機構(gòu)臃腫等問題日益嚴重，同時公辦機構(gòu)的運營成本越來越高，迫切需要得到改革與調(diào)整。

處理好政府和公辦機構(gòu)的關(guān)系，就是要逐步切斷二者之間的裙帶聯(lián)系，變隸屬關(guān)系為合作關(guān)系。公辦機構(gòu)從政府的附庸角色徹底擺脫出來，建立起完全獨立的法人，實行現(xiàn)代社會組織治理結(jié)構(gòu)或現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，參與政府購買服務(wù)的競爭，接受政府的績效評估和行政監(jiān)管。行業(yè)主管部門不再直接插手公辦機構(gòu)的具體事務(wù)，轉(zhuǎn)變?yōu)榇碚惺乖u估和監(jiān)管職能。除資產(chǎn)屬性存在不同外，公辦機構(gòu)將與社會辦機構(gòu)逐漸趨同。

（四）大力推進社會組織發(fā)展，逐步承擔主體責任

民間資本和社會組織是社會力量的兩大構(gòu)成主體。當前在社會力量參與社會事業(yè)總體不足的情況下，社會組織的參與更顯滯后，民間資本的參與相對活躍一些。從社會事業(yè)的本質(zhì)屬性來說，社會組織應(yīng)該比民間資本更適合一些，社會組織的非營利性與社會事業(yè)的公益性更為契合，而民間資本的逐利性使其參與范圍相對縮小。

處理好民間資本和社會組織的關(guān)系，就是要逐漸提高參與社會事業(yè)的社會力量中社會組織的比重，使社會組織和民間資本在民辦社會事業(yè)中合理分工、錯位發(fā)展，民間資本從一些領(lǐng)域逐步退出來，社會組織相應(yīng)填補進去。其中關(guān)鍵是要推動社會組織的有序快速發(fā)展，形成有利于社會組織承擔社會事務(wù)的政策氛圍。

（五）區(qū)分營利性和非營利性，承認并解決好合理回報問題

營利性和非營利性是社會力量參與社會事業(yè)首要面臨的評判標準。長期以來，社會事業(yè)由公辦機構(gòu)來承擔，屬于非營利行為，因此在向社會力量開放時，也要求社會力量必須是非營利行為。在客觀實踐中，越來越多的民間資本進入社會事業(yè)領(lǐng)域，而且以非營利性的民辦非企業(yè)單位來登記注冊，但是不可否認的是，大多數(shù)社會辦機構(gòu)實際從事著營利行為，相關(guān)政府部門也默許這一行為。

處理好營利性和非營利性的關(guān)系，就是要解決好合理回報問題，承認民間資本進入社會事業(yè)領(lǐng)域的逐利性，允許其獲取合理的投資收益。社會力量參與社會事業(yè)雖然屬于自愿行為，但應(yīng)受到政策的支持和鼓勵，根據(jù)參與主體、參與性質(zhì)和盈利水平的不同分別給予相應(yīng)的扶持。社會力量所受的支持力度與營利性程度呈反比，營利性程度越低，所獲支持力度就越大。