應對氣候變化立法的幾點思考與建議
——日本、韓國應對氣候變化立法交流啟示

◎韋大樂 馬愛民 馬 濤

應對氣候變化立法的幾點思考與建議
——日本、韓國應對氣候變化立法交流啟示

◎韋大樂 馬愛民 馬 濤

為做好應對氣候變化立法工作，前不久，國家發(fā)展改革委、全國人大環(huán)資委、全國人大常委會法工委、國務院法制辦聯(lián)合組團，先后赴日本、韓國開展了應對氣候變化立法交流活動。交流團系統(tǒng)學習了日本、韓國應對氣候變化立法和可持續(xù)發(fā)展的政策與行動，并現(xiàn)場調(diào)研了日本、韓國在應對氣候變化方面的重要舉措。來自日本、韓國相關(guān)機構(gòu)、高校和科研院所以及企業(yè)的研究人員、專家學者和政府官員先后就本國的應對氣候變化及可持續(xù)發(fā)展的法律法規(guī)及政策實踐進行了講解和分析，從減緩及適應氣候變化、保持低碳及可持續(xù)發(fā)展、企業(yè)及地方實踐等多個角度分析了本國應對氣候變化的政策和措施。

日本的應對氣候變化立法情況

面對全球氣候變暖所帶來的巨大災害，日本政府十分重視氣候變化問題，并采取有效措施積極應對，特別是在立法方面主要以構(gòu)建較為完善的應對氣候變化法律體系。

（一）通過《環(huán)境基本法》將全球氣候變暖對策納入環(huán)境法體系

日本1993年《環(huán)境基本法》以地球環(huán)境保全為基本理念，將全球氣候變暖對策納入環(huán)境法體系。根據(jù)該法第十五條關(guān)于政府制定環(huán)境保全基本計劃的規(guī)定，日本于1994年制定的《環(huán)境基本計劃》就將有關(guān)應對全球氣候變暖的對策置于重要地位，并明確規(guī)定了應在國際協(xié)作下，以實現(xiàn)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》規(guī)定的“減少溫室氣體排放，減少人為活動對氣候系統(tǒng)的危害，減緩氣候變化”目標為宗旨，并考慮“增強生態(tài)系統(tǒng)對氣候變化的適應性，確保糧食生產(chǎn)和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展”等。當然，這一時期的日本應對全球氣候變暖的對策尚停留于依托有關(guān)省廳的各種措施，而真正采取法律措施應對全球氣候變暖問題，則始于加入《京都議定書》的前后。

（二）制定世界上首部應對氣候變化的法律《全球氣候變暖對策推進法》

作為日本應對全球氣候變暖的第一步對策，是1998年10月9日通過的《全球氣候變暖對策推進法》。該法是世界上第一部旨在防止全球氣候變暖的法律，顯示了日本積極應對全球氣候變暖的姿態(tài)。在內(nèi)容安排上，共包括總則、京都議定書目標達成計劃、全球氣候變暖對策推進本部、抑制溫室效果其他排出的政策、保全森林等的吸收作用、分配數(shù)量賬戶等、雜則、罰則等八章共50條。該法具有如下顯著特色：

第一，立法目的明確。其立法目的是：“由于全球氣候變暖將對地球全體的環(huán)境產(chǎn)生深刻影響，在對氣候圈保持著不致達到危險的人為干涉的情況下，促使大氣中的溫室效應氣體的濃度予以安定，防止全球氣候變暖已成為人類共同面臨的課題。鑒于所有人均自主且積極地參與這一課題將至關(guān)重要，因此，關(guān)于全球氣候變暖對策，在制定達成京都議定書目標計劃措施的同時，通過制定有關(guān)促進抑制社會經(jīng)濟活動及其他活動所排出的溫室效果的措施等，實現(xiàn)推進全球氣候變暖對策之目的，在確?，F(xiàn)在及未來之國民的健康與文化的生活的同時，為人類的福祉做出貢獻”。

第二，明確了國家、地方公共團體、事業(yè)者、國民應對溫室氣體的基本職責。關(guān)于國家的基本職責，該法第三條規(guī)定，國家在為掌握大氣溫室效應氣體濃度變化狀況及相關(guān)氣候變化、生態(tài)系統(tǒng)狀況而進行觀測與監(jiān)測的同時，綜合且有計劃地制定并實施全球氣候變暖對策。國家在推進旨在抑制溫室效應氣體排出等的措施的同時，對于抑制溫室效應氣體排出等相關(guān)措施，應謀求該措施達成目的之調(diào)和，以順利執(zhí)行抑制溫室效應氣體排出等。國家就其自身事務及事業(yè)，在采取措施強化削減溫室效應氣體排出量及吸收作用保全的同時，應支援地方公共團體抑制溫室效應氣體排出等，以及為促進事業(yè)者、國民或者由其組織的民間團體開展有關(guān)抑制溫室效應氣體排出的活動，應該努力采取技術(shù)建議及其他措施。關(guān)于地方公共團體的職責，該法第四條規(guī)定，地方公共團體應配合區(qū)域之自然的社會的條件，推動有關(guān)抑制溫室效應氣體排出等的措施。地方公共團體在對其自身事務及事業(yè)采取措施削減溫室效應氣體排出，保全吸收作用及有關(guān)強化措施的同時，為促進該區(qū)域的事業(yè)者或者居民開展抑制溫室效應氣體排出等相關(guān)活動，應努力提供前款所定措施的相關(guān)信息以及采取其他必要措施。關(guān)于事業(yè)者的職責，該法第五條規(guī)定，事業(yè)者就其相關(guān)的事業(yè)活動，應在努力采取措施抑制溫室效應氣體排出等的同時，必須協(xié)助實施國家及地方公共團體所作出的有關(guān)抑制溫室效應氣體排出等措施。關(guān)于國民的職責，該法第六條規(guī)定，國民，就其日常生活，在努力采取措施抑制溫室效應氣體排出的同時，必須協(xié)助實施國家及地方公共團體實施的抑制溫室效應氣體排出等措施。

第三，設(shè)置全球氣候變暖對策推進本部，落實政府機構(gòu)職責。該法第三章第十一條明確規(guī)定，為綜合且有計劃地推進全球氣候變暖對策，在內(nèi)閣設(shè)置“全球氣候變暖對策推進本部”，具體管理的事務包括：其一，制定京都議定書目標實現(xiàn)計劃方案，以及推進實施該方案;其二，綜合調(diào)整有關(guān)推進實施長期全球氣候變暖對策。此外，根據(jù)該法第十二條至第十九條的規(guī)定，在組織機構(gòu)上，全球氣候變暖對策推進本部設(shè)立推進本部長、副本部長及本部部員。本部長由內(nèi)閣總理大臣擔任，全面負責本部事務及指揮監(jiān)督;副本部長由內(nèi)閣官房長官、環(huán)境大臣及經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)大臣擔任，職責是協(xié)助本部長工作;本部部員由其他國務大臣擔任。此外還由內(nèi)閣總理大臣任命若干名干事?lián)尉唧w工作。除法律已經(jīng)確定的事項外，有關(guān)推進中的措施由政府的政令規(guī)定。

第四，規(guī)定了抑制溫室效應氣體排出的基本措施。一是實行溫室效應氣體算定、報告、公布制度。即一定數(shù)量以上的溫室效應氣體排出者負有算定溫室氣體排出量并向國家報告的義務，國家對所報告的數(shù)據(jù)集中計算并予以公布的制度。根據(jù)該法第二十一條第2款的規(guī)定，伴隨著事業(yè)活動而在相當程度上排出較多溫室效應氣體、并由政令規(guī)定的排出者（稱為“特定排出者”），每年度必須由各事業(yè)所分別就溫室氣體的排出量向事業(yè)所管大臣進行報告。事業(yè)所管大臣，將報告事項及集中計算的結(jié)果向環(huán)境大臣及經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)大臣予以通知，與此同時，要適當保護特定排出者的權(quán)利利益，國家對所報告的數(shù)據(jù)集中計算并公布。環(huán)境大臣及經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)大臣，在采用文檔記錄事業(yè)所管大臣等通知的報告事項等的同時，集中計算、公布該記錄內(nèi)容，以便任何人均能夠請求公開該記錄文檔。為增加對公布、公開的資料的理解，特定事業(yè)者可以提供排出量增減狀況相關(guān)的資料及其他資料。二是設(shè)立全球氣候變暖防止活動推進員。即根據(jù)地域全球氣候變暖的現(xiàn)狀，都道府縣知事等有權(quán)挑選并委任旨在通過開展啟發(fā)普及全球氣候變暖對策，加快促進防止全球氣候變暖活動的熱心與有識之士為全球氣候變暖防止活動推進員的制度（第23條）。全球氣候變暖防止活動推進員主要向居民進行啟發(fā)普及全球氣候變暖對策，進行有關(guān)咨詢、提供信息等活動。三是設(shè)立國家、都道府縣等全球氣候變暖防止活動推進中心。為積極推進有關(guān)啟發(fā)普及與廣泛宣傳全球氣候變暖對策，有效開展座談、培訓推進員、對日常生活排放溫室效應氣體的調(diào)查研究、提供日常生活使用產(chǎn)品排放溫室效應氣體信息的提供等活動，該法明確規(guī)定了設(shè)立國家、都道府縣等全球氣候變暖防止活動推進中心的制度。

第五，構(gòu)建了保全森林等吸收作用制度。該法第二十八條規(guī)定，政府及地方公共團體，為實現(xiàn)《京都議定書目標達成計劃》所規(guī)定的溫室效應氣體的吸收量相關(guān)的目標，以1964年《森林·林業(yè)基本法》第十一條第1款規(guī)定的森林、林業(yè)基本計劃以及其他完善及保全森林或者保全綠地、綠化推進計劃為基礎(chǔ)，應保全及強化森林對溫室效應氣體的吸收作用。

第六，實行分配數(shù)量賬戶簿制度。該法第二十九條規(guī)定，環(huán)境大臣及經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)大臣，以《京都議定書》第七條第4款為基礎(chǔ)，根據(jù)計算分配數(shù)量的方式的有關(guān)國際性決定，制定分配數(shù)量賬戶簿，開設(shè)可以進行取得、保有及移轉(zhuǎn)算定分配數(shù)量的賬戶。

（三）明確環(huán)境省“抑制溫室氣體排放”的管理職責

日本《環(huán)境省設(shè)置法》（1999年通過，2001年1月6日施行）第二章明確規(guī)定了環(huán)境省的任務及所管理事務。其中，第四條第22款明確規(guī)定，從環(huán)境保全觀點出發(fā)，環(huán)境省的職責之一便是制定抑制溫室氣體排放事務及事宜相關(guān)的標準、指示、方針、計劃以及其他與此類似政策;并制定抑制溫室氣體排放事務及事業(yè)相關(guān)法律規(guī)范以及其他類似規(guī)制。為實施《環(huán)境省設(shè)置法》與《環(huán)境省組織令》，日本制定了《環(huán)境省組織規(guī)則》（2001年1月6日），其第三章明確規(guī)定在環(huán)境省設(shè)置地球環(huán)境局，地球環(huán)境局由總務課、環(huán)境保全對策課、全球氣候變暖対策課組成，負責推進實施政府有關(guān)防止全球氣候變暖、臭氧層保護等地球環(huán)境保全的政策。此外，還負責與環(huán)境省對口的國際機構(gòu)、外國政府等進行協(xié)商和協(xié)調(diào)，向發(fā)展中地區(qū)提供環(huán)保合作。

（四）完善相關(guān)配套法律制度

除《全球氣候變暖對策推進法》之外，日本還制定、修訂了相關(guān)配套立法，初步形成了日本應對全球氣候變暖對策的法律體系。

首先，為有效推動《全球氣候變暖對策推進法》的施行，日本于1999年制定的《全球氣候變暖對策推進法實施細則》，具體就溫室效應氣體總排出量相關(guān)的溫室效應氣體的排出量算定方法、溫室效應氣體算定排出量的報告、分配數(shù)量賬戶簿等實施進行了詳細規(guī)定。

其次，以《全球氣候變暖對策推進法》為中心，日本制定、修訂了相關(guān)配套法律：

一是修訂了《能源利用合理化法》，強化節(jié)能與能源效率。該法又稱《節(jié)約能源法》，是日本能源的核心法律，在體系結(jié)構(gòu)上包括總則、基本方針等、工廠的相關(guān)措施等、運輸相關(guān)的措施、建筑物相關(guān)的措施、機械器具相關(guān)的措施、雜則、罰則和附則等8章，共99個條文。該法明確了“從綜合推進工廠、運輸、建筑物以及機械器具等行業(yè)合理使用能源的思想出發(fā)，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)大臣制定有關(guān)能源合理化使用的基本方針”的同時，強化了企業(yè)計劃性和自主性的能源管理，規(guī)范了政府、企業(yè)和個人之間的用能管理關(guān)系和節(jié)能行為。該法分別對工廠、運輸、建筑物、機械器具等相關(guān)行業(yè)合理使用能源的具體措施進行了詳細規(guī)定。該法通過嚴格規(guī)定能源標準，提高了建筑、汽車、家電、電子等產(chǎn)品的節(jié)能標準，不達標產(chǎn)品禁止上市。同時，該法對國家應在財政上、金融上以及稅制上采取相關(guān)措施，以推進普及能源合理化使用。通過教育、廣告活動等加強國民對能源合理化使用的理解的同時，對國民的參與等義務進行了規(guī)定，并對地方公共團體關(guān)于通過教育、宣傳活動增進地方居民對能源合理化使用的理解等的義務進行了規(guī)定，并明確了一般消費者關(guān)于提供相關(guān)促進合理化使用能源信息的義務等。該法的施行，一方面使工廠、事業(yè)場所的能源使用得到了徹底合理化，另一方面強化了有關(guān)與全球氣候變暖相關(guān)聯(lián)、并由政令規(guī)定的汽車、家電產(chǎn)品等11個種類產(chǎn)品的燃料費標準、節(jié)能標準等目標值，使相關(guān)企業(yè)在不增加能源消耗的前提下，有效實現(xiàn)了經(jīng)濟總量的大幅增加。目前日本節(jié)能法已從原來的生產(chǎn)領(lǐng)域延伸到運輸部門和生活領(lǐng)域。

二是制定《氟利昂回收破壞法》，抑制溫室效應氣體排放。該法將氟利昂類冷媒CFC（氟氯烷烴）、HFCs（氫氟碳化物）、HCFC（含氫氯氟烴）納入其法定義務范圍，以減少對大氣臭氧層的破壞，抑制溫室效應氣體排放，從而降低溫室效應。該法在明確事業(yè)者、制造業(yè)者、地方公共團體、國民與國家各主體職責的基礎(chǔ)上，對第一種類特定產(chǎn)品產(chǎn)生的氟利昂的回收進行了詳細規(guī)定。并明確規(guī)定從事第一類氟利昂回收業(yè)、第二種特定產(chǎn)品交付業(yè)以及第二種氟利昂回收業(yè)的從業(yè)者，必須獲得都道府縣知事的登記;從事特定產(chǎn)品氟利昂類破壞事業(yè)的從業(yè)者必須獲得經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)大臣及環(huán)境大臣的許可;在回收、搬運、破壞過程中，必須遵守主管省令規(guī)定的標準。對于違反交付、領(lǐng)回義務者，給予指導、建議、勸告、命令;對于違反規(guī)定標準者，由傳告改為命令。由于該法以排放高濃度溫室效應氣體的氟利昂類的3種物質(zhì)的回收、破壞為目的，對應減少溫室氣體排放具有重要意義。

三是制定了新能源發(fā)電法，促進新能源利用。為保障與國內(nèi)外經(jīng)濟社會環(huán)境相適應的能源穩(wěn)定和適當供給，完善電力事業(yè)者利用新能源的必要措施，促進環(huán)境保護和國民經(jīng)濟健康發(fā)展，日本于2002年制定了《電力事業(yè)者利用新能源等的特別措施法》。該法第四條明確規(guī)定，“電力事業(yè)者應當在每年的6月1日前，按照經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省令的規(guī)定，將該年度4月1日起至次年3月31日一年期間預計利用的新能源電力的基準利用量和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省令規(guī)定的其他事項向經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)大臣備案”，并且，“電力事業(yè)者應當在每年度按照經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省令的規(guī)定，利用超過基準利用量的新能源電力”（第五條）。電力事業(yè)者和接受了第九條第1款規(guī)定的其他人，應當按照經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省令的規(guī)定，置備賬簿，記載其利用和生產(chǎn)新能源的電量和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省令規(guī)定的其他事項，并予以保存（第十一條）。對于違反第八條規(guī)定，當電力事業(yè)者所利用的新能源電力的數(shù)量未達到基準利用量，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)大臣認為該電力事業(yè)者未達到基準利用量沒有正當理由并給予勸告、命令后，依然不履行法定義務者，本法規(guī)定了“處以100萬日元以下的罰金”的處罰措施，以保障法律措施得到正常實施。

四是制定了促進新能源利用法，促進企業(yè)對新能源的利用?！盀榇_保安定穩(wěn)妥地供應內(nèi)外社會經(jīng)濟環(huán)境的能源，在促進公民努力利用新能源的同時，采取必要措施以順利推進新能源的利用，為國民經(jīng)濟健康發(fā)展以及人民生活安定作出貢獻”之目的，日本于1997年4月18制定了《促進新能源利用特別措施法》，大力發(fā)展風力、太陽能、地熱、垃圾發(fā)電和燃料電池發(fā)電等新能源與可再生能源。此后，該法于1999年、2001年、2002年、2009年等先后進行了修訂。該法明確了其立法目的、基本原則、促進企業(yè)對新能源的利用等進行了規(guī)定。為貫徹實施《促進新能源利用特別措施法》，1997年6月20日又制定了《促進新能源利用特別措施法施行令》，并于1999年、2000年、2001年、2002年經(jīng)過多次修訂，具體規(guī)定了新能源利用的內(nèi)容、中小企業(yè)者的范圍。

五是制定能源基本法，確定國家合作方針。日本于2002年6月14日制定并施行了《能源政策基本法》。該法明確規(guī)定了立法目的、基本制定思想、具體措施、市場機制的利用、國家義務、地方公共團體義務、事業(yè)者的義務、國民的義務、國家地方公共團體事業(yè)者和國民的相關(guān)協(xié)助、法制措施等、政府的報告義務、能源基本計劃、國際合作的推進和能源相關(guān)知識的普及等內(nèi)容。為加強國際合作，防止溫室效應氣體產(chǎn)生，該法第十三條明確規(guī)定，“為有助于穩(wěn)定世界能源供需，防止伴隨能源利用而產(chǎn)生的地球溫室化等，國家應努力改善為推進與國際能源機構(gòu)及環(huán)境保護機構(gòu)的合作而進行的研究人員之間的國際交流，參加國際研究開發(fā)活動、國際共同行動的提案、兩國間和多國間能源開發(fā)合作及其他國際合作所采取的必要措施”，為日本參與溫室效應氣體減排的國際合作工作，指明了方向。

（五）實行稅制改革，探討實施全球氣候變暖對策稅

作為日本實現(xiàn)《京都議定書》規(guī)定的削減溫室效應氣體6%的減排目標的手段之一，日本政府大力推進稅收改革，征收全球氣候變暖對策稅（又稱“環(huán)境稅”），在石油、天然氣和煤炭的進口、開采及精煉環(huán)節(jié)等方面課稅，除征收煤和汽油等礦物燃料的稅額外，居民也需要繳納環(huán)境稅，并將這些稅款用于執(zhí)行《京都協(xié)議書》的有關(guān)事項，減少溫室氣體排放。日本環(huán)境省自2004年11月5日公布《環(huán)境稅具體方案》以來，每年均公布該年度環(huán)境省相關(guān)稅制改革方案。2009年公布的《2010年度稅制改革要求，征收全球氣候變暖對策稅的具體法案》，將原油、石油產(chǎn)品、氣體狀碳化氫（天然氣、LPG等）、煤為對象，對輸入者、提取者進行階段性課稅（靈活運用石油煤炭的納稅制度）。關(guān)于汽油，在前述基礎(chǔ)上，對汽油制造者等進行階段性課稅（靈活運用揮發(fā)油稅的納稅制度）。稅收收入將優(yōu)先用于開發(fā)太陽能發(fā)電等新能源，以及推廣低油耗、節(jié)能環(huán)保型汽車。

（六）探討制定《全球氣候變暖對策基本法》

日本確立到2020年將日本的溫室氣體排放量減少到1990年時25%的水平（中期目標）;到2050年，將日本的溫室氣體排放量減少到1990年時80%的水平（長期目標）。因此，為明確相關(guān)政策的地位、基本方向，日本已著手制定《全球氣候變暖對策基本法》，并將《全球氣候變暖對策基本法草案》提交于2010年1月18日至6月16日期間召開第174回國會審議并獲通過。該草案包括總則、中長期目標、氣候變化對策基本計劃、基本措施、完善推進氣候變化對策目的的體制等五章共52條。（上）

作者單位：國家發(fā)展和改革委員會