推進水權(quán)交易制度建設(shè)緩解水資源供需矛盾

◎張亮

推進水權(quán)交易制度建設(shè)緩解水資源供需矛盾

◎張亮

解決水資源短缺已成為實現(xiàn)我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵問題之一。在我國水資源呈現(xiàn)剛性約束的背景下，僅僅依靠傳統(tǒng)的行政手段配置水資源，短缺矛盾難以得到真正解決。只有通過制度創(chuàng)新，引入市場機制，對水資源進行優(yōu)化配置，合理規(guī)劃水資源的分配，科學(xué)節(jié)水，提高用水效率，才能從根本上解決我國的水資源短缺問題。十八屆三中全會提出要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，針對水資源領(lǐng)域提出了推行水權(quán)交易制度的目標(biāo)。

推行水權(quán)交易制度是發(fā)揮市場作用、推進水資源優(yōu)化配置的重要手段

首先，水資源短缺已成為制約我國經(jīng)濟發(fā)展的重要瓶頸。一是水資源人均占有量低。據(jù)統(tǒng)計，我國的人均水資源占有量為2114立方米（其中，中國內(nèi)地人均水資源量2109立方米），為世界平均值的28%；耕地畝均水資源占有量1500立方米左右，為世界平均水平的一半左右，全國年平均缺水量500多億立方米。二是時空分布不均。區(qū)域性缺水和城市性缺水將成為我國缺水的主要表現(xiàn)，北方地區(qū)國土面積、人口、耕地面積和生產(chǎn)總值分別占全國的64%、46%、60%和45%，但其水資源總量僅占全國的19%，其中黃河、淮河、海河三個水資源一級區(qū)水資源總量合計僅占全國的7%，人均水資源占有量不足450立方米。全國近660個城市中有約400個城市缺水，110個城市嚴(yán)重缺水。

其次，推行水權(quán)交易制度是破解經(jīng)濟發(fā)展的水資源約束的重要手段。一是推進水權(quán)交易制度，實行水使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，可以在相當(dāng)程度上解決我國水資源總量及開發(fā)利用狀況時空分布不均導(dǎo)致的用水短缺問題。二是推進水權(quán)交易制度，可以將未利用的水權(quán)交易出去，實現(xiàn)水權(quán)的經(jīng)濟價值，從而可以激勵用水主體提高用水效率，獲得更多的交易空間。三是推進水權(quán)交易制度，更有效地激勵用水主體尋求新的水源，緩解水資源的緊張局面。在水權(quán)交易制度下，用完指標(biāo)的地區(qū)或者企業(yè)，新增水量只能通過水權(quán)流轉(zhuǎn)或使用非傳統(tǒng)水源（污水處理回用、雨水積蓄利用、海水直接利用與海水淡化利用等）來滿足，現(xiàn)有的制度框架下非傳統(tǒng)水源將不算在總量控制指標(biāo)之內(nèi)。在水權(quán)成本逐步提高的情況下，可以鼓勵用水主體更多轉(zhuǎn)向非傳統(tǒng)水源的利用。總之，通過水權(quán)交易，可以在不突破用水總量約束前提下，以水資源的優(yōu)化配置支持經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

另外，最嚴(yán)格水資源管理制度劃定的總量控制紅線，為推進水權(quán)交易提供了有利的先決條件，邁出了重要的一步?！秶鴦?wù)院關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》確立了全國水資源開發(fā)利用控制紅線，到2030年全國用水總量控制在7000億立方米以內(nèi)。為更好地實施總量控制的紅線，必然將總量控制層層分解到各地，劃定各地的用水總量，這就相當(dāng)于界定了初始水權(quán)，為以后推行水權(quán)交易提供了先決條件。

國外推進水權(quán)交易的典型做法

1.智利的水權(quán)交易制度：完全市場化的交易。智利的水法規(guī)定，水的所有權(quán)歸國家所有，政府負(fù)責(zé)初始水權(quán)分配。個人、企業(yè)根據(jù)法律獲得水的使用權(quán)。水權(quán)一旦授予水權(quán)人，即與土地相分離。一般情況下，水權(quán)像其他不動產(chǎn)一樣，可以自由買賣、抵押、繼承、交易和轉(zhuǎn)讓。除非在特殊情況下，如為了國家利益等，則需要獲得“國家水總指揮”或“水使用者協(xié)會”批準(zhǔn)對水權(quán)進行調(diào)整。在水權(quán)交易過程中，水權(quán)人之間的地位完全平等，水權(quán)人按照自由協(xié)商的原則開展水權(quán)交易。

2.澳大利亞的水權(quán)交易：有管理的水權(quán)交易。澳大利亞是一個淡水資源缺乏的國家。聯(lián)邦政府通過立法，將水權(quán)與土地所有權(quán)分離，明確水資源歸州政府所有，由州政府調(diào)整和分配水權(quán)。隨著水資源供需矛盾的日漸突出，可分配的水量越來越少，在部分地區(qū)已審批的授權(quán)水量甚至超過了可利用水量，新用水戶已很難通過申請獲得水權(quán)，于是開始實施水權(quán)可以交易。1997年實行取水量“封頂”政策，任何新用戶（農(nóng)田灌溉開發(fā)、工業(yè)用途和城市發(fā)展）的用水都必須通過購買（交易） 現(xiàn)有的用水水權(quán)來獲得。同時水權(quán)交易中，規(guī)定了環(huán)境用水的優(yōu)先權(quán)，消耗性用水要以保證可持續(xù)發(fā)展為前提。在水權(quán)交易的過程中，州政府起著非常重要的作用，包括提供基本的法律和法規(guī)框架，建立有效的產(chǎn)權(quán)和水權(quán)制度，保證水權(quán)交易不會對第三方產(chǎn)生負(fù)面影響；建立用水和環(huán)境影響的科學(xué)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定環(huán)境流量；規(guī)定嚴(yán)格的監(jiān)測制度并向社會公眾發(fā)布信息；規(guī)范私營代理機構(gòu)的權(quán)限。

3.美國的水權(quán)交易：重視中介機構(gòu)的作用。高度重視中介機構(gòu)的作用是美國水權(quán)交易的重要特征，值得借鑒。水權(quán)咨詢服務(wù)公司在水權(quán)交易中發(fā)揮了極其重要的作用，幾乎所有的水權(quán)交易都要通過水權(quán)咨詢服務(wù)公司，它可以為委托人提供各種記錄檔案及相關(guān)證明材料、完成水權(quán)調(diào)查報告、作水權(quán)管理計劃、評估水權(quán)的實際價值、代理法律訴訟等。為了更好地推進水權(quán)交易，美國西部出現(xiàn)了水銀行，將每年來水量按照水權(quán)分成若干份，以股份制形式對水權(quán)進行管理，簡化了水權(quán)交易程序，更好地促進了經(jīng)濟價值的實現(xiàn)。同時還成立了以水權(quán)作為股份的灌溉公司，灌溉農(nóng)戶通過加入灌溉公司，依法取得水權(quán)或在其流域上游取得蓄水權(quán)。在灌溉期，水庫管理單位把自然流入的水量按水權(quán)股份向農(nóng)戶輸放，并用輸放水量計算庫存各用水戶的蓄水量，其運作類似銀行計算賬戶存取款業(yè)務(wù)。

我國水權(quán)交易所涉及的基本內(nèi)容

1.初始水權(quán)分配。這一層次的交易并不是普通的直接交易，而是在中央政府的直接干預(yù)下，所進行的初始水權(quán)分配。從我國的現(xiàn)實來看，就是中央政府根據(jù)最嚴(yán)格水資源管理政府所劃定的總量紅線，對各地用水總量指標(biāo)所進行的分解。從廣義上說，也包括地方政府對下一級地方的水權(quán)指標(biāo)的界定。這也是交易的重要基礎(chǔ)。

2.地方（或區(qū)域）政府間的水權(quán)交易。在上級政府明晰各級地方水權(quán)額度的基礎(chǔ)上，基于區(qū)域水資源稀缺程度的差異性、區(qū)域用水效率的差異性和節(jié)水成本的差異性，各區(qū)域政府之間所開展的水權(quán)交易。這一層次的水權(quán)交易，主要是可以使一些水資源約束較為明顯的區(qū)域突破本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展所面臨的硬性水資源約束而開展的在政府間所進行的交易。同時，也鼓勵一些水資源較為豐富的地區(qū)，通過節(jié)約水資源而獲得額外的收益。

3.終端用戶間的水權(quán)交易。在政府將水權(quán)最終分配或拍賣給用水戶后，基于用水戶之間的用水效率的差異性和節(jié)水成本的差異性，用水戶之間開展的水權(quán)交易，使水資源配置到能夠產(chǎn)生最大經(jīng)濟效益的用水戶那里。廣義上講，行業(yè)間的交易也包含在終端用水戶交易之中。

推進水權(quán)交易的幾個重要問題

1.推進路徑。一是遵循循序漸進、逐步放開的原則。在水權(quán)交易的起步階段，初始水權(quán)的分配和以地方政府的水權(quán)交易占據(jù)主要地位，地方政府應(yīng)是交易的主體。隨著改革的深入，規(guī)則逐步完善，終端用水戶之間的直接水權(quán)交易將成為主體。二是遵循試點先行的原則。應(yīng)在當(dāng)前有一定水權(quán)交易基礎(chǔ)的地區(qū)，或者考慮在水資源供需矛盾突出地區(qū)和南水北調(diào)工程受水區(qū)，率先推進水權(quán)交易的試點，總結(jié)其不同經(jīng)驗，然后再逐步擴大范圍。三是遵循復(fù)合推進的原則。盡管初期以地方政府間的交易為主，但是單一交易模式都具有比較鮮明的優(yōu)勢或劣勢，國際上水權(quán)制度先進國家在水權(quán)配置中往往采取混合模式，因為兩者可以起到相輔相成的作用，我國的水權(quán)交易模式也應(yīng)該積極探索政府間交易與用戶間交易相結(jié)合的模式。

2.合理確定可交易的水權(quán)范圍與額度。水資源具有多重屬性。除去保持人們基本生活需要的用水量和河道內(nèi)維持一定的生態(tài)環(huán)境用水之外，只有經(jīng)濟用水才可以交易，這就需要預(yù)留一部分水資源用于生態(tài)環(huán)境等用水。因此，為了保障交易的順利進行，必須根據(jù)各地的實際，確定可以交易的水權(quán)量和范圍。就可交易的額度而言，若確定的水權(quán)額度過于寬松，沒有交易的需求，就失去了實施交易的意義。如果確定的水權(quán)額度過緊，各個交易主體沒有多余的水量，就會使水權(quán)交易的空間過小。所以如何確定水權(quán)分配的原則，是進行水權(quán)交易的一個重要基礎(chǔ)。

3.初始階段的價格確定規(guī)則。長期的水權(quán)類似于期貨期權(quán)，而水資源（如自來水、灌溉水）類似于現(xiàn)貨，兩者之間存在著關(guān)聯(lián)性。當(dāng)前的水價形成機制尚不完善，水價處于較低水平，使得相互間的交易價格缺乏一個合理的基準(zhǔn)，給交易雙方就價格達成一致意見帶來了一定難度。初始階段是否要有一個基本的價格指導(dǎo)范圍，也是需要考慮的問題。也可考慮對水權(quán)交易的價格影響因素做出原則性規(guī)定，并明確水權(quán)交易的價格形成機制。

4.水權(quán)交易中政府與市場角色的定位。作為水權(quán)交易對象的水資源，具有不同于一般商品的特殊性，需要政府的適度參與；而且，所處的階段不同，政府承擔(dān)的角色也各不相同。一般來看，政府的功能主要是界定水權(quán)，進行區(qū)域水權(quán)和用水戶水權(quán)的分配。這一過程完成后，政府的主要功能轉(zhuǎn)向水權(quán)交易規(guī)則的制訂和執(zhí)行，并進而轉(zhuǎn)向水權(quán)糾紛的仲裁。具體來看，一是在初始水權(quán)分配階段，政府是主體，主要由上一級政府完成對下一級地方水權(quán)的確認(rèn)。二是在區(qū)域政府間的水權(quán)交易階段，政府既是政策規(guī)則的制定者，同時也是市場的交易主體。三是在終端用水戶間的水權(quán)交易階段，政府所要承擔(dān)的僅僅是控制好水權(quán)總量、界定好初始水權(quán)、制訂好交易規(guī)則和維持好交易秩序，其他事務(wù)均由市場自由運作。交易的主體主要是終端用水戶。從上面的分析來看，從初始水權(quán)分配→地方（或區(qū)域）政府間的水權(quán)交易→終端用戶間的水權(quán)交易，市場的作用在逐步增強，政府的干預(yù)作用逐步淡化。

加強相關(guān)配套政策機制建設(shè)，保障水權(quán)交易制度的順利推進

第一，建立健全水權(quán)交易規(guī)則制度。一是明確可交易水權(quán)的范圍。進一步完善2005年頒布的《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》，明確可交易水權(quán)的范圍，設(shè)立需保護水權(quán)的分級監(jiān)控目錄，保障農(nóng)業(yè)水權(quán)等弱勢水權(quán)的相對穩(wěn)定，同時也應(yīng)適當(dāng)設(shè)定水權(quán)向一些高耗水行業(yè)交易的禁止性規(guī)定；二是明確水權(quán)交易規(guī)則。交易制度的核心就是需要建立一套明確的交易規(guī)則和交易程序。通過制定交易規(guī)則，為買賣雙方進行交易時提供行為準(zhǔn)則。

第二，建立水權(quán)交易登記制度。

水權(quán)交易登記制度有利于掌握水權(quán)交易信息，減少交易方的搜尋成本，從而降低交易成本，也可以避免因交易雙方的信息不對稱而導(dǎo)致的交易不公平，并且防止水權(quán)交易對第三方和公共利益造成損失，避免一些不必要的糾紛。具體應(yīng)對水權(quán)當(dāng)事人、水權(quán)類型、轉(zhuǎn)讓目的、交易方式、水的用途、利用水的方式、交易價格等有關(guān)信息建立交易檔案。

第三，加強中介服務(wù)機構(gòu)的培育。國際經(jīng)驗表明，中介服務(wù)機構(gòu)在水權(quán)交易中的地位不可或缺。一是可以考慮成立用水者協(xié)會或水權(quán)咨詢服務(wù)公司等中介機構(gòu)，為交易提供信息服務(wù)，幫助交易雙方解決交易糾紛，提供各種專業(yè)技術(shù)服務(wù)等，并為政府調(diào)控監(jiān)管市場提供必要的信息。二是可在水權(quán)交易基礎(chǔ)較好的區(qū)域、流域，探索建立“水銀行”（一種由政府集中管理的專業(yè)性機構(gòu)，一般被定位為水權(quán)交易的中間機構(gòu)），以吸納、存蓄水權(quán)人富余的水量，并向其他需水主體進行轉(zhuǎn)售或轉(zhuǎn)租。三是加快建立水權(quán)交易所，為水權(quán)交易提供完備的交易平臺。

第四，加強對水權(quán)交易的監(jiān)督管理制度建設(shè)，建立健全全方位、有效的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)體系，保障交易主體的權(quán)利義務(wù)，促進交易的順利進行。由于交易牽涉多方的利益主體，為了保證監(jiān)管的有效性，應(yīng)該著手建立政府部門、企業(yè)協(xié)會組織、相關(guān)專家、社會代表等多方共同組成的監(jiān)管組織。

略)

作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所