提升制度信任：確保政府良性運(yùn)行的重要方向

◎鄒宇春

信任，讓行動(dòng)者之間的合作成為可能，是社會(huì)秩序的源泉，是確保有效的經(jīng)濟(jì)、非經(jīng)濟(jì)交換的關(guān)鍵，對(duì)社會(huì)起著潤(rùn)滑劑的作用。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)頻繁度加強(qiáng)、與人交往范圍不斷擴(kuò)大的現(xiàn)代社會(huì)，要減少社會(huì)運(yùn)行成本、維持社會(huì)秩序，必須維護(hù)信任環(huán)境，以確保民眾具有一定程度的信任。換言之，信任對(duì)于社會(huì)發(fā)展的重要性是不言而喻的。

作為制度運(yùn)行系統(tǒng)的主要執(zhí)行者，各級(jí)黨政人員是政府這個(gè)行政主體分解在各個(gè)運(yùn)行環(huán)節(jié)的重要代理人。他們能夠動(dòng)員大部分的公共資源和行政權(quán)力，承擔(dān)著服務(wù)和治理社會(huì)的主要職責(zé)。他們能否按照相關(guān)規(guī)定去嚴(yán)格有效地管理和運(yùn)用手中的資源和權(quán)力、能否獲得民眾的認(rèn)可和信任，決定了政府和社會(huì)能否健康穩(wěn)定地運(yùn)行。

然而，一項(xiàng)最新的全國(guó)大型調(diào)查數(shù)據(jù)分析表明，當(dāng)前有超過(guò)40%的民眾對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和黨政機(jī)關(guān)辦事人員持不信任的態(tài)度。本屆領(lǐng)導(dǎo)班子在“打擊官僚主義”、“鏟除腐敗”等黨政建設(shè)上取得的顯著成效有目共睹，但民眾這種不信任的態(tài)度傾向，在一定程度上意味著，黨政人員的日常工作仍有大幅提升的必要。因此，如何提高民眾對(duì)黨政人員這些制度代理人的信任，是推動(dòng)當(dāng)前政府良性運(yùn)行的重要前提，理應(yīng)成為當(dāng)前黨政建設(shè)的主要工作方向。

民眾對(duì)制度的信任程度取決于制度代理人的執(zhí)行表現(xiàn)

信任是施信者對(duì)他人行為的一種積極性的預(yù)期。即個(gè)體對(duì)他人會(huì)在考慮自己利益的前提下而行動(dòng)的一種積極預(yù)期。在傳統(tǒng)社會(huì)，個(gè)人、家庭或地緣等構(gòu)建的社會(huì)團(tuán)體，是分配社會(huì)資源的基本單位。個(gè)人對(duì)人際關(guān)系中個(gè)體的信任即為人際信任。但在現(xiàn)代社會(huì)，由于科層組織的興起與擴(kuò)散提供了另外一種分配方式，現(xiàn)代社會(huì)中的社會(huì)資源分配出現(xiàn)了移動(dòng)性的安排。許多社會(huì)活動(dòng)也因此超出了傳統(tǒng)人際架構(gòu)的范圍，這種建立在“非人際”關(guān)系上的社會(huì)現(xiàn)象，引致一種不以自然人為對(duì)象的信任逐漸成為現(xiàn)代社會(huì)的運(yùn)作主體，而這種信任則被統(tǒng)稱(chēng)為“制度信任”。在不同制度體系下，制度信任的對(duì)象會(huì)有所變化,作為被信任對(duì)象時(shí)，其被評(píng)估的主要特征一定依附于當(dāng)前相關(guān)制度而存在。民眾對(duì)黨政人員的信任評(píng)估，是建立在這些人是中共黨員、身負(fù)制度賦予的為人民服務(wù)的義務(wù)等相關(guān)制度特征之上的。

當(dāng)前社會(huì)下，制度信任在某種程度上比人際信任發(fā)揮著更重要的作用。由于我們這個(gè)社會(huì)正由“熟人社會(huì)”向“陌生人社會(huì)”轉(zhuǎn)變，人民群眾會(huì)接觸到越來(lái)越多的新鮮事物和不熟悉的陌生人。他們有多大勇氣接納這些事物，又在多大程度上能夠較好地與陌生人打交道，預(yù)示著我們這個(gè)社會(huì)具有何種程度的開(kāi)放性和創(chuàng)新能力。此二者是衡量當(dāng)前中國(guó)步入現(xiàn)代社會(huì)后，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)能否穩(wěn)步、健康發(fā)展的重要標(biāo)尺。而由于制度的程序性和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避性等特點(diǎn)，它既保障了個(gè)體能對(duì)無(wú)法直接互動(dòng)的其他人（主要指陌生人）以及新鮮事物產(chǎn)生信任，也成為個(gè)體信任體系中的重要構(gòu)成部分。制度信任，不僅意味著個(gè)體對(duì)制度的肯定和認(rèn)同，還在一定程度上調(diào)節(jié)了日益充滿(mǎn)張力的人際信任。

信任是基于認(rèn)知基礎(chǔ)上的態(tài)度，可信任是被信任者所表現(xiàn)出來(lái)的品質(zhì)。一方面，當(dāng)個(gè)體感覺(jué)自己和他人擁有相同符號(hào)、規(guī)則和對(duì)世界的解釋系統(tǒng)時(shí)，個(gè)體會(huì)覺(jué)得更容易預(yù)測(cè)他人行為和自身利益的結(jié)合度，也就更容易持有信任。另一方面，若想將雙方的關(guān)系長(zhǎng)久維持下去，被信任對(duì)象（即受信者）在行動(dòng)實(shí)施過(guò)程中會(huì)把施信者的利益包括在自己的行為動(dòng)機(jī)內(nèi)。在信任關(guān)系中，施信者通過(guò)評(píng)估發(fā)現(xiàn)自己的利益“被包括、被涵蓋”在被信任者的行為動(dòng)機(jī)內(nèi)，并認(rèn)為被信任方具有可信任的特征。

從信任的內(nèi)涵可見(jiàn)，制度信任是民眾在內(nèi)心對(duì)制度及其執(zhí)行者（即代理人）行為的積極預(yù)期。在自身經(jīng)歷和認(rèn)知能力的影響下，民眾對(duì)制度及其代理人在相關(guān)制度規(guī)定上的日常執(zhí)行表現(xiàn)予以評(píng)估，分析這些制度代理人在多大程度上和自己具有相似性

（即在多大程度上能代表自己的利益），自己有哪些方面的利益會(huì)被執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其行政人員考慮和顧及，進(jìn)而判斷他們?cè)谀男┓矫婵杀恍湃巍?/p>

可以說(shuō)，民眾之所以對(duì)各項(xiàng)制度及其執(zhí)行代理人產(chǎn)生信任，在于相信這些制度包含并顧及了自己的利益。而信任的程度，取決于民眾相信制度代理人會(huì)在多大程度上去實(shí)現(xiàn)這些制度承諾。各項(xiàng)制度執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其辦事執(zhí)行人員，尤其是黨政人員的日常表現(xiàn)，影響了人民群眾對(duì)制度及其代理人的信任，進(jìn)而影響他們對(duì)政府、對(duì)國(guó)家的信任。

民眾對(duì)制度的信任正在遭到蠶食

“上有政策，下有對(duì)策”，是過(guò)去民間流傳的關(guān)于中央政府與地方政府關(guān)系的寫(xiě)照。部分地方政府的黨政人員脫離群眾，為了實(shí)現(xiàn)自身的政治業(yè)績(jī)，甚至為了中飽私囊，以犧牲當(dāng)?shù)匕傩盏睦鏋榇鷥r(jià)，做出違背中央政策的地方性行為。本來(lái)應(yīng)該代表地方人民利益的地方政府站到了人民群眾的敵對(duì)面，讓當(dāng)?shù)孛癖娛チ恕鞍l(fā)聲”的權(quán)力、失去了主張利益的機(jī)會(huì)。

2013年底的“中國(guó)社會(huì)綜合狀況調(diào)查”（2013CSS）顯示，當(dāng)前民眾對(duì)地方政府10余項(xiàng)工作的評(píng)估中，“不滿(mǎn)意”比例排在頭三位的是：廉潔奉公、懲治腐敗（54.6%）；為中低收入者提供廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房（54%）；政府信息公開(kāi)，提高政府工作的透明度（48.7%）。三者獲得“不滿(mǎn)意”評(píng)估的比例都在50%左右。調(diào)查還表明，在這三個(gè)方面不滿(mǎn)意的民眾更傾向?qū)h政人員持不信任評(píng)估。這說(shuō)明，這三項(xiàng)不滿(mǎn)意評(píng)估嚴(yán)重影響了民眾對(duì)黨政人員的信任水平。由于地方政府及其制度代理人在這三方面的工作表現(xiàn)沒(méi)有得到民眾的認(rèn)可，致使民眾對(duì)他們的信任評(píng)估也不盡如人意。更為重要的是，在那些具有政治參與行為（比如參與示威游行、參與罷工、到政府部門(mén)上訪等行為）的民眾中，對(duì)這三方面持不滿(mǎn)意評(píng)價(jià)的比例均超過(guò)60%。

可見(jiàn)，作為制度代理人，部分黨政人員的行政表現(xiàn)不僅極大降低了人民群眾對(duì)其能夠履行相應(yīng)職責(zé)的預(yù)期。而且，由于信任度低，在面臨與政府人員的行政沖突時(shí)，民眾解決問(wèn)題的方式傾向于訴諸政治行動(dòng)。近來(lái)發(fā)生的一些集群事件表明，民眾采取群體形式表達(dá)訴求、爭(zhēng)取權(quán)益的方式在增多，采用相對(duì)暴力的方式來(lái)解決個(gè)體問(wèn)題的現(xiàn)象也逐漸增多。這嚴(yán)重影響了社會(huì)的健康和穩(wěn)定。

大力提升民眾對(duì)以黨政人員為主的制度信任，實(shí)現(xiàn)社會(huì)高效良性運(yùn)行

因此，當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)是花大力氣提高民眾對(duì)黨政人員為主的制度代理人的信任。由于信任產(chǎn)生于施信者與受信者之間，改善信任現(xiàn)狀的路徑有二：一是，提升受信者的可信任度；二是，降低施信者的不信任度。這意味著，就信任產(chǎn)生機(jī)制來(lái)看，要提高制度信任，不僅要加強(qiáng)以黨政人員為主的制度代理人的隊(duì)伍建設(shè)，也要找準(zhǔn)方法、大力改善社會(huì)民眾對(duì)前者的信任評(píng)估。當(dāng)受信者本人的可信度品質(zhì)在提高，并且，施信者能夠真切感受并及時(shí)接收到相應(yīng)的改善信息時(shí)，原有的信任評(píng)估才會(huì)發(fā)生變化。

1.針對(duì)信任程度低的群眾著力開(kāi)展信任提升工作。2013CSS調(diào)查顯示，與農(nóng)村居住人口相比，在城鎮(zhèn)地區(qū)居住的民眾對(duì)黨政人員不信任的比例高出10個(gè)百分點(diǎn)以上；相對(duì)不使用互聯(lián)網(wǎng)的人群，使用互聯(lián)網(wǎng)的民眾對(duì)黨政干部、黨政辦事人員不信任比例均高出10個(gè)百分點(diǎn)；年紀(jì)越輕，對(duì)黨政人員持不信任態(tài)度的比例反而越大；從政治面貌看，在對(duì)黨政干部的態(tài)度上，中共黨員持不信任態(tài)度的比例要高出民主黨派約五個(gè)百分點(diǎn)，在對(duì)黨政辦事人員的信任評(píng)估上，卻是民主黨派持不信任的比例要比中共黨員略高，但差異不足一個(gè)百分點(diǎn)，共青團(tuán)員不信任兩者的比例均最高（比例均接近50%）；相比女性，男性中不信任黨政人員的比例高出約三個(gè)百分點(diǎn)；與非流動(dòng)人口相比，流動(dòng)人口中不信任黨政人員的比例達(dá)到48.5%。此外，沒(méi)有養(yǎng)老保險(xiǎn)者有較高的不信任度，讀書(shū)和看報(bào)者更易不信任黨政人員，華北和東北區(qū)的居民不信任比例近50%?？梢?jiàn)，不信任黨政人員的民眾具有一定的人群特征規(guī)律，城市常住人口、網(wǎng)絡(luò)使用者、流動(dòng)人口、無(wú)養(yǎng)老保險(xiǎn)者、常讀書(shū)報(bào)者、華北與東北區(qū)的居民、年輕人、男性等對(duì)黨政人員具有更高比例的不信任。

因此，在做群眾工作、走群眾路線(xiàn)時(shí)，相關(guān)部門(mén)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注具有以上特征的人群，多走訪、多聽(tīng)民意，實(shí)時(shí)了解他們的心態(tài)和行為動(dòng)態(tài)，并通過(guò)實(shí)際行動(dòng)及時(shí)傳送黨政人員的可信任品質(zhì)及自我優(yōu)化的各項(xiàng)舉措。這樣既可系統(tǒng)了解不同群體不信任的特殊原因和共同原因以便及時(shí)自我修正，也可加深民眾對(duì)黨政人員動(dòng)態(tài)信息的掌握，在充分了解的基礎(chǔ)上做出正確評(píng)估。這樣既可減少因不了解而產(chǎn)生錯(cuò)誤評(píng)估，也可因及時(shí)了解黨政人員的改善實(shí)情而調(diào)整原有評(píng)估?？梢哉f(shuō)，能否做好這些群眾的工作，將對(duì)提升制度信任產(chǎn)生不可估量的連鎖反應(yīng)。

2.加大力度整改群眾最不滿(mǎn)意的三項(xiàng)政府工作。第一，加強(qiáng)黨內(nèi)作風(fēng)建設(shè)，加大懲治腐敗力度，并建成長(zhǎng)效機(jī)制。堅(jiān)決推進(jìn)一定級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。制定財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律，并建立接受和審查申報(bào)書(shū)的機(jī)構(gòu)，定期審查和公布財(cái)產(chǎn)申報(bào)書(shū)。需要注意的是，為避免非法收入的轉(zhuǎn)移，財(cái)產(chǎn)申報(bào)不僅僅包括領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)體的財(cái)產(chǎn)情況，還應(yīng)包括其配偶、父母、子女的財(cái)產(chǎn)情況。此外，應(yīng)該嚴(yán)格公務(wù)員的考核制度，對(duì)各級(jí)行政辦事人員應(yīng)定期篩查，不合格者，必須淘汰。在鐵的制度下，違背人民意愿的不良風(fēng)氣必然會(huì)消減。第二，為中低收入者提供廉價(jià)房和經(jīng)濟(jì)適用房的政策必須落到實(shí)處。為了做到“居者有其屋”，中央政府一直著力推進(jìn)相關(guān)保障房建設(shè)，地方政府在此政策的落實(shí)上卻有待改進(jìn)，尤其相關(guān)辦事人員的官僚作風(fēng)以及“偷梁換柱”行為的發(fā)生，使得社會(huì)民眾在住房問(wèn)題上對(duì)黨政人員存在不滿(mǎn)。建議加快政策承諾的保障房和棚戶(hù)區(qū)改造的建設(shè)，并真正讓符合條件的百姓受惠。第三，加強(qiáng)政府信息公開(kāi)，提高政府的工作透明度。作為人民的公仆，合理范圍的政務(wù)公開(kāi)本是必須的。但過(guò)去囿于科技手段、官僚作風(fēng)等限制，民眾對(duì)黨政人員的職責(zé)和權(quán)力范圍不清晰，出現(xiàn)了一定程度的官民互斥局面。只有政務(wù)公開(kāi)，民眾才能清楚地了解黨政人員的職責(zé)，并理性地提出合理訴求。建議通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、新老媒體，加強(qiáng)對(duì)有行政審批和執(zhí)法權(quán)力部門(mén)辦事程序的宣傳，并建立來(lái)自?xún)?nèi)部和來(lái)自民眾的雙重監(jiān)督機(jī)制，以保證政務(wù)的公開(kāi)透明。

簡(jiǎn)短結(jié)論

研究表明，對(duì)作為制度代理人的黨政人員，社會(huì)民眾中存在相當(dāng)比例的不信任，但這些不信任黨政人員的人群，并沒(méi)有完全對(duì)政府本身予以負(fù)面評(píng)價(jià)。這意味著，在一定程度上，社會(huì)民眾心里是把制度代理人與政府分開(kāi)看待的。政府及制度代理人的關(guān)系，猶如兩個(gè)疊加在一起的同心圓，政府在里圈，制度代理人在外圈。當(dāng)某些制度代理人做錯(cuò)了事情而沒(méi)有得到有效糾正時(shí)，百姓對(duì)制度代理人的不信任則會(huì)逐漸滲入到內(nèi)圓。

因此，要維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，就必須提高人民群眾對(duì)社會(huì)各項(xiàng)制度，尤其是對(duì)黨政人員為主的各項(xiàng)制度代理人的信任。有了相應(yīng)程度的制度信任，人民群眾在遇到困難和問(wèn)題時(shí)才會(huì)主動(dòng)尋求制度幫助、依靠法律手段、以和平文明的方式去解決問(wèn)題。但這種制度信任的提升，不僅僅在于政府能夠給民眾相應(yīng)的制度承諾，更在于民眾能夠真真切切地感受到相關(guān)制度代理人能夠有力、堅(jiān)定地履行這個(gè)承諾，只有這樣，我們這個(gè)社會(huì)的發(fā)展才能繼續(xù)健康、穩(wěn)定、充滿(mǎn)生機(jī)。